國(guó)外市制模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒——兼論我國(guó)的設(shè)市制度

熊 競(jìng)

市制有廣義和狹義之分①。一般來看，廣義的市制是指城市的管理體制，包括城市的行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制。狹義的市制則是指城市的建制制度，也可以稱之為城市的行政區(qū)劃體制。本文的研究視角，主要著眼于狹義的市制范疇。

從本義來看，“市”可以看作是“城市”的縮略語，無論是“城”還是“市”，均和人口高度聚集和非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)育的地區(qū)聯(lián)系在一起，這一點(diǎn)應(yīng)該是毋庸置疑的。符合上述特征的行政區(qū)就理所當(dāng)然地成為“城市型政區(qū)”。

然而，回顧我國(guó)的市制演變歷程，不難發(fā)現(xiàn)，我們國(guó)家的市制呈現(xiàn)“泛化”甚至“濫用”的傾向，突出地表現(xiàn)為“市制廣域化”②。其中，從區(qū)域?qū)傩苑矫鎭砜?，市制所?duì)應(yīng)的政區(qū)應(yīng)當(dāng)屬于“城市型政區(qū)”。但是，所謂的“廣域化”傾向似乎又與“城市型政區(qū)”的本來面目背道而馳，這在一定程度上混淆了城市型政區(qū)和地域型政區(qū)的本質(zhì)差異，也弱化了市制在衡量區(qū)域?qū)傩苑矫娴谋碚饕饬x。至少給人這樣一種錯(cuò)覺，中國(guó)具有法定地位和行政建制意義的城市，不見得就真的是一個(gè)高度城市化的區(qū)域，卻極有可能是一個(gè)兼有城區(qū)和廣袤郊域的“大農(nóng)村”。正是由于這一原因，使得中國(guó)與外國(guó)的城市缺乏可比性，也造成了統(tǒng)計(jì)上的混亂。

應(yīng)當(dāng)指出，我國(guó)20世紀(jì)80、90年代的撤縣設(shè)市體制對(duì)于“市制廣域化”傾向起到了推波助瀾的作用，該模式由于在相當(dāng)程度上混淆了城鄉(xiāng)之間的區(qū)別而被諸多學(xué)者所詬?、邸?/p>

如今，黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。在這一重大利好消息的鼓舞下，各地撤縣設(shè)市的熱潮再度萌動(dòng)。與此同時(shí)，我國(guó)原有的幾套設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)尚存在一些這樣或者那樣的問題④，亟待對(duì)其進(jìn)行重新修正，以更好地適應(yīng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。在上述背景下，除了反思我國(guó)的設(shè)市制度和設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，我們還將研究視角放眼于外國(guó)，試圖對(duì)國(guó)外市制的內(nèi)涵進(jìn)行溯源，對(duì)國(guó)外市制的基本特征和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和重新審視，以期對(duì)我國(guó)當(dāng)前的市制研究有所啟發(fā)。

一、國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

城市 （鎮(zhèn)）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是市制的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)曾經(jīng)提議，將2000人以上的居民點(diǎn)設(shè)為城鎮(zhèn)。但由于各國(guó)國(guó)情不同，“城鎮(zhèn)”的設(shè)置并沒有一個(gè)通行的標(biāo)準(zhǔn)。而且，即使是同一個(gè)國(guó)家，在不同時(shí)期的城鎮(zhèn)規(guī)模也會(huì)有所差異。這在相當(dāng)程度上增加了城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的研究難度。不過，城鎮(zhèn)作為一個(gè)人口集聚、經(jīng)濟(jì)繁華程度較高的城市化地區(qū)，畢竟還是與鄉(xiāng)村地區(qū)存在著顯著區(qū)別。

一般來看，城鎮(zhèn)的設(shè)置通常需要首先考慮面積規(guī)模和人口規(guī)模，面積規(guī)模和人口規(guī)模一旦確定，人口密度也就隨之明確。同時(shí)，還需要兼顧政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、城市景觀等方面的因素。這一點(diǎn)在我國(guó)大陸地區(qū)較為典型?？傮w來看，我國(guó)大陸地區(qū)的城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，涉及的指標(biāo)也較為復(fù)雜，主要考慮人口因素 （人口密度、非農(nóng)業(yè)人口）、經(jīng)濟(jì)因素 （工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入）、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平以及政治、軍事等諸多因素。既注重定量指標(biāo)，也兼顧定性因素。而就我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)以及國(guó)外來看，城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要寬松許多，指標(biāo)也較為簡(jiǎn)單，大多以人口指標(biāo)為主。可以說這是海內(nèi)外市鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)顯著區(qū)別。

