國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)關(guān)系均衡論*

竺效丁霖

國家與公民、權(quán)力與權(quán)利是決定國家運(yùn)行、法律制定的關(guān)鍵因素。在環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境法上的權(quán)力是國家環(huán)境管理權(quán)，權(quán)利則主要表現(xiàn)為公民環(huán)境權(quán)。因?yàn)閲噎h(huán)境管理權(quán)是運(yùn)用國家公權(quán)力來管理環(huán)境，而公民環(huán)境權(quán)是公民享有的清潔環(huán)境不受侵害的私權(quán)，于是乎二者之間的關(guān)系一定是對(duì)立的嗎？二者的矛盾在現(xiàn)代環(huán)境立法中是絕對(duì)不可調(diào)和的嗎？

事實(shí)上，在環(huán)境法上，環(huán)境管理需要政府與民眾的共同參與，需要國家權(quán)力與社會(huì)力量的相互配合。然而在我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，存在著重政府對(duì)環(huán)境的管理，輕在立法、執(zhí)法、司法上對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)，忽視了環(huán)境保護(hù)政府行政管理與公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種不均衡的環(huán)境保護(hù)模式及其在立法中的體現(xiàn)，或許正是我國近年來環(huán)境群體性事件頻發(fā)，環(huán)境污染愈演愈烈的主要原因之一。因此，我們需要對(duì)國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的關(guān)系進(jìn)行新的探討，從新的視角來分析二者的關(guān)系，以期尋找二者結(jié)合的平衡點(diǎn)。

一、國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)均衡論的提出

（一）國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的對(duì)立統(tǒng)一

“事物發(fā)展的根本原因，不是在事物的外部而是在事物的內(nèi)部，在于事物內(nèi)部的矛盾性。任何事物內(nèi)部都有這種矛盾性，因此引起了事物的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展。”①環(huán)境保護(hù)也是如此。在環(huán)境領(lǐng)域，矛盾的最集中體現(xiàn)是人與自然的矛盾，即環(huán)境要素公共性、資源稀缺性與人類對(duì)環(huán)境要素和資源的無限需求、利用之間的矛盾，人類對(duì)環(huán)境和資源的開發(fā)利用與人類對(duì)環(huán)境和資源的保護(hù)之間的矛盾。除此之外，還存在著諸如公民對(duì)清潔健康環(huán)境的需求與企業(yè)污染物排放的矛盾、對(duì)清潔能源強(qiáng)烈需求與清潔能源開發(fā)利用技術(shù)的矛盾等等。正是這些矛盾的不斷作用，推動(dòng)著環(huán)境保護(hù)的不斷發(fā)展。具體到環(huán)境管理上，國家對(duì)環(huán)境的管理與公民對(duì)環(huán)境的需求也是一對(duì)矛盾，公民有環(huán)境權(quán)利的需要，國家才對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理，而國家對(duì)環(huán)境的管理，又會(huì)一定程度上分割或限制一部分公民環(huán)境權(quán)，如環(huán)境開發(fā)、利用、管理的相關(guān)權(quán)利，由此二者形成了矛盾的關(guān)系，國家對(duì)環(huán)境的管理權(quán)與公民的環(huán)境權(quán)則是這對(duì)矛盾的兩個(gè)方面。

“矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。”②因此，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的矛盾也必定會(huì)有主次之分，而且，這種主次之分并不是固定的，一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化。國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展過程就是二者在主次方面相互轉(zhuǎn)化的過程?；仡櫸鞣桨l(fā)達(dá)國家的環(huán)境保護(hù)歷史，工業(yè)革命之前，對(duì)環(huán)境的管理主要是資源性的管理和保護(hù)，主要依賴于國家，此時(shí)，國家環(huán)境管理權(quán)占主要地位，是矛盾的主要方面。而到了工業(yè)革命興起，環(huán)境污染問題愈演愈烈并威脅到公民的生存時(shí)，公民的基本權(quán)利受到了侵害，使得公民開始反思自己的行為并為了基本的生存環(huán)境而主張自己的權(quán)利，公民環(huán)境權(quán)由此而在環(huán)境管理與保護(hù)中占主導(dǎo)地位，成為矛盾的主要方面，同時(shí)受政府 “守夜人”思想的影響，國家對(duì)環(huán)境的管理退居次要地位。伴隨著工業(yè)革命的發(fā)展，公民環(huán)境權(quán)主要體現(xiàn)在為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)環(huán)境與資源的使用權(quán)、利用權(quán)上，此時(shí)，國家并不限制公民對(duì)環(huán)境的利用，對(duì)環(huán)境的管理也只是輕微地限制污染物的排放。但隨著環(huán)境污染逐漸演化至大范圍的公害事件，公民環(huán)境權(quán)受到了威脅，環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重，對(duì)國家管理環(huán)境的需求急劇增長，于是自20世紀(jì)60年代開始，國家環(huán)境管理權(quán)再次上升到矛盾的主要方面，國家開始了全面的環(huán)境治理、綜合防治階段。③

可見，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)是一對(duì)矛盾，二者對(duì)立統(tǒng)一，且主次關(guān)系隨條件的不同而相互轉(zhuǎn)化。矛盾論讓我們認(rèn)識(shí)到，環(huán)境治理需要重視矛盾的主要方面，但也不能忽視矛盾的次要方面。我們在環(huán)境立法時(shí)應(yīng)避免無法準(zhǔn)確定位國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的矛盾關(guān)系，或者過度重視矛盾主要方面而忽視矛盾的次要方面的傾向。

（二）國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的共存互促

任何矛盾的雙方都具有同一性，能夠共存互促。我國環(huán)境法法律目的形成的重要環(huán)境倫理思想基礎(chǔ)是 “以 ‘代內(nèi)公平’、 ‘代價(jià)公平’和 ‘權(quán)利公平’為主要內(nèi)容的可持續(xù)發(fā)展思想”， “在法律的價(jià)值追求上，實(shí)證法應(yīng)盡量與自然法保持和趨于一致”④。既然法律價(jià)值追求上的矛盾——實(shí)證法與自然法的矛盾在環(huán)境法的法律目的上可以實(shí)現(xiàn)一致與共存，那么在準(zhǔn)確判明且不觸碰矛盾主次關(guān)系的情況下找到環(huán)境法中國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的某種協(xié)調(diào)共存狀態(tài)是可能的。

從國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的理論基礎(chǔ)來看，二者是可以共存的。追根溯源，公民環(huán)境權(quán)是隨著環(huán)境權(quán)的深入探討而產(chǎn)生的，而環(huán)境權(quán)是隨著人權(quán)理論的發(fā)展和進(jìn)步而產(chǎn)生的，因此，公民環(huán)境權(quán)具有人權(quán)性質(zhì)，是人的基本權(quán)利。國家環(huán)境管理權(quán)產(chǎn)生的理論支撐是 “公共信托理論”⑤，根據(jù)公共信托理論，國家環(huán)境管理權(quán)來源于全體公民的委托，產(chǎn)生于公民環(huán)境權(quán)，公民可以對(duì)國家的環(huán)境管理事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，國家環(huán)境管理權(quán)的行使不能損害公民環(huán)境權(quán)。公民環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)，需要國家發(fā)揮其環(huán)境管理職能，保護(hù)公民環(huán)境權(quán)利?？梢哉f，國家環(huán)境管理權(quán)來源于公民環(huán)境權(quán)，脫離了對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)，環(huán)境管理權(quán)就沒有意義，離開了公民的監(jiān)督，國家環(huán)境管理權(quán)可能會(huì)因?yàn)E用而背離保護(hù)環(huán)境的初衷和權(quán)力來源的因應(yīng)。

