中國縣級市現(xiàn)狀評價及改革設(shè)想

石超藝

一、研究緣起

1997年，由于國務(wù)院全面凍結(jié)審批撤縣設(shè)市，我國縣級市行政建制單位自此進(jìn)入萎縮與倒退期，從1996年的445個降至2011年的369個，這與我國十余年來經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展、城市化快速推進(jìn)的時代背景極不相稱。作為我國城市型區(qū)劃體系的重要一環(huán)，縣級市的減少，不僅導(dǎo)致了我國城市等級規(guī)模結(jié)構(gòu)的整體失衡，且助長了地方政府撤縣設(shè)區(qū)、變相擴(kuò)大城市政區(qū)之風(fēng)。因此，中央政府將何時以何種方式重新放開和推進(jìn)縣級市行政建制改革，各界已經(jīng)期待多年。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，為完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，將 “完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，這意味著自1997年以來整整停止了16年的縣改市即將再度啟動。

在重要的轉(zhuǎn)折點上，開展對我國縣級市發(fā)展現(xiàn)況的研究，一方面可為新政改革提供參考，另一方面還可能為整頓與健全縣級市行政區(qū)劃體制提供依據(jù)。在上世紀(jì)八九十年代我國的設(shè)市熱潮中，有相當(dāng)數(shù)量的縣在改市過程中帶有盲目和不夠健康的指導(dǎo)思想，由于審批不夠嚴(yán)格，在多項指標(biāo)不能達(dá)標(biāo)的情況下也改成了市，這不僅造成了我國市制的混亂，并直接成為國務(wù)院緊急叫停撤縣設(shè)市的主要原因，同時也導(dǎo)致了我國假性城市化較為普遍。本文將對現(xiàn)有縣級市的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評估，以期為新時期的設(shè)市模式、設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)以及對存量縣級市的改革方向提出一些對策建議。

二、思路與方法

縣級市與縣在憲法上雖屬同一層次，但從政府管理來看，縣級市在稅費收入、審批權(quán)限、土地指標(biāo)、財政人口、官員級別等方面比縣更為優(yōu)越，可見在我國現(xiàn)行的政府管理邏輯下，撤縣改市不僅是名義上的 “由土變洋”，更是實惠之舉，而且在同等條件下縣級市比縣能獲得更多的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展空間，因此從理論上看，條件相近的情況下，理應(yīng)比縣發(fā)展得更快更好。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，由于縣級市屬城市型行政單位，縣屬地域型行政單位，國家對縣級市的發(fā)展要求也更多地偏向于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和推進(jìn)城市化?；谝陨线壿嫞疚膶h級市的評價主要從非農(nóng)經(jīng)濟(jì)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口及其城市化等方面進(jìn)行，并在中共十八大建設(shè) “五位一體”中國特色社會主義國家的思想引領(lǐng)下，增加社會服務(wù)水平、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)文明建設(shè)方面的評估。筆者同時認(rèn)為，縣級市的發(fā)展水平在省域內(nèi)應(yīng)該排名靠前，并且從全國的格局來看，368個縣級市的發(fā)展水平，在我國332個地級區(qū)劃單位和2853個縣級區(qū)劃單位的總體格局下，不應(yīng)低于全國平均發(fā)展水平，更不應(yīng)低于目前仍未得到更新的1993設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。

本文所采用的評價方法是數(shù)據(jù)分析法，相關(guān)數(shù)據(jù)全部來源于國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的2012年 《中國城市統(tǒng)計年鑒》①、 《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》②和 《中國縣市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》③以及國家統(tǒng)計局官網(wǎng)數(shù)據(jù)，即評估所反映的是2011年的情況。根據(jù)能從統(tǒng)計年鑒上獲得的數(shù)據(jù)，評價的一級指標(biāo)有四個，即 “經(jīng)濟(jì)、人口、社會發(fā)展和縣城公共基礎(chǔ)設(shè)施”，二級指標(biāo)涉及全市GDP總量及人均GDP、地方財政收入及人均地方財政收入、三次產(chǎn)業(yè)比重、全市戶籍人口總數(shù)及人口城市化率、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)單位從業(yè)人員及與全市戶籍人口的比率、每萬人醫(yī) （衛(wèi)生）院床位數(shù)、城市生活污水處理率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、環(huán)境治理投資等。