具體來看，在我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，“市”是地方自治團(tuán)體，舊稱省轄市，與縣同級(jí)。臺(tái)灣現(xiàn)行《地方制度法》規(guī)定，人口聚居達(dá)50萬人以上未滿125萬人，且在政治、經(jīng)濟(jì)及文化上地位重要之地區(qū)，應(yīng)設(shè)市。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市作為縣下轄的行政單位，均為地方自治團(tuán)體。依照《地方制度法》的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的聚居人口達(dá)到15萬人以上并且未滿50萬人，且工商發(fā)達(dá)、自治財(cái)源充裕、交通便利及公共設(shè)施完全之地區(qū)，應(yīng)設(shè)縣轄市；而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則未規(guī)定設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。

日本的城鎮(zhèn)包括市和町，設(shè)市的人口門檻規(guī)模需要達(dá)到5萬人以上。其中依照人口規(guī)模多少又可以進(jìn)一步將市劃分為政令指定市、核心市、特別市以及普通市。單就人口指標(biāo)來看，政令指定市要求人口超過70萬人⑤，核心市要求人口超過30萬人，特別市要求人口超過20萬人，町要求人口超過5000人。

在美國(guó)，“市”與“鎮(zhèn)”均屬自治型城市，城鎮(zhèn)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)由各州的地方法律自行規(guī)定，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松。一般來看，市的規(guī)模要大于鎮(zhèn)的規(guī)模。例如，在阿拉巴馬州，市的人口規(guī)模在2000人以上，鎮(zhèn)的人口規(guī)模在2000人以下。不過，由于缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，市與鎮(zhèn)之間并不存在清晰的界定，各州的城鎮(zhèn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)大不相同。

例如，紐約州的海姆斯泰德鎮(zhèn)和北卡羅來納州的卡瑞鎮(zhèn)的人口規(guī)模分別高達(dá)755，785人 （2004年）和139，633人 （2011年），而田納西州的伍德蘭米爾斯鎮(zhèn)的人口規(guī)模僅為296人 （2000年）。在亞利桑那州和加利福尼亞州等一些州，市、鎮(zhèn)的概念只是一個(gè)統(tǒng)稱，兩者并無本質(zhì)區(qū)別。按照亞利桑那州的地方法律，一個(gè)居民點(diǎn)究竟是設(shè)市還是設(shè)鎮(zhèn)，與其人口規(guī)模沒有多大關(guān)系，而主要是管理體制和管理形式有所不同。同樣，北達(dá)科他州州政府的法律規(guī)定，當(dāng)?shù)氐脑O(shè)市標(biāo)準(zhǔn)與人口規(guī)模無關(guān)，歷史上該州的馬薩市的人口規(guī)模曾經(jīng)一度只有5人。在伊利諾伊州，城市的最低人口規(guī)模為2500人，而在內(nèi)布拉斯加州，城市的最低人口規(guī)模只需達(dá)到800人即可。

德國(guó)對(duì)“市”和“鎮(zhèn)”并沒有明確的區(qū)分，而是以“城鎮(zhèn)”予以統(tǒng)稱。當(dāng)然，依照人口規(guī)模大小，城鎮(zhèn)的稱呼有所不同。例如，人口規(guī)模在5000人以下的稱為小鎮(zhèn)；人口在5000-20000人之間的是小城鎮(zhèn)，人口在2萬-10萬人之間的是中等城鎮(zhèn)，10萬人口以上的為大城鎮(zhèn)，100萬人以上的為特大城鎮(zhèn)。

俄羅斯現(xiàn)行法律規(guī)定，人口超過1.2萬人、非農(nóng)人口占85%以上的居民點(diǎn)可以設(shè)市，人口3000人以上的可以設(shè)鎮(zhèn)。不過，實(shí)際來看，人口規(guī)模不足5000的市和只有幾百人口的鎮(zhèn)也比比皆是。當(dāng)然，除了人口總數(shù)和就業(yè)構(gòu)成指標(biāo)之外，行政、產(chǎn)業(yè)、文化乃至生活設(shè)施的建設(shè)水平也是城鎮(zhèn)設(shè)立所要考慮的因素。一個(gè)極端的例子是，俄羅斯印古什共和國(guó)的新首都馬加斯市，在2002年人口普查時(shí)僅有275人，顯然，行政因素對(duì)其設(shè)市起到了至關(guān)重要的作用。