從國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的性質(zhì)來講，二者是相互依存的。 “國家的權(quán)力被稱為 ‘公權(quán)’， 公民和法人的權(quán)利被稱為 ‘私權(quán)’；調(diào)整權(quán)力和權(quán)利的法律，相應(yīng)地被稱為 ‘公法’和 ‘私法’?！雹奕欢S著社會(huì)的發(fā)展，在某些領(lǐng)域，公法、私法開始相互交融，沒有絕對(duì)的公私法之分，在環(huán)境法領(lǐng)域更是如此。環(huán)境資源是人類共有財(cái)產(chǎn)，它需要利用公法與私法手段共同調(diào)整：公法手段用以調(diào)整公民、企業(yè)等的排污行為，私法手段用以調(diào)整公民之間的環(huán)境糾紛。公法私法的交融，意味著權(quán)力與權(quán)利的相互作用與影響。對(duì)公民環(huán)境權(quán)在憲法中進(jìn)行規(guī)定，就是以公法保護(hù)私權(quán)，以權(quán)力對(duì)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的體現(xiàn)?？梢?，作為 “公權(quán)”的國家環(huán)境管理權(quán)與作為 “私權(quán)”的公民環(huán)境權(quán)不再是相互排斥的，而是在環(huán)境法律體系內(nèi)相互依賴與影響的，而且二者可以達(dá)到一定的平衡狀態(tài)，并能在平衡狀態(tài)下發(fā)揮出更大的促進(jìn)作用。

（三）國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的均衡

在環(huán)境法治實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的矛盾關(guān)系，以在環(huán)境立法、執(zhí)法和司法過程中， “堅(jiān)持比例原則，實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的平衡”⑦，尋求國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的平衡。但是，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的平衡并非二者地位的相等，而是在二者有主次之分的情況下，找到能夠使二者主次作用配合發(fā)揮最大效用的平衡點(diǎn)。現(xiàn)階段，國內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)國家環(huán)境管理權(quán)在環(huán)境管理中的主要地位，如我國學(xué)者朱謙⑧、澳大利亞學(xué)者比森教授 （Mark Beeson）⑨。同時(shí)，為了有效預(yù)防國家環(huán)境管理權(quán)的膨脹，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整其與公民環(huán)境權(quán)的重心，尋找其能適應(yīng)一國基本國情和滿足環(huán)境立法實(shí)踐需求的合理平衡點(diǎn)，使得各方能夠發(fā)揮出最大作用以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

筆者也想強(qiáng)調(diào)， “均衡”不是 “等同”的，兩者的區(qū)別就在于均衡是由平衡點(diǎn)的調(diào)整所決定的，并不是固定的中點(diǎn)。如圖1所示，平衡點(diǎn)是調(diào)整國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)比重的點(diǎn)，而非絕對(duì)是中心點(diǎn)。若將國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)看作是一個(gè)整體，假設(shè)兩者對(duì)環(huán)境保護(hù)的法律工具作用力的總和為1個(gè)單位，即100%，那么當(dāng)國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)地位等同時(shí)，則這一對(duì)矛盾的平衡點(diǎn)停留在主次比例均等的50%位置，即在橫線的中點(diǎn)上，這一橫線的左右兩個(gè)端點(diǎn)分別為國家環(huán)境管理權(quán)端和公民環(huán)境權(quán)端，而當(dāng)二者之任一的比重超過50%時(shí)，則表明其在這對(duì)矛盾中占主要地位，而另一方則居于次要地位。并且，在以圖1所演示的國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的矛盾對(duì)立關(guān)系圖解中，可以將決定一方的比重能否超過50%的因素總和稱為 “轉(zhuǎn)化條件”，而引起質(zhì)變的 “轉(zhuǎn)化條件”點(diǎn)就在矛盾雙方勢均力敵的中間點(diǎn) （50%的位置），筆者將該點(diǎn)稱為國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)矛盾主次地位轉(zhuǎn)化條件點(diǎn)，簡稱 “條件點(diǎn)”或 “轉(zhuǎn)點(diǎn)”。

圖1 國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)比例關(guān)系平衡點(diǎn)調(diào)節(jié)圖