三、評估結(jié)果

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

（1）地區(qū)貧富差異極大，且大多數(shù)在平均線以下，但東中西人均差異并不顯著，一些東部城市甚至不如西部。對368個縣級市的GDP總量、人均GDP、地方財政收入及地方人均財政收入進(jìn)行分析比較發(fā)現(xiàn)，各個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都反映了這樣一個特點：我國縣級市發(fā)展貧富差異極大，而且大多數(shù)在平均水平以下 （見表1）。

表1 我國縣級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及貧富差異對比

按人口密度每平方公里400人、400～100人和100人以下將縣級市分成東、中、西三類地域，對人均GDP和人均地方財政收入進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)三類地區(qū)間的差異并不顯著，人均GDP分別為47926元、38147元、39612元，人均地方財政收入為2866元、2369元、2118元，尤其是中部和西部差異極小。盡管最富有的市主要集中在東部，最貧窮的市主要集中在西部，如江蘇省昆山市人均GDP比湖北省利川市高47倍，人均地方財政收入比黑龍江省海倫市高134倍，但東部地區(qū)未必都高于中西部地區(qū)，如地方人均財政收入排名最低的20個市中，其中有8個位于廣東省、4個位于黑龍江省，此外河北、河南分別有2個，湖北、湖南、四川、廣西分別有1個位列其中。

在現(xiàn)行的統(tǒng)計制度下，在所有經(jīng)濟(jì)類統(tǒng)計指標(biāo)中，人均地方財政收入是體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對有效的一個指標(biāo)。筆者應(yīng)用這一指標(biāo)，抽取了河北與湖北兩省，對全省所有縣級行政建制單位的人均財政收入進(jìn)行了排名。經(jīng)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，多數(shù)縣級市在省內(nèi)排名比較靠前，前10位十之八九被縣級市占據(jù)，排名在前20%的隊伍中，河北省136個縣級行政單位中的22個縣級市有13個能排在27位之前；湖北省61個縣級行政單位中的24個縣級市有12個排在前13位。但這兩個省都有排名靠后的縣級市，如河北的安國市、深州市和南宮市分別占第71、83和104名；湖北的安陸市、洪湖市和石首市分別占第33、41和43位。事實上，各省都有類似的情況，部分縣級市甚至淪為貧困市。國家扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2012年3月公布的國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單中，內(nèi)蒙古阿爾山市，吉林大安市、龍井市和龍市，黑龍江同江市、蘭西市、海倫市，江西井岡山市，湖北麻城市、恩施市、利川市，海南五指山市，四川閬中市，云南文山市，甘肅合作市，新疆阿圖什市赫然在列。尤其值得深思的是，一些在省內(nèi)排名相對靠前的縣級市竟成了國家指定的貧困市，靠后的反倒不是。如湖北恩施市、麻城市、利川市在人均財政收入分別排名第11、17和21位，竟然成了國家級貧困市。當(dāng)然，這主要與我國的貧困縣能享受國家諸多的補(bǔ)助，貧困縣申報存在人為操作的原因，貧困市縣非但不是一種恥辱，反而成了一種福利。

（2）大部分在省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)排名靠前，但仍有不少排名靠后，甚至淪為貧困市。

（3）在三次產(chǎn)業(yè)比重中，第一產(chǎn)業(yè)明顯偏高，但第三產(chǎn)業(yè)比重偏低并不意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市化水平低。2011年，全國第一、二、三次產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)率分別為4.6%、51.6%、44.7%，但321個縣級市的第一產(chǎn)業(yè)超全國4.6%的平均水平，平均值達(dá)到14.6%，其中有86個市甚至在20%以上，13個市在40%以上，這些地方在本質(zhì)上顯然還是農(nóng)業(yè)縣。

左達(dá)把鋼筋扔掉，道：“干什么？我還要問你呢，我以為你是要債的，差點把你殺了。嗯，怎么是你？我約的可是張仲平，他人呢？”