泰國(guó)的城鎮(zhèn)包括市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)3個(gè)層級(jí)，設(shè)立的依據(jù)是人口總量、人口密度和財(cái)政收入等指標(biāo)。第一層級(jí)是市，要求人口超過5萬人，并且人口密度達(dá)到3000人/平方公里；第二層級(jí)是鎮(zhèn)，要求人口超過1萬人，并且人口密度達(dá)到3000人/平方公里；第三層級(jí)是鄉(xiāng)，要求總收入達(dá)到500萬泰銖，人口超過5000人，人口密度達(dá)到1500人/平方公里。

印度的城鎮(zhèn)地方政府可以劃分為4種類型，分別是市政局、市議會(huì)、鎮(zhèn)委員會(huì)和通報(bào)區(qū)委員會(huì)⑥。其中，市政局直接隸屬邦政府，內(nèi)部可以設(shè)區(qū)，人口規(guī)模在20萬人以上的城鎮(zhèn)可以升格為市政局，不過喜馬偕爾邦的西拉姆市等8個(gè)市政局的人口在2001年人口普查時(shí)并沒有達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。市議會(huì)的人口規(guī)模門檻在各邦并不相同。在比哈爾邦和奧里薩邦，人口規(guī)模達(dá)到5000人即可，而在古吉拉特邦，則需要達(dá)到3萬人。鎮(zhèn)委員會(huì)大多為小鎮(zhèn)，人口規(guī)模較少。例如，喜馬偕爾邦28個(gè)鎮(zhèn)當(dāng)中的大多數(shù)人口規(guī)模不足5000人。通報(bào)區(qū)委員會(huì)的設(shè)置較為特殊，雖然沒有達(dá)到組建市議會(huì)的條件，但是在某些方面較為重要。就人口規(guī)模來看，恰爾漢德邦的賈姆謝德布爾的人口達(dá)到57萬，奧里薩邦的勞爾克拉工業(yè)區(qū)作為印度最大的鐵礦區(qū)和鋼鐵生產(chǎn)基地，人口超過20萬人。

二、國(guó)外城市制度的基本特征

1.自下而上，注重民意

西方發(fā)達(dá)國(guó)家擁有地方自治的悠久歷史傳統(tǒng)。在設(shè)置城市時(shí)，更多地尊重基層民眾的意愿，滿足自下而上的設(shè)市需求。城市作為一種地方自治體，是最具廣泛權(quán)力的地方政府單位。例如美國(guó)的“市”和“縣”都是州的分治區(qū)，但是兩者在形成方式和自治程度方面有著顯著區(qū)別，縣的設(shè)立是對(duì)州進(jìn)行自上而下的劃分，而市的設(shè)立是居民自下而上自治的產(chǎn)物。

與之相比，我國(guó)的地方自治實(shí)踐更多地體現(xiàn)于“農(nóng)村層面”的村民自治，而城市層面的居民自治進(jìn)程則大大滯后，這與西方國(guó)家城市為核心的居民自治體系呈現(xiàn)巨大反差⑦?？上驳氖牵┠陙?，我國(guó)一些大城市的社區(qū) （街道）已經(jīng)開始探索“社區(qū)共治”體制⑧。當(dāng)然由于我國(guó)政治體制和管理體制的獨(dú)特性，我們與西方國(guó)家高度的地方自治仍然存在很大差異。

2.切塊設(shè)市，城鄉(xiāng)有別

所謂切塊設(shè)市，顧名思義就是指將高度城市化的地域從其所在的區(qū)域發(fā)展腹地當(dāng)中分離出來，單獨(dú)設(shè)市。由此而設(shè)立的建制市屬于典型的城市型政區(qū)?？傮w來看，國(guó)外許多國(guó)家和地區(qū)的建制市大多屬于城市型政區(qū)。

在美國(guó)，縣制和市制屬于兩套不同的行政組織體系?！翱h”是構(gòu)成“州”的基本組成單元，縣制能夠覆蓋美國(guó)全境，是典型的地域型政區(qū)。而“市”和“鎮(zhèn)”是地方自治單位，只是在城市化水平較高的地區(qū)設(shè)置的區(qū)劃建制單元，并不能夠?qū)崿F(xiàn)行政區(qū)劃的全覆蓋。特別是在美國(guó)中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)，都有大量土地并沒有被任何市鎮(zhèn)所覆蓋。

