司法改革更應(yīng)重視“內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型改革”

文/和靜鈞 西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授

司法改革更應(yīng)重視“內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型改革”

文/和靜鈞 西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授

關(guān)于司法改革的“頂層設(shè)計(jì)”，目前有三套文件：一是中央“全深改”小組會(huì)議審議通過的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》，二是中央“全深改”小組審議通過的《上海司法改革試點(diǎn)工作方案》，三是最高院制訂的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014－2018）》。

這三套文件，都緊密地體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)的深化改革精神，屬于自上而下的“事權(quán)與財(cái)權(quán)重新配置”的改革，改革目的就是進(jìn)一步減少對(duì)司法權(quán)的權(quán)力干擾，以促進(jìn)司法公正?！笆〗y(tǒng)管”之下的司法官員任命、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等體制問題，將進(jìn)一步形成“去地方化”，地方權(quán)力違法干預(yù)司法的現(xiàn)象，會(huì)受到一定的限制。

然而，司法體制改革固然是非常重要，但考慮到自上而下的體制改革，很難碰觸到司法系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置，內(nèi)部性形成的干擾司法公正與司法效率的痼疾，并不會(huì)因外在的體制改革而消除。隨著事權(quán)下放、財(cái)權(quán)和人事權(quán)進(jìn)一步集中于省級(jí)之后，基層法院“斷炊”的可能性反而會(huì)增大，除非與之配套的體制中有一項(xiàng)是省級(jí)財(cái)權(quán)行使不當(dāng)?shù)木葷?jì)制度。

這使改革問題的討論，又回到原點(diǎn)：是以“頂層設(shè)計(jì)”的外在推動(dòng)型改革為主導(dǎo)，還是以“內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型”的改革為基礎(chǔ)。在筆者看來，二者都不可偏廢，應(yīng)相輔相成。

近年來，法院通過自身的努力，不斷進(jìn)行一些“內(nèi)在型”的改革，并取得了相當(dāng)大的實(shí)效。如司法廉政方面的改革，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的實(shí)施意見（試行）》，明確由院黨組來擔(dān)負(fù)法院廉政建設(shè)的主體責(zé)任，院紀(jì)檢組長(zhǎng)不兼任其他職務(wù)，把工作重心轉(zhuǎn)換到監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)上來。

這份《意見》（試行），可以看作解決了法院系統(tǒng)內(nèi)的司法違紀(jì)與腐敗問題“誰來管”的問題。按照我們現(xiàn)行法律制度，除了地方人大執(zhí)行對(duì)法院工作、人事任命等方面的監(jiān)督之外，并沒有其他職能性地對(duì)法院內(nèi)部統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)和問責(zé)的部門。法院系統(tǒng)內(nèi)部有眾多次級(jí)部門也在發(fā)揮部分監(jiān)督職能，但權(quán)責(zé)不明，權(quán)力平行或不對(duì)等，要么“都管事”，要么“都不管事”，監(jiān)督難見很好的持久效果。對(duì)于法院這一特殊機(jī)構(gòu)而言，司法獨(dú)立與司法紀(jì)律都不可偏廢，在保障法院依法獨(dú)立審案的情況下，必須有一內(nèi)部性機(jī)關(guān)對(duì)司法紀(jì)律作出日常性的監(jiān)督。以美國(guó)為例，美國(guó)各州都建立有內(nèi)部性的司法行為與紀(jì)律委員會(huì)，專門監(jiān)督法官不當(dāng)行為與司法腐敗，對(duì)失責(zé)失范的法官進(jìn)行問責(zé)。

這份《意見》（試行）不只是宣明“誰來管事”，也把配套性的“管哪些事”作了較為詳盡的分類規(guī)定?！兑庖姟罚ㄔ囆校┌逊ㄔ旱谋槐O(jiān)督主體分為三大模塊，分別為院領(lǐng)導(dǎo)干部、審判執(zhí)行人員、院干警，主要查處院領(lǐng)導(dǎo)干部的貪污受賄、權(quán)錢交易、失職瀆職案件，審判執(zhí)行人員的徇私舞弊、枉法裁判、以案謀私案件，以及法院干警違紀(jì)違法案件。三個(gè)模塊建立起了責(zé)任追究的交叉網(wǎng)絡(luò)，如“一案雙查”，既涉及審判執(zhí)行人員的錯(cuò)案，也涉及領(lǐng)導(dǎo)干部模塊中的“失職瀆職案”，追究領(lǐng)導(dǎo)干部用人不當(dāng)或放縱錯(cuò)案發(fā)生的失職責(zé)任。