鑒于當(dāng)前環(huán)境管理的共識(shí)基本上都將國家環(huán)境管理權(quán)作為環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)的主要力量，因此，環(huán)境法所需明確的國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的平衡點(diǎn)將處于公民環(huán)境權(quán)端點(diǎn)與轉(zhuǎn)點(diǎn)之間，但是若國家環(huán)境管理權(quán)比例過重，則平衡點(diǎn)向右 （公民環(huán)境權(quán)端點(diǎn)）移動(dòng)，若公民環(huán)境權(quán)比例過重，則將平衡點(diǎn)向左 （轉(zhuǎn)點(diǎn)）移動(dòng)，并接近但無法達(dá)到轉(zhuǎn)點(diǎn)?，F(xiàn)代環(huán)境法在考慮配置和協(xié)調(diào)國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)時(shí)，應(yīng)使得平衡點(diǎn)處于轉(zhuǎn)點(diǎn)與公民環(huán)境權(quán)端點(diǎn)之間，并盡量使得平衡點(diǎn)與轉(zhuǎn)點(diǎn)之間的距離更短些，即保持國家環(huán)境管理權(quán)的主要地位，但應(yīng)盡量增加公民環(huán)境權(quán)的比重，以免因公民環(huán)境權(quán)的空間太小而導(dǎo)致失衡。

二、國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)均衡論的實(shí)踐檢驗(yàn)

（一）檢驗(yàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)

本文將選取1993年 《日本環(huán)境基本法》⑩、1995年修訂的 《瑞典環(huán)境保護(hù)法》?、2002年 《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》?和2009年版 《法國環(huán)境法典》 （僅分析第1卷總則條款）四個(gè)實(shí)然法文本，按照與國家環(huán)境管理權(quán)相關(guān)的條款、公民環(huán)境權(quán)相關(guān)的條款等進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)和比較分析。

國家環(huán)境管理權(quán)指 “國家環(huán)境資源管理職能部門依法行使的對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的預(yù)測、決策、組織、指揮、監(jiān)督等諸權(quán)力的總稱。它是國家行政權(quán)力在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用和實(shí)施?！?國家環(huán)境管理權(quán)是一種國家權(quán)力的具體表現(xiàn)，更是國家的一項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)。本文擬將被分析法律文本中的利用國家權(quán)力管理環(huán)境、行使國家職責(zé)管理環(huán)境、政府履行環(huán)境義務(wù)等條款列為與國家環(huán)境管理權(quán)相關(guān)的條款。公民環(huán)境權(quán)則是 “環(huán)境權(quán)的一部分，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是公民所享有的在健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展”?，“免受任何環(huán)境污染的權(quán)利”?，是一種為了保護(hù)公民而設(shè)計(jì)的權(quán)利。從這個(gè)定義出發(fā)，公民環(huán)境權(quán)是實(shí)體性權(quán)利。然而，美國學(xué)者薩克斯 （Joseph L.Sax）提出了環(huán)境權(quán)的三個(gè)基本來源，其中之一是 “根據(jù)自由選擇而充分了解的開放式?jīng)Q策”?，由此看來，環(huán)境權(quán)是來源于公眾知情與公眾決策等的程序性權(quán)利。另外，國內(nèi)外學(xué)者也在為公民程序性環(huán)境權(quán)正名。例如，呂忠梅教授認(rèn)為 “公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的、基本的人權(quán)。它包括公民對(duì)于環(huán)境的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和受到環(huán)境侵害時(shí)請(qǐng)求保護(hù)的權(quán)利?！?美國學(xué)者謝爾頓教授 （Dinah Shelton）也認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)包括程序性環(huán)境權(quán)與實(shí)體性環(huán)境權(quán)。?因此，為了與廣義上的國家環(huán)境權(quán)相對(duì)應(yīng)，我們將采用公民環(huán)境權(quán)包括實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利的觀點(diǎn)，將被分析的環(huán)境立法文件中關(guān)于公民享有參與環(huán)境決策過程和訴諸司法救濟(jì)的權(quán)利、公民享有的與環(huán)境質(zhì)量有關(guān)的權(quán)利和保障公民環(huán)境權(quán)益的條款都?xì)w類為與公民環(huán)境權(quán)相關(guān)的條款。