既然“市 （鎮(zhèn)）”屬于從“縣域政區(qū)”當(dāng)中切塊設(shè)市而成，那么必然涉及作為城市型政區(qū)的“市（鎮(zhèn)）”與其作為地域型政區(qū)的母體之間的關(guān)系處理。一般來看，美國(guó)的市鎮(zhèn)往往隸屬于特定的縣，但也有一些地方不實(shí)行“縣—市鎮(zhèn)”兩級(jí)管理體制。而是實(shí)行單一地方政府體制，同時(shí)行使縣和市鎮(zhèn)的職能。具體又可以分為三種情況⑨：（1）獨(dú)立市。不屬于任何一個(gè)縣，下面也不設(shè)立其它任何地方政府。（2）不設(shè)市的縣。即縣之下不再設(shè)立市、鎮(zhèn)地方政府。（3）聯(lián)合市縣。同時(shí)行使市和縣兩種職能。有的是完全合一，即市域和縣域的邊界完全一致，有些類似于我國(guó)的“一套班子，兩塊牌子”；有的是不完全合一，市和縣有所交錯(cuò)。

表1 海內(nèi)外城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)比較

德國(guó)對(duì)“市”和“鎮(zhèn)”并沒有明確的區(qū)分，一般以人口來劃分：小鎮(zhèn)：5000人以下；小城鎮(zhèn)：5，000-20，000；中等城鎮(zhèn)：20，000-100，000 之間；大城鎮(zhèn)：100，000人口以上；特大城鎮(zhèn)：100萬人以上。俄羅斯●市：人口規(guī)模超過12000人；非農(nóng)化水平要大于85%?！矜?zhèn)：人口規(guī)模超過3000人。泰國(guó)●市：人口超過5萬人；人口密度達(dá)到3000人/平方公里?！矜?zhèn)：人口超過1萬人；人口密度達(dá)到3000人/平方公里?！襦l(xiāng)：總收入達(dá)到500萬泰銖；人口超過5000人；人口密度達(dá)到1500人/平方公里。印度●市政局：人口規(guī)模20萬人以上?！袷凶h會(huì)：人口規(guī)模；收入標(biāo)準(zhǔn)?！矜?zhèn)委員會(huì)：人口規(guī)模較少，有的不足5000人。

另外，紐約也是一種較為特殊的“市縣合一”體制，紐約市其實(shí)是由5個(gè)縣 （同時(shí)也是區(qū)，類似于我國(guó)的市轄區(qū)）組合而成。曼哈頓、昆士、布魯克林、布朗克斯以及斯塔騰島是5個(gè)獨(dú)立的“區(qū)”，這5個(gè)“區(qū)”與紐約州下轄的5個(gè)“縣” 是重疊的 （見表2）。

表2 紐約市的“市縣合一”體制 （2010年數(shù)據(jù)）

3.縣下轄市，數(shù)量眾多

從區(qū)域性質(zhì)上來看，“市”和“鎮(zhèn)”并沒有明顯的區(qū)別，它們均屬于城市型政區(qū)。如前所述，在美國(guó)、德國(guó)等歐美國(guó)家，“市”和“鎮(zhèn)”均屬于“建制市”的范疇，在詞匯上甚至大多采用同一個(gè)“通名”予以表達(dá)。

國(guó)外的設(shè)市制度非常靈活，由于較少考慮行政等級(jí)和注重地方自治，其城市的設(shè)置大多僅僅關(guān)注人口規(guī)模指標(biāo)，而對(duì)于其它指標(biāo)的評(píng)判非常寬松。也正因?yàn)槿绱?，許多類似于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的政區(qū)也被納入建制城市的序列，并且占據(jù)了相當(dāng)大的比重。例如，法國(guó)的行政區(qū)劃單位劃分為大區(qū)、省、專區(qū)、縣，再往下就是市鎮(zhèn)，數(shù)量接近4萬個(gè)。美國(guó)擁有大約2萬個(gè)市和1.6萬多個(gè)鎮(zhèn)⑩。在日本，縣以下的區(qū)劃建制是市、町、村，隨著幾輪市町村大合并，截至2010年3月，市的數(shù)量增長(zhǎng)至786個(gè)，而町的數(shù)量從原先的7萬多個(gè)驟減至757個(gè)?。