毋庸置疑，我國早已實現(xiàn) “二三一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。理論界通常認(rèn)為， “三二一”結(jié)構(gòu)比 “二三一”結(jié)構(gòu)能代表更高的發(fā)展水平。但筆者認(rèn)為，在我國目前發(fā)展階段，應(yīng)綜合看待第三產(chǎn)業(yè)在各次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的比重。目前，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值比重低于30%的有131個市，占總數(shù)的35.5%，但第三產(chǎn)業(yè)占比低未必意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市化水平低，全國第三產(chǎn)業(yè)最低的前50個城市第二產(chǎn)業(yè)的平均占比達(dá)64.9%，其中有9個城市第一產(chǎn)業(yè)低于4.6%，甚至不足1%，如河南義馬市第三產(chǎn)業(yè)只有10.64%，但第二產(chǎn)業(yè)高達(dá)88.87%，第一產(chǎn)業(yè)不足1%，非農(nóng)就業(yè)吸納能力強(qiáng)，戶籍人口與非農(nóng)就業(yè)人口的比例達(dá)到了2.27∶1，人均地方財政收入也明顯高于全國平均水平。相反，一些第三產(chǎn)業(yè)在30%以上的城市，第一產(chǎn)業(yè)占比竟在40%以上，如湖南武岡、海南儋州等。城市是相對于農(nóng)村而言的，城市的主體產(chǎn)業(yè)應(yīng)同時包括第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。

2．人口及城市化水平

（1）人口規(guī)模普遍較大，但總?cè)丝诓⑽丛鲩L，且仍有個別城市未達(dá)到1993年的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。我國縣級市的人口規(guī)模普遍較大，368個縣級市中，50萬以上的達(dá)239個，幾乎占三分之二，但全國縣級市人口總數(shù)有所減少 （表2）。2011年，我國縣級市人口總數(shù)為2.471億，和2004年的2.472億相比，略有減少，這應(yīng)與我國縣級市個數(shù)從374個減至368個有關(guān)，但也在一定程度上說明了縣級市的人口增長能力不強(qiáng)。再者，縣級市人口規(guī)模差異極大，最高的236萬與最低的5萬人相差47倍多，而且仍有6個縣級市的人口總數(shù)未達(dá)到1993年要求的人口密度分別為400、400～100、100以下的城市人口總數(shù)不得低于12萬、10萬和8萬的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。但這其中既有人煙稀少的地區(qū)，如青海省德令哈市，行政區(qū)達(dá)27765平方公里，每平方公里土地只有2.5人；又有人口密度大，但行政區(qū)域小的地區(qū)，如湖南省韶山市，人口只有11萬，行政區(qū)面積也只有210平方公里。固然，其中可能有民族及政治發(fā)展的考慮。

（2）人口城市化率低于全國平均水平，部分市出現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口超戶籍人口的現(xiàn)象，戶籍城市化對農(nóng)民的吸引力大大下降。對人口城市化水平的評價，我國經(jīng)歷了由統(tǒng)計非農(nóng)戶籍人口向城市常住人口的轉(zhuǎn)變，但目前筆者能收集到的統(tǒng)計資料都沒有縣級市城市常住人口這一指標(biāo)，甚至從2006年以來，統(tǒng)計年鑒上原有的 “城鎮(zhèn)人口”這一指標(biāo)也未再列出。因統(tǒng)計年鑒上有鄉(xiāng)村人口這一指標(biāo)，這里權(quán)且將鄉(xiāng)村人口減去戶籍人口視為當(dāng)?shù)爻鞘腥丝?，然而計算的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在部分地區(qū)竟出現(xiàn)了鄉(xiāng)村人口高于戶籍人口總數(shù)的現(xiàn)象，最突出的義烏市，戶籍人口才74.7萬人，鄉(xiāng)村人口竟然高達(dá)120.7萬。

用這種方法推測出來的縣級市平均城市化率，也遠(yuǎn)低于全國平均水平，2011年，我國城市化率達(dá)51.27%，縣級市的人口城市化率只有29.7%。限于數(shù)據(jù)質(zhì)量，這種計算方式顯然不夠準(zhǔn)確，但也可以反映一個事實：隨著我國非農(nóng)戶口相對農(nóng)業(yè)戶口的比較優(yōu)勢日漸消逝，擺脫農(nóng)民身份、擁有城市戶口在多數(shù)地方已不再是農(nóng)民追求的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)戶口擁有的宅基地和土地的優(yōu)勢反而使更多的人希望擁有農(nóng)業(yè)戶口，已是眾所周知。