（二）日本、瑞典、俄羅斯、法國四國環(huán)境主要立法條款的統(tǒng)計(jì)分析

從時(shí)間先后和立法技術(shù)借鑒角度而言，日、瑞、俄、法四個(gè)國家主要環(huán)境立法具有一定的 “延續(xù)性”，可用來印證國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)這對(duì)矛盾關(guān)系主次地位的變化，并可以為本文對(duì)二者 “平衡點(diǎn)”的探討提供依據(jù)。

由法條統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) （見表1）可知，20世紀(jì)90年代制定的 《日本環(huán)境基本法》與 《瑞典環(huán)境基本法》都側(cè)重于利用國家環(huán)境管理權(quán)來調(diào)整環(huán)境法上的社會(huì)關(guān)系、保護(hù)環(huán)境，21世紀(jì)以后，俄羅斯與法國的環(huán)境法雖仍然通過國家環(huán)境管理權(quán)的運(yùn)行來保護(hù)環(huán)境，但已不再依賴于國家環(huán)境管理權(quán)，且漸漸認(rèn)識(shí)到公民環(huán)境權(quán)在管理環(huán)境、保護(hù)環(huán)境中的重要作用，更認(rèn)識(shí)到國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的相互影響、相互促進(jìn)作用，因此更多地利用二者的結(jié)合來管理環(huán)境，如 《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第13條規(guī)定的利用國家環(huán)境管理權(quán)來幫助公民實(shí)現(xiàn)其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)利；又如 《法國環(huán)境法典》第1卷一般規(guī)定第125-4條規(guī)定的國家環(huán)境管理權(quán)要保障公民取得關(guān)于空氣質(zhì)量和對(duì)健康影響的信息的權(quán)利。上述四國環(huán)境基本法雖頒布或修改于不同時(shí)期，但由時(shí)間的推移可以看出，無論是從條款數(shù)量還是從條款的比重來看，公民環(huán)境權(quán)條款始終居于非主導(dǎo)地位，也就是說，無論是以前還是現(xiàn)在，環(huán)境管理與環(huán)境保護(hù)主要還是依靠國家環(huán)境管理權(quán)的依法運(yùn)行來支撐的。但是，從圖2進(jìn)一步可見，國家環(huán)境管理權(quán)條款的比重在隨時(shí)間推移而下降，公民環(huán)境管理權(quán)條款的比重則隨時(shí)間推移而逐步上升，甚至發(fā)展到 《法國環(huán)境法典》第1卷時(shí)，二者比重達(dá)到了等同。由此可見，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)在不同的法域、不同的時(shí)期，其平衡點(diǎn)是不一樣的，隨著時(shí)間的推移，平衡點(diǎn)是不斷向 “轉(zhuǎn)點(diǎn)”移動(dòng)的。雖然 《法國環(huán)境法典》第1卷的法條統(tǒng)計(jì)并不能代表整個(gè) 《法國環(huán)境法典》，即國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的地位并非絕對(duì)等同，但二者的比重可以體現(xiàn)出法國在環(huán)境管理上對(duì)公民環(huán)境權(quán)的重視，也可以看出在現(xiàn)階段各國在利用國家環(huán)境管理權(quán)保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，越來越注重對(duì)公民環(huán)境權(quán)的利用和保護(hù)。

表1 日、瑞、俄、法四國環(huán)境基本法關(guān)于國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)法條數(shù)量與比重統(tǒng)計(jì)表

