治理視角下的新一輪行政體制改革

梁華

摘 要：行政體制改革是全面深入推進(jìn)改革的重要內(nèi)容。治理視角下的行政體制改革趨向是以更為柔性化和個性化的公共治理方式來建立人民滿意政府。分析了新一輪行政體制改革的特點，提出改革的重要舉措：行政體制改革的目標(biāo)是建立中國特色社會主義行政管理體制，核心問題是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用，突破口是審批制度改革，理念是有限政府，依據(jù)是憲法和法律。

關(guān)鍵詞：治理；行政體制；改革

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0001-02

當(dāng)前，我國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的加速轉(zhuǎn)型期，各類問題交錯復(fù)雜，尤其是近30多年來經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展所積累的各種矛盾凸顯，都需要創(chuàng)新政府改革與治理模式，深入推進(jìn)行政體制改革。十八屆三中全會《決定》將改革提到前所未有的高度，并且用治理的理念指導(dǎo)改革，而行政體制改革是全面深入推進(jìn)改革的重要內(nèi)容，是無法回避的問題，必須攻堅克難。

一、治理視角下的改革趨向

（一）與管理相比，治理更具有現(xiàn)代化的特征

與管理相比，治理更強(qiáng)調(diào)互動、參與、合作、協(xié)商、法治、公開、透明、體制機(jī)制創(chuàng)新等特點，這些特點更符合現(xiàn)代化的特征。傳統(tǒng)的管理側(cè)重黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，注重自上而下的安排與命令；而治理除了要自上而下的領(lǐng)導(dǎo)、命令、支配，還要包括服務(wù)、回應(yīng)與關(guān)懷，以及自下而上的參與、訴求表達(dá)。傳統(tǒng)的管理突出黨政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)帥作用，在各行業(yè)各領(lǐng)域大包大攬，是全能型強(qiáng)勢大政府；現(xiàn)代治理理念在突出黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)帥作用的同時，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會的活力，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公民的依法自我管理，是多元主體協(xié)作協(xié)商的良性互動模式，是有限政府。傳統(tǒng)的管理公開透明度不高，極大地制約了社會各方面的參與熱情；現(xiàn)代治理理念要求提高公開透明度，便于公眾和媒體發(fā)揮監(jiān)督作用?？梢哉f，治理理念是改革開放以來，長期改革與建設(shè)實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)的總結(jié)，是一次重大的理論創(chuàng)新。

（二）政治的功能以及逐漸淡化的統(tǒng)治或者是支配色彩

政治具有縱向和橫向兩個維度的極具緊張色彩的功能：縱向維度凸顯政治的統(tǒng)治、支配、命令功能，強(qiáng)調(diào)國家的權(quán)力與權(quán)威，橫向維度彰顯政治的對話、協(xié)商、合作功能，強(qiáng)調(diào)公眾的參與表達(dá)，然而，兩種概念并不是相互排斥，相互否定，而是體現(xiàn)出政治的一體兩面。隨著大量社會事宜被納入政府的議程，公共管理逐漸淡化了階級統(tǒng)治、支配的功能與色彩，各國開始重新調(diào)整國家與社會、政府與市場的邊界，更加關(guān)注國家的競爭力、政府的合法性和對公眾訴求的回應(yīng)能力，更加強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，建立健全基本公共服務(wù)體系。

（三）以更為柔性化和個性化的公共治理方式來建立人民滿意政府

在我國，科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會和服務(wù)型政府等新理念和戰(zhàn)略的提出，為我國構(gòu)建新型的公共治理體系提出了基本的指導(dǎo)思想。2003年，“非典”事件以后，政府的社會管理和公共服務(wù)職能逐漸引起了社會各界的廣泛關(guān)注。2004年黨的十六屆四中全會提出社會管理的概念，黨的十七大、十八大報告都沿用了這樣的提法。十八屆三中全會提出治理的概念，是處理我國轉(zhuǎn)型期社會矛盾、社會問題經(jīng)驗與教訓(xùn)的總結(jié)。理念變遷意味著我國政府改革要以社會的公共需求為內(nèi)在的規(guī)定性，更加關(guān)注和回應(yīng)社會公眾的需求，以更為柔性化和個性化的公共治理方式來實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，建立人民滿意政府。

二、治理視角下的新一輪行政體制改革的特點

當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”、“攻堅期”，各種經(jīng)濟(jì)問題、政治問題和社會問題盤根錯節(jié)地交織在一起，復(fù)雜性以及處理的難度明顯增強(qiáng)。具有以下幾個方面的特點：

（一）改革更加注重對政府自身的權(quán)力運行和行為方式的約束和規(guī)范

“把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”、“打鐵還需自身硬”等理論的提出，三公消費的公開，八項規(guī)定的踐行，以及對官員財產(chǎn)公開制度的探索等等，都是對政府自身行為方式的約束和規(guī)范，這些都得到了老百姓的認(rèn)可和好評。所以，要用法律和制度來約束權(quán)力，要用監(jiān)督來約束權(quán)力，任何跨越法律邊界的行為都是無效的，摒棄權(quán)力至上的特權(quán)思想和以權(quán)壓法、以權(quán)代法的行為。

（二）改革將觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整

這么多年來，我們早就認(rèn)識到粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼了，但是轉(zhuǎn)變調(diào)整起來卻是步履維艱，并不是這種發(fā)展方式生命力有多強(qiáng)，而是已有相當(dāng)一部分人從中受益，轉(zhuǎn)變勢必會有損這一部分人的利益。而且，今后的改革要觸動若干龐大的利益集團(tuán)的利益，改革的難度越來越大。比如我國的收入分配制度改革已經(jīng)醞釀討論了很多年，但遲遲未能出臺，很重要的原因就是這類改革大多涉及大型國企等壟斷行業(yè)，業(yè)已成為今日改革的最大阻力，是亟待破解的體制性障礙。