當(dāng)然，如何測算地區(qū)真實的人口城市化水平值得進(jìn)一步深入探討，下面以縣域?qū)Ψ寝r(nóng)就業(yè)人口的吸納能力為指標(biāo)，繼續(xù)進(jìn)行測算。

（3）縣域人口非農(nóng)就業(yè)吸收能力大多較低，人口就業(yè)城市化主要靠異地實現(xiàn)。非農(nóng)就業(yè)是體現(xiàn)人口城市化的一個重要指標(biāo)，但在目前，我國大多數(shù)縣級市的非農(nóng)就業(yè)吸納能力還很有限。2011年，全國地級市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)單位從業(yè)人員為13517萬人 （我國的地級市幾乎包括了全國除直轄市以外的所有轄區(qū)、縣級市和縣），但其中 368個縣級市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)單位從業(yè)人員只有2096萬，與地級市總體相比，只占15.5%。從比率來看，地級市單位非農(nóng)就業(yè)人員與總?cè)丝谙啾葹?∶9.4，而縣級市低于這一比率的達(dá)242個，且其中有83個城市的比率低于1∶20。不過也有一些縣級市的比率較高，有18個市達(dá)到1∶5以上，而且從地域來看，東、中、西部都有分布，如福建晉江、江蘇太倉、云南安寧、江西共青城、內(nèi)蒙古錫林浩特、新疆圖木蘇克等。盡管非農(nóng)從業(yè)人員除了單位從業(yè)人員外，還包括城鎮(zhèn)私營和個體從業(yè)人員，但我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中，單位從業(yè)人員占一半以上，因此這也一定程度上能反映非農(nóng)就業(yè)的總體情況?？梢?，除少數(shù)發(fā)達(dá)縣級市外，我國大部分縣級市的人口就業(yè)城市化主要靠異地實現(xiàn)。

表2 我國縣級市人口規(guī)模

3．社會服務(wù)與環(huán)境治理水平

（1）萬人醫(yī) （衛(wèi)生）院床位數(shù)明顯高于全國平均水平。每萬人醫(yī) （衛(wèi)生）院床位數(shù)能較好地反映一個地方的社會服務(wù)水平。2011年我國醫(yī) （衛(wèi)生）院床位數(shù)370.51萬張，按全國總?cè)丝?34,735萬人計算，全國每萬人醫(yī) （衛(wèi)生）院床位數(shù)為27.5張。在368個縣級市中，只有9個城市低于這一水平，平均達(dá)194.9張，最高的江蘇省江陰縣達(dá)549.1張。說明縣級市總體社會服務(wù)水平高于全國平均水平。

（2）環(huán)境治理水平與環(huán)境治理投資偏低。城市污水處理率是城市公共設(shè)施建設(shè)的重要體現(xiàn)，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要方面。從目前來看，368個縣級市中，城市生活污水處理率有51個市達(dá)到100%，有212個縣級市高于80%；工業(yè)污水排放達(dá)標(biāo)率有131個市能達(dá)到100%，242個市高于80%，但仍有不少城市不重視污水處理，有些城市污水處理率低于30%，甚至更低 （因缺失數(shù)據(jù)較多，無法具體分析）。

四、我國縣級市區(qū)劃體制改革建議

行政區(qū)劃必須與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求相適應(yīng)，停滯不前的區(qū)劃會對區(qū)域發(fā)展造成束縛，而盲目調(diào)整區(qū)劃也不利于科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展。筆者曾對2004年我國縣級市的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行過一次研究，當(dāng)時仍有不少城市的經(jīng)濟(jì)、人口等重要指標(biāo)尚不能達(dá)到1993年的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。④此次的評估表明，盡管除個別市的人口總數(shù)指標(biāo)外其余都已達(dá)標(biāo)，但在我國20年來快速發(fā)展的時代背景下，這樣的結(jié)果仍值得深深反思。同時，盡管從總體上看我國縣級市的發(fā)展高于全國平均水平，但貧富差異顯著，且大多數(shù)縣級市在平均水平以下，加之整縣改市的設(shè)市模式，我國假性城市化問題仍然突出。