圖2 日、瑞、俄、法四國環(huán)境基本法公民環(huán)境權(quán)條款與國家環(huán)境管理權(quán)條款比重圖

由上述四國環(huán)境主要立法中的與國家環(huán)境管理權(quán)相關(guān)條款、公民環(huán)境權(quán)相關(guān)條款的數(shù)量和比重統(tǒng)計(jì)結(jié)果可見，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)雖有主次之分，但一定條件下可達(dá)到平衡狀態(tài)。在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境立法發(fā)展的現(xiàn)階段，國家環(huán)境管理權(quán)居于主要地位，起主導(dǎo)作用，公民環(huán)境權(quán)仍居于次要地位。但是，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)可以達(dá)到均衡狀態(tài)，在不同時(shí)期二者的平衡點(diǎn)是不同的。隨著時(shí)間的推移，平衡點(diǎn)不斷向中點(diǎn) （“轉(zhuǎn)點(diǎn)”）趨近，即公民環(huán)境權(quán)的比重不斷上升，使得國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)達(dá)到均衡狀態(tài)。

三、國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)均衡論在我國環(huán)境立法中的應(yīng)用

在我國，從1979年 《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》到現(xiàn)行環(huán)境基本法，再到近兩年來對(duì)環(huán)境保護(hù)法修改的努力，為本文研究提供了5個(gè)較具有可比性的分析文本，即1979年的 《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》、1989年的 《環(huán)境保護(hù)法》、2012年8月的 《環(huán)境保護(hù)法修正案 （草案）》 （以下稱“一審稿”）、2013年6月的 《環(huán)境保護(hù)法修正案 （草案）》二次審議稿 （以下稱 “二審稿”）、2013年10月的 《環(huán)境保護(hù)法 （修訂草案）》 （以下稱 “三審稿”）。筆者將以本文第二部分所述的同樣標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這五個(gè)環(huán)境法文本進(jìn)行法條分析統(tǒng)計(jì)，并將統(tǒng)計(jì)結(jié)果與國外環(huán)境立法所體現(xiàn)的國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)關(guān)系進(jìn)行比較分析，以期發(fā)現(xiàn)符合中外國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)關(guān)系的發(fā)展規(guī)律，并探索我國現(xiàn)階段國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)之間關(guān)系的均衡狀態(tài)。

由表2可見，我國1979年 《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》只利用少量國家權(quán)力來對(duì)環(huán)境管理進(jìn)行調(diào)整，而且大多都是宣示性的、無法強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，但在當(dāng)時(shí)環(huán)境污染還不普遍且不太嚴(yán)重的情況下出臺(tái) 《環(huán)境保護(hù)法》已是具有預(yù)見性的舉措了。改革開放后，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的環(huán)境法已經(jīng)不能解決社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題，因而我國對(duì)環(huán)境基本法進(jìn)行了修改，制定了現(xiàn)行的 《環(huán)境保護(hù)法》。

我國的環(huán)境保護(hù)一直是以國家環(huán)境管理權(quán)的運(yùn)行為主導(dǎo)保障機(jī)制的，這種環(huán)境管理模式取得了一定的成果，然而也產(chǎn)生了公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)不足、公民環(huán)境意識(shí)薄弱、環(huán)境污染不斷加劇的后果。有學(xué)者認(rèn)為，究其原因，主要是環(huán)保行政機(jī)關(guān)權(quán)力較弱、地方政府執(zhí)行不力、以及環(huán)境公權(quán)力較強(qiáng)而環(huán)境私權(quán)沒有得到重視。?于是，出現(xiàn)了如圖3所示的情況，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)之間達(dá)不到平衡，無法找到其平衡點(diǎn)，存在事實(shí)上無調(diào)控的地帶，二者關(guān)系處于失衡狀態(tài)。

表2 我國五部環(huán)境法稿件關(guān)于國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)條款數(shù)量與比重統(tǒng)計(jì)表