其實(shí)，我國(guó)在法律規(guī)定上已經(jīng)將“鎮(zhèn)”納入“城市”的范疇。例如，我國(guó)的《城市規(guī)劃法》第三條規(guī)定：“本法所稱城市，是指國(guó)家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”。上述條款是目前我國(guó)關(guān)于“城市”概念的唯一法律定義。但是，我國(guó)在制定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，又往往把鎮(zhèn)作為“設(shè)市”的篩選目標(biāo)群體?？梢?，“鎮(zhèn)”并不自然而然地成為“建制市”，只能通過區(qū)劃調(diào)整和升格行政建制變成縣級(jí)市。這說明，在實(shí)際運(yùn)行過程中，我國(guó)所謂的“鎮(zhèn)”其實(shí)是被排除在“建制市”之外的。我國(guó)將“城市”與“建制市”進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的做法，與國(guó)外的通行做法有著顯著的不同。

4.弱化等級(jí)，注重服務(wù)

在擁有濃厚地方自治傳統(tǒng)色彩的國(guó)家，各類市鎮(zhèn)并沒有形成一個(gè)等級(jí)森嚴(yán)的行政序列，它們?cè)诜傻匚簧鲜瞧降鹊模徊贿^在規(guī)模大小和職能上多少有所區(qū)別而已。相互之間也沒有行政隸屬關(guān)系，更多地是基于為提供特定公共服務(wù)而開展的區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與合作。

當(dāng)然，西方國(guó)家那種過度追求設(shè)市模式靈活性的做法，難免也會(huì)帶來許多負(fù)面效應(yīng)，表現(xiàn)為各種區(qū)劃建制犬牙交錯(cuò)、相互嵌套。這種政區(qū)組織的空間景觀相對(duì)破碎，難免有疊床架屋之嫌。以至于美國(guó)學(xué)者發(fā)出了這樣的感慨：“我們?cè)趺磿?huì)搞出這樣一個(gè)七拼八湊的東西來呢？……隨著歲月的推移，現(xiàn)有的政府單元過小或不能適應(yīng)其任務(wù)，人們便創(chuàng)設(shè)了新的政府以承擔(dān)新的工作?！@種體制如受重壓而吱嘎作響，痛苦呻吟，它耗費(fèi)了大量資金，但并非十分有效。然而它就是這樣?！?

應(yīng)當(dāng)指出，如果說美國(guó)數(shù)量眾多的縣、市鎮(zhèn)自治體等地方政府建制的存在一定程度上加大了區(qū)際利益沖突幾率的話，那么，數(shù)量同樣眾多的特別區(qū)的存在則又將這種難度降低到了最低限度。美國(guó)擁有數(shù)萬個(gè)學(xué)校區(qū)和特別區(qū)，學(xué)校區(qū)與特別區(qū)擁有獨(dú)立的稅收權(quán)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁﹩我宦毮艿墓卜?wù)，是一種特殊的大政府，與那種全能型的地方政府有著明顯區(qū)別。

也恰恰因?yàn)槿绱?，有學(xué)者用“雜而不亂、和而不同”來概括美國(guó)的地方政府組織架構(gòu)，并且認(rèn)為這種“百納被”式的多樣化的政府空間組織模式并沒有造成政治的分裂和管理的混亂，相反還使得美國(guó)民眾在利益高度分化的同時(shí)還形成了一個(gè)較為穩(wěn)固的政治利益共同體?。

三、總結(jié)與思考

我國(guó)是社會(huì)主義單一制國(guó)家，不同行政建制的城市之間具有不同的行政地位，享有相應(yīng)的行政權(quán)力?？梢哉f，特定的行政等級(jí)和隸屬關(guān)系直接決定了該城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的掌握力度，行政級(jí)別可能就意味著生產(chǎn)力。在我國(guó)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”仍然長(zhǎng)期存在的背景下，一旦地方政府的建制成功升格，對(duì)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有顯著的推動(dòng)作用。因此，我國(guó)所謂的市制模式，其實(shí)在相當(dāng)程度上帶有如何配置行政資源調(diào)控權(quán)的色彩，或者說擔(dān)當(dāng)了如何配置行政資源調(diào)控權(quán)的重任，這或許就是我國(guó)先前市制廣域化的制度動(dòng)因。也正是由于這一原因，使得我國(guó)的市制在國(guó)際通行做法面前，顯得“獨(dú)具特色”甚至是有些“另類”。

其實(shí)，現(xiàn)代意義的市制于民國(guó)時(shí)期引入中國(guó)時(shí)，當(dāng)時(shí)中國(guó)的建制市與世界上其它國(guó)家并無本質(zhì)不同。新中國(guó)成立以來，特別是上世紀(jì)80年代之后，隨著城市郊區(qū)的擴(kuò)大以及市領(lǐng)導(dǎo)縣、地市合并和整縣改市體制的施行，“市”已經(jīng)由傳統(tǒng)意義上的城市型行政建制逐漸演變?yōu)閺V域型行政建制。