內(nèi)部自我強(qiáng)化的反腐防腐措施，有力地支持了外在的改革，如司法體制改革中將強(qiáng)化法官的終身責(zé)任制，沒有內(nèi)在機(jī)制的支撐，很難落實(shí)下去。

另一方面，法院“內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型”改革來源于法院自我推動(dòng)的法務(wù)公開。最高人民法院決定從2014年1月1日起在全國(guó)法院范圍內(nèi)實(shí)施量刑規(guī)范化以及裁判文書網(wǎng)絡(luò)公布等多項(xiàng)工作，其中《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》的正式實(shí)施，被賦予了相當(dāng)重要的意義。

裁判文書公開事關(guān)司法公開，司法公開是令“公平正義以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”的唯一方式，除其無他。司法改革的推進(jìn)，首先應(yīng)從司法公開上推進(jìn)。盡管司法公開的內(nèi)涵還包括司法程序公開、執(zhí)法信息公開等多項(xiàng)內(nèi)容，但裁判文書所具有的質(zhì)證、認(rèn)證、事實(shí)認(rèn)定、法律適用等多項(xiàng)重要訴訟信息的載體功能，使裁判文書公開成為司法公開的核心?？梢赃@么說，讓司法“看得見”，首先就得讓裁判文書“看得見”于藍(lán)天下。

理論上看，裁判文書公開可以通過多種傳播渠道完成。新媒體傳播時(shí)代下，通過法院官方注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)或社交賬號(hào)發(fā)布裁判文書，更具有閱覽便捷性，通過公眾的“二次傳播”效果更好。必須承認(rèn)，傳統(tǒng)方式的公開過去即使有，也只不過是“選擇性公開”“擇優(yōu)后公開”“宣傳性公開”和“定向性公開”，尚不能構(gòu)成實(shí)體和程序意義上的“全面公開”?；谶@樣的歷史因素，此番最高法院推動(dòng)的各級(jí)法院互聯(lián)網(wǎng)上全面公布裁判文書，才具有了改革分水嶺之意義。

公開性之所以是司法改革的邏輯起點(diǎn)，首先在于司法公開是憲法所規(guī)定的司法裁決機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)義務(wù)，其次它又契合于政府信息公開中所保障的公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，改革之終極目的，就在于確保司法的公信力達(dá)到它所能及的最高水平。還有一點(diǎn)就是，在司法公開推動(dòng)下，所有與司法活動(dòng)有關(guān)的程序都會(huì)達(dá)到一定的有序化，如為配合這次裁判文書公開，最高法院推出了另一項(xiàng)司法改革重點(diǎn)即量刑規(guī)范化，在公開性的要求下，量刑與裁判一體化，是自然的配套要求。

受法院系統(tǒng)推動(dòng)的“法務(wù)公開”的激勵(lì)，檢察系統(tǒng)也在主動(dòng)探索“檢務(wù)公開”的改革。據(jù)正義網(wǎng)報(bào)道，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)案件信息公開系統(tǒng)將全面部署使用，屆時(shí)各級(jí)人民檢察院將通過該平臺(tái)，向社會(huì)發(fā)布重要案件信息，公開法律文書，向相關(guān)人員提供案件程序性信息查詢服務(wù)等事項(xiàng)。最高檢也通過“兩微一端”（微博、微信和客戶端），在過去一段時(shí)間里加強(qiáng)了“鍵對(duì)鍵”的溝通。

司法公開關(guān)乎民眾的知情權(quán)，關(guān)乎社會(huì)正義，也直接決定著民眾和輿論監(jiān)督權(quán)的落實(shí)水平。全方位鋪開司法信息公開，讓每一角落都充滿陽光，這是我們的防腐反腐的重要制度基礎(chǔ)工程。從這些意義上講，司法系統(tǒng)內(nèi)部探索并逐步形成制度的廉政建設(shè)及信息公開等方面的“內(nèi)部改革”，更有意義，更有生命力。