圖3 國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的失衡圖

我國政府也逐漸意識(shí)到國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的失衡狀態(tài)所帶來的危害：環(huán)境法律對(duì)于保護(hù)環(huán)境的實(shí)際實(shí)施效果不理想、環(huán)境污染頻發(fā)。因此，近年來開始了對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修改立法進(jìn)程。2013年10月三審稿將《環(huán)境保護(hù)法》修改草案的名稱從 “修正”改為 “修訂”，增加了此次修法的變動(dòng)空間，從一審稿到三審稿逐漸增加了國家環(huán)境管理的權(quán)限并同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)與公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制的運(yùn)用。從 《環(huán)境保護(hù)法》修改的二審稿與三審稿的變化來看，國家環(huán)境管理權(quán)已經(jīng)得到了強(qiáng)化，例如給環(huán)保行政機(jī)關(guān)賦予了 “查封、扣押權(quán)”（見三審稿第21條），針對(duì)地方政府執(zhí)行不力的問題增加了 “地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定 （見二、三審稿第6條），而針對(duì)公民環(huán)境權(quán)薄弱的問題，二、三審稿也開始增加了 “環(huán)境信息公開和公眾參與”的章節(jié) （新增第五章）。另外，在實(shí)踐中，環(huán)境保護(hù)法的修改已然改變了以往立法者 “關(guān)門”造法的方式，改而 “開門”征求公眾意見，賦予公民參與環(huán)境立法的資格、權(quán)利與通道。這一輪的環(huán)境保護(hù)法修改逐漸改變了國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)失衡的狀態(tài)，將公民環(huán)境權(quán)的比例稍稍擴(kuò)大，國家環(huán)境管理權(quán)的比例逐漸加強(qiáng)，使二者逐漸靠攏，在圖1的 “轉(zhuǎn)點(diǎn)” （50%中點(diǎn)）與公民環(huán)境權(quán)端點(diǎn)之間相遇，將有可能找到其平衡點(diǎn)。具體而言，由我國環(huán)境保護(hù)法修改變遷的過程 （見圖4）可見，我國已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到國家環(huán)境管理權(quán)的重要性，其條款數(shù)量增加的趨勢與總條款數(shù)量增加的趨勢大致相同；公民環(huán)境權(quán)的條款數(shù)量有緩慢的增加，公民環(huán)境權(quán)已經(jīng)得到重視，但仍只是小幅度的調(diào)整。因此，在公民環(huán)境權(quán)比重小幅度增長、國家環(huán)境管理權(quán)大幅度增長的情況下，環(huán)境立法可預(yù)見的未來，我國國家環(huán)境管理權(quán)在今后較長時(shí)間內(nèi)將始終占主導(dǎo)地位，而且平衡點(diǎn)不斷地向公民環(huán)境權(quán)端點(diǎn)偏移。

圖4 我國五部環(huán)境法稿件關(guān)于國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)條款數(shù)目變遷圖

由四國環(huán)境主要立法的法條統(tǒng)計(jì)與我國五件環(huán)境基本法文本的法條統(tǒng)計(jì)可見，現(xiàn)階段，在本文所討論的這對(duì)矛盾中，國家環(huán)境管理權(quán)居于主要地位、公民環(huán)境權(quán)居于次要地位的，但國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)在管理環(huán)境、保護(hù)環(huán)境上是可以達(dá)到均衡狀態(tài)的，而均衡狀態(tài)是通過平衡點(diǎn)的不斷調(diào)整來實(shí)現(xiàn)的。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的平衡點(diǎn)大致在 “轉(zhuǎn)點(diǎn)”以右 （靠近公民環(huán)境權(quán)端）且不斷向 “轉(zhuǎn)點(diǎn)”靠攏的，而我國環(huán)境管理中，國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)暫未達(dá)到平衡狀態(tài)，因此需要通過將國家環(huán)境管理權(quán)不斷加強(qiáng)，并開始同步加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的作用，以確保環(huán)境基本法能在 “轉(zhuǎn)點(diǎn)”與公民環(huán)境權(quán)端點(diǎn)之間找到平衡點(diǎn)，達(dá)到均衡狀態(tài)。但平衡點(diǎn)不是靜態(tài)的，而是不斷調(diào)整的。我們在承認(rèn)國家環(huán)境管理權(quán)是矛盾主要方面的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在國家環(huán)境管理權(quán)膨脹得不到監(jiān)督制約，公民環(huán)境權(quán)益得不到保障或者國家環(huán)境管理權(quán)已然發(fā)揮最大效用時(shí)，矛盾的主要方面也將會(huì)轉(zhuǎn)移到公民環(huán)境權(quán)上。而且，環(huán)境法的制定者也不能認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)作為矛盾的次要方面就是次要的。應(yīng)當(dāng)逐漸重視公民環(huán)境權(quán)， “確立公民環(huán)境權(quán)制度，使整個(gè)環(huán)境管理以公民的環(huán)境權(quán)利為中心，將國家環(huán)境管理權(quán)力與公民環(huán)境權(quán)利相結(jié)合，并以公民的權(quán)利制約、監(jiān)督政府權(quán)力，從而形成一個(gè)更為完善合理的環(huán)境保護(hù)制度?！?