以撤縣設(shè)市為例，我國(guó)的市制在一定程度上已經(jīng)偏離了城市型政區(qū)的軌道，而更多地被賦予了政治和行政的內(nèi)涵，或許正因?yàn)槿绱?，才使得設(shè)市浪潮“高燒不退”。在全國(guó)各地設(shè)市熱潮的背后，更多地則體現(xiàn)了各級(jí)政府對(duì)于行政等級(jí)和資源掌控力量的追求，當(dāng)然還有對(duì)于建制升格能夠顯著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈渴望。

客觀來看，對(duì)設(shè)市城市的等級(jí)進(jìn)行劃分，確實(shí)有助于形成有效的激勵(lì)機(jī)制。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，未來我國(guó)建制市的升級(jí)制度應(yīng)該將城市的等級(jí)與多層次的行政管理體制區(qū)別開來?。據(jù)此理解，城市的等級(jí)或管理序列與相互之間的行政隸屬關(guān)系之間其實(shí)無須嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。體現(xiàn)在市制方面，面對(duì)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行市制創(chuàng)新，從行政體制和管理體制方面賦予地方政府一個(gè)更高的起步平臺(tái)。

我們認(rèn)為，縣下轄市可能是一個(gè)重要的突破口，有助于釋放長(zhǎng)期以來縣改市凍結(jié)以來被抑制的建制城市化潛能。即使撤縣設(shè)市模式重新開放，從保護(hù)縣制的角度，也面臨著嚴(yán)格的總量控制問題。在撤縣設(shè)市閘口趨于收縮和眾多地方政府迫切要求建制升格的雙重壓力之下，少量的設(shè)市指標(biāo)難免僧多粥少，不利于更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。倘若能夠放開設(shè)市關(guān)口，采取更加靈活的設(shè)市制度，嘗試縣下轄市，必將極大地豐富我國(guó)的設(shè)市類型，也能夠避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速和城市數(shù)量減少的尷尬。

綜上所述，我們提出如下建議和設(shè)想：一是轉(zhuǎn)變政府職能，弱化城市的行政等級(jí)，打造服務(wù)型政府；二是對(duì)我國(guó)的市鎮(zhèn)體系進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和戰(zhàn)略規(guī)劃，體現(xiàn)總量控制的思想，進(jìn)一步指導(dǎo)我國(guó)設(shè)市的實(shí)踐；三是鼓勵(lì)有關(guān)單位和學(xué)者參與我國(guó)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)市方案的論證工作；四是建立設(shè)市指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)分析檢測(cè)當(dāng)前設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可行性，并對(duì)后者進(jìn)行及時(shí)修正；五是借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，探索更為靈活的市制模式，試行縣下轄市，進(jìn)一步完善和豐富我國(guó)的市制內(nèi)涵和類型。

注釋：

① 劉君德：《縣下轄市：嘗試一種新的政區(qū)制度》，《決策》2005年第4期。

②⑦ 于鳴超：《市制正名》，《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2003年第10期。

③ 周振鶴：《市管縣與縣改市應(yīng)該慎行》，《探索與爭(zhēng)鳴》1996年第2期；西凌：《21世紀(jì)中國(guó)還有縣制嗎——縣改市現(xiàn)象透視》，《地方政府管理》1996年第2期；戴均良：《設(shè)市模式與市制改革》，《城市問題》1999年第1期；顧朝林、浦善新：《論縣下設(shè)市及其模式》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2008年第8期。

④ 彭清：《現(xiàn)行設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)與建議》，《經(jīng)濟(jì)地理》1990年第4期；張文范：《我國(guó)都市化建設(shè)的重要法規(guī)——談新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)》，《社會(huì)工作研究》1994年第1期。

⑤ 也有一說是50萬人。

⑥⑨? 曹啟挺：《世界各國(guó)市制比較研究》，中央編譯出版社2012年版，第107、235、49頁。

⑧ 例如上海浦東新區(qū)的塘橋街道。

⑩ 姚中秋：《重構(gòu)市制》，《文化縱橫》2013年第2期。

? 伯恩斯等著：《美國(guó)式民主》，譚君久等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第1014頁。

? 張智新：《美國(guó)地方政府的結(jié)構(gòu)及其政治哲學(xué)基礎(chǔ)》，《理論與改革》2005年第1期。

? 戴均良：《設(shè)市模式與市制改革》，《城市問題》1999年第1期。