設(shè)市模式與設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范設(shè)市、合理設(shè)市的關(guān)鍵，基于我國縣級市的現(xiàn)況及存在的問題，對我國即將迎來的縣級市區(qū)劃體制改革試提幾點建議：

第一，設(shè)市指標(biāo)的選取應(yīng)能有效體現(xiàn)城市的本質(zhì)。應(yīng)確保所選用的指標(biāo)能有效反映地方非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、非農(nóng)人口集聚、社會服務(wù)水平與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的真實情況。比如，統(tǒng)計數(shù)據(jù)中有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占就業(yè)人員的比重，認(rèn)為可以體現(xiàn)一地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，但事實上，我國從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民基本不被統(tǒng)計為就業(yè)人員，因此類似這樣的指標(biāo)不應(yīng)出現(xiàn)在設(shè)市指標(biāo)之中；又如，隨著農(nóng)業(yè)戶籍的比較優(yōu)勢日益明顯，戶籍人口早已不能體現(xiàn)城市化的真實水平，而縣級市的城鎮(zhèn)常住人口數(shù)據(jù)往往缺失，相比之下，非農(nóng)就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋嚷仕颇芨玫伢w現(xiàn)地區(qū)的城市化水平等等?？傊?，具體設(shè)市指標(biāo)的選取需要一一具體論證、深入研究。

第二，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在總量控制的思想指導(dǎo)下經(jīng)認(rèn)真測算后確定。標(biāo)準(zhǔn)過高會抑制縣級市行政區(qū)劃的調(diào)整，過低則會導(dǎo)致假性城市化，部分標(biāo)準(zhǔn)過高與部分標(biāo)準(zhǔn)過低同時存在，則易導(dǎo)致整個設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)體系形同虛設(shè)，還有可能再度出現(xiàn)上世紀(jì)末區(qū)劃調(diào)整過于隨意的亂象。因此，國家應(yīng)有總體設(shè)計思路，在保證國家生態(tài)、糧食等戰(zhàn)略安全的前提下，對設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)以總量控制的原則，認(rèn)真測算后確定。

第三，優(yōu)化設(shè)市模式，盡量避免假性城市化和城市用地?zé)o序蔓延。整建制撤縣改市模式只適合在人口密度較高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較雄厚、第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)。對于地廣人稀的縣，切塊設(shè)市或縣下轄市才是首選。我國目前仍有一些縣級市人口密度甚至在每平方公里10人以下，對于這類地區(qū)整建制設(shè)市顯然不合理。

第四，有必要對我國的存量縣級市進(jìn)行一次再評估與再審批。部分發(fā)達(dá)的縣級市可提高建制級別，可以升格；部分貧困市則可退回到縣的建制，這樣也更符合地區(qū)發(fā)展的本質(zhì)。尤其是縣級市不應(yīng)有資格參與國家級貧困縣的評選，如果參選，需主動回歸縣的建制。

第五，應(yīng)盡早建立市制區(qū)劃等級的升降與退出機(jī)制。當(dāng)城市規(guī)模與體量達(dá)到一定的規(guī)模后，可以升格；局部發(fā)展良好、但規(guī)模與體量較小的地區(qū)可切塊設(shè)市或縣下轄市；不具備城市型政區(qū)發(fā)展條件的地區(qū)應(yīng)保留縣的建制，或是退回縣的建制。

第六，政策引導(dǎo)行政區(qū)劃回歸本質(zhì)。弱化行政建制屬性對地方財政、稅收、用地指標(biāo)等方面的制約，強(qiáng)化以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)模和發(fā)展程度確定區(qū)劃屬性和區(qū)劃級別的思想，使行政區(qū)劃回歸促進(jìn)地方發(fā)展的本質(zhì)。市制不再是一種特權(quán)，而是為適應(yīng)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展而需適時調(diào)整的一種行政建制。

注釋：

①《中國城市統(tǒng)計年鑒 （2012）》，中國統(tǒng)計出版社2013年版。

②《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒 （2012）》，中國統(tǒng)計出版社2012年版。

③《中國縣市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒 （2012）》，中國統(tǒng)計出版社2012年版。

④ 石超藝： 《我國縣級市前景試析》， 《江漢論壇》2006年第5期。