（三）改革的導(dǎo)向是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場是緊密聯(lián)系、對立統(tǒng)一的。過去政府是全能強(qiáng)勢的大政府，改革一直處于政府的主導(dǎo)和推動之下，今后的改革要遵循市場化的導(dǎo)向，由市場化引導(dǎo)改革。不能讓政府這只“看得見的手，變成閑不住的手”。市場在資源配置中起決定性作用，并不是全部作用，更不是說市場是萬能的。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要理由就是存在市場失靈，解決市場自身無法解決的問題。政府職能主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，保障社會公平正義。

（四）改革的路徑由“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計和大膽實踐相結(jié)合

鄧小平同志提出的“摸著石頭過河”理論指導(dǎo)了初期和中期的改革，實質(zhì)是號召全黨和全國人民解放思想，大膽探索，這一理論也發(fā)揮了積極的作用。但是，現(xiàn)在改革向深水區(qū)推進(jìn)，僅僅依靠膽大是不夠的，必須轉(zhuǎn)向理性探索，用系統(tǒng)的頂層設(shè)計來引導(dǎo)改革向縱深發(fā)展。化解深層次的問題與矛盾需要披荊斬棘的勇氣，更需要理性思考的智慧。

三、治理視角下的新一輪行政體制改革的重要舉措

十八屆三中全會《決定》指出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這一重要思想體現(xiàn)在行政體制改革方面，可以概括為以下幾個方面：

（一）行政體制改革的目標(biāo)是建立中國特色社會主義行政管理體制

黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”，這是行政體制改革的總體目標(biāo)。政府改革與治理的模式是建立法治政府和服務(wù)型政府，十八大報告第一次對服務(wù)型政府的內(nèi)涵做出清晰界定，即職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意。通過改革，理順橫向和縱向的關(guān)系，實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，實現(xiàn)行政運行的規(guī)范有序、公開透明、便民高效，真正讓人民滿意。

（二）行政體制改革的核心問題是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?；仡欀袊?0多年來的改革，經(jīng)濟(jì)體制改革對其他方面改革具有“牽一發(fā)而動全身”的重要影響和帶動作用，經(jīng)濟(jì)體制改革是深化行政體制改革的動力來源。全面深化改革，需要我們以問題為突破口，抓住影響經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的重點難點問題以及老百姓反映強(qiáng)烈的熱點問題著手予以突破，需要我們必須堅持以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸，因為我們依然是處于社會主義初級階段，需要在創(chuàng)新上下功夫，保持良好的經(jīng)濟(jì)運行，這個中心依然不能變，要改革影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場環(huán)境的不適應(yīng)環(huán)節(jié)，以此牽引和帶動其他領(lǐng)域改革，使各方面改革協(xié)同推進(jìn)、形成合力，才能全面深入地推進(jìn)改革。

（三）行政體制改革的突破口是審批制度改革

審批制度改革就是要處理好“放”與“管”的結(jié)合。做到“放”要到位，“管”不缺位。第一，“放”要到位，必須把一些基本權(quán)利還給人民，還給企業(yè)和社會。過去我們的邏輯是：“國家沒允許的，你都不能做”；現(xiàn)在調(diào)整為：“國家沒反對的，你都可以做”。顯然，這樣極大地拓展了公民活動的空間，而收縮了政府的空間。第二，“管”不缺位。過去很多部門習(xí)慣在辦公室審批，市場準(zhǔn)入門檻較高，前期的審批較為嚴(yán)格，程序多，手續(xù)煩瑣，一項審批耗時耗力，與此同時，服務(wù)意識相對薄弱，審批機(jī)構(gòu)與被審批者之間的關(guān)系異化為“你求、我辦”的關(guān)系，利用權(quán)力尋租的機(jī)會多，嚴(yán)重影響了社會風(fēng)氣，老百姓意見也比較大。但是，審批之后監(jiān)管力度不夠，造成一些投機(jī)者想方設(shè)法進(jìn)入市場，而其后的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量問題、誠信問題等等屢見不鮮?，F(xiàn)在要調(diào)整為放低市場準(zhǔn)入門檻，加大監(jiān)管力度，動員全社會加強(qiáng)監(jiān)督。

（四）行政體制改革的理念是有限政府的理念

政府不是所有的事都能管好的。傳統(tǒng)管理體制的一個缺點就是政府干預(yù)過度，黨政包打天下，其結(jié)果是市場和社會失去了活力，而政府由于承擔(dān)了過多責(zé)任而不勝其負(fù)。過多責(zé)任的結(jié)果就是問題堆積成山，社會矛盾積蓄，群眾也不滿意。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都攬到自己的身上。強(qiáng)勢大政府行為并不能代替市場和社會給老百姓帶來更多收益，事實證明，現(xiàn)在很多問題不可能靠政府單方面解決，很多問題老百姓對解決的結(jié)果也不滿意，所以要從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，建立協(xié)商協(xié)調(diào)、合作共管的治理模式。

（五）行政體制改革的依據(jù)是憲法和法律

要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。十八屆三中全會《決定》再一次明確了憲法作為根本大法的地位和權(quán)威。提出要“建立健全全社會忠于、遵守、維護(hù)、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！币簿褪钦f，我們政府所有的權(quán)力都是憲法和法律授予的，“法律不授權(quán)，政府無職權(quán)”，所以要依法行政，行政體制改革也要在憲法和法律的準(zhǔn)則下推進(jìn)，要不斷地健全法律與各項法規(guī)，使行政體制改革有法可依。

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