因此，應(yīng)當(dāng)在均衡論的指引下不斷地調(diào)整平衡點(diǎn)，使國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的關(guān)系達(dá)到均衡狀態(tài)。以國家環(huán)境管理權(quán)與公民環(huán)境權(quán)關(guān)系均衡論來為 《環(huán)境保護(hù)法》二審稿、三審稿的上述變化提供理論支持，并期盼能進(jìn)一步加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的制度設(shè)計(jì)和在國家環(huán)境管理權(quán)相關(guān)具體法律制度中融入公民環(huán)境權(quán)因素的考慮，必將有助于我們修改獲得一部更適合中國當(dāng)代的環(huán)境基本法。

注釋：

①② 《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第301、322頁。

③ 金瑞林主編 《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第109－112頁。

④ 竺效： 《試論環(huán)境資源法之法律目的產(chǎn)生的倫理思想基礎(chǔ)》， 《學(xué)術(shù)交流》2004年第3期。

⑤ 轉(zhuǎn)引自王曦： 《美國環(huán)境法概論》，武漢大學(xué)出版社1992年版，第161頁。

⑥ 涂克明： 《中國法治化進(jìn)程中公權(quán)與私權(quán)的法律思考》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。

⑦ 姜明安： 《公權(quán)與私權(quán)的平衡是一個(gè)法治原則》， 《理論導(dǎo)報(bào)》2008年第3期。

⑧ 參見朱謙： 《論環(huán)境行政權(quán)與公眾環(huán)境權(quán)關(guān)系》， 《中國環(huán)境管理》2001年第6期。

⑨See Mark Beeson,The Coming of Environmental Authoritarianism,Environmental Politics,2010,19(2),pp.276－294.

⑩? 趙國青主編： 《外國環(huán)境法選編》 （第一輯）下冊，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第978－989、1137－1158頁。

? 馬驤聰譯： 《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法和土地法典》，中國法制出版社2003年版，第1－42頁。

? 呂忠梅、高利紅、佘耀軍： 《環(huán)境資源法學(xué)》，科學(xué)出版社2004年版，第99頁。

? 呂忠梅： 《環(huán)境法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第75頁。

? 鄭少華： 《略論國家環(huán)境權(quán)》， 《上海環(huán)境科學(xué)》1992年第4期。

?Joseph L.Sax,The Search for Environmental Rights,Journal of Land Use&Environmental Law,1990,6(1),pp.93－105.

?呂忠梅：《再論公民環(huán)境權(quán)》，《法學(xué)研究》，2000年第6期。

? See Dinah Shelton∶Human Rights and The Environment∶WhatSpecific EnvironmentalRightsHaveBeen Recognized?,Denver Journal of International Law and Policy,2006,35(1),p.129.

?Guizhen He,Yonglong Lu,Arthur P.J.Mol,Theo Beckers,Changes and Challenges∶China’s Environmental Management in Transition,Environmental Development,2012,3(1),pp.25－38.

? 張世增： 《關(guān)于在我國立法中確立公民環(huán)境權(quán)的思考》，《當(dāng)代法學(xué)》2003年第10期。