我國(guó)人民陪審員制度的價(jià)值定位與完善路徑
——以S省J市X區(qū)法院為分析對(duì)象

趙志超

(山東大學(xué)法學(xué)院， 濟(jì)南 250100)

我國(guó)人民陪審員制度的價(jià)值定位與完善路徑
——以S省J市X區(qū)法院為分析對(duì)象

趙志超

(山東大學(xué)法學(xué)院， 濟(jì)南 250100)

我國(guó)人民陪審員制度實(shí)踐運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題是人民陪審員獨(dú)立性之缺失，其不僅在選任、經(jīng)費(fèi)、考核和參審等方面受法院鉗制，在調(diào)解、執(zhí)行、信訪和送達(dá)等領(lǐng)域也有被同化為法院內(nèi)部人力資源之危險(xiǎn)。該問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因在于當(dāng)下法院案多人少壓力下人民陪審員制度價(jià)值之異化，人民陪審員角色從司法監(jiān)督者轉(zhuǎn)化為司法輔助者。對(duì)此，應(yīng)先從理念上將人民陪審員制度之價(jià)值回歸至司法民主，再?gòu)闹贫葘用嬗枰酝晟疲航⑷嗣衽銓弳T常設(shè)垂直管理機(jī)構(gòu)、尊重當(dāng)事人對(duì)適用人民陪審員制度的選擇權(quán)以及弱化法院在制度運(yùn)行中對(duì)人民陪審員的控制。

人民陪審員；價(jià)值定位；改革路徑

人民陪審員制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的司法制度，其價(jià)值在于追求司法民主化，促進(jìn)司法公正。然而，從該制度多年的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)其所做評(píng)價(jià)似乎褒少貶多。究其原因，無(wú)非是該制度之運(yùn)行未能實(shí)現(xiàn)其弘揚(yáng)司法民主和進(jìn)行司法監(jiān)督的價(jià)值預(yù)設(shè)。表現(xiàn)在司法實(shí)務(wù)中，人民陪審員的司法角色從司法監(jiān)督者異化為司法輔助者，甚至在一定程度上或在特定領(lǐng)域被同化為法院內(nèi)部之人力資源。然而，在此背景下，2013年最高人民法院提出關(guān)于擴(kuò)大全國(guó)人民陪審員總量的規(guī)劃(簡(jiǎn)稱人民陪審員“倍增計(jì)劃”)，要求人民法院在2至3年內(nèi)將人民陪審員數(shù)量翻一番，從目前的8.7萬(wàn)名增至20萬(wàn)名左右。人民陪審員“倍增計(jì)劃”的出臺(tái)，使得我們有必要重拾關(guān)于我國(guó)人民陪審員制度的思考。本文以S省J市X區(qū)法院為分析樣本，觀察人民陪審員制度之運(yùn)行現(xiàn)狀、反思存在問(wèn)題及其背后原因，并嘗試性地探尋未來(lái)可能的改革路徑，以期能夠?qū)θ嗣衽銓弳T“倍增計(jì)劃”的有效推進(jìn)有所裨益。

一、人民陪審員制度運(yùn)行的實(shí)證觀察

本文數(shù)據(jù)取自S省J市X區(qū)法院2004-2013年封存的人民陪審員制度的相關(guān)資料。包括X區(qū)法院人民陪審員工作調(diào)研報(bào)告、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就人民陪審員制度運(yùn)行在特定會(huì)議的講話。J市的政治、經(jīng)濟(jì)和文化水平在中國(guó)處于大眾化的城市地位，因而人民陪審員制度實(shí)際運(yùn)作的狀態(tài)應(yīng)該與中國(guó)大部分基層法院是同質(zhì)的，能夠大致反映出人民陪審員制度在基層運(yùn)作的概況和基本特征。

(一)人民陪審員的管理和經(jīng)費(fèi)情況

人民陪審員制度運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)有不同的管理主體，《關(guān)于人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核工作的實(shí)施意見(jiàn)》(以下稱《意見(jiàn)》)規(guī)定人民陪審員的選任、考核、培訓(xùn)工作由基層法院會(huì)同同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。實(shí)踐中人民陪審員在選任、考核，培訓(xùn)環(huán)節(jié)管理的主體只有基層人民法院。X區(qū)法院人民陪審員的選任、考核及培訓(xùn)工作即由法院獨(dú)立完成?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民陪審員管理辦法(試行)》規(guī)定人民陪審員的日常管理工作由法院政工部門設(shè)立非常設(shè)機(jī)構(gòu)或指定專人負(fù)責(zé)。很多法院都采專人負(fù)責(zé)方式管理人民陪審員，部分法院設(shè)立了人民陪審員管理辦公室，其職能主要集中在聯(lián)系人民陪審員參審。X區(qū)法院設(shè)有人民陪審員管理辦公室，僅由一人組成，主要負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和部分案件人民陪審員的聯(lián)系。

《關(guān)于人民陪審員經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下稱《通知》)將人民陪審員的有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。但截至2013年，我國(guó)人民陪審員經(jīng)費(fèi)保障中專項(xiàng)撥款僅占52%，40%來(lái)源于統(tǒng)籌解決，8%來(lái)自于其他途徑。(1)X區(qū)法院調(diào)研報(bào)告也提到該區(qū)財(cái)政局已多年未對(duì)其撥款，法院只能通過(guò)其他途徑保障人民陪審員相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。從訪談一可了解人民陪審員經(jīng)費(fèi)保障情況。

訪談1：王某，女，X區(qū)法院人民陪審員管理辦公室主任：“人民陪審員的補(bǔ)貼為參審每人次50元，對(duì)于某些居住較遠(yuǎn)的人民陪審員來(lái)說(shuō)可能也就夠交通費(fèi)，對(duì)于國(guó)家規(guī)定的其他各項(xiàng)補(bǔ)貼如培訓(xùn)教材費(fèi)用、午餐補(bǔ)助等無(wú)法兌現(xiàn)，挫傷了他們參審的積極性?！?/p>

(二)人民陪審員的選任和組成情況

《意見(jiàn)》第3條規(guī)定基層法院對(duì)人民陪審員的名額提出意見(jiàn)，提請(qǐng)同級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)確定。因而法院對(duì)人民陪審員的選任有極強(qiáng)的控制力。當(dāng)前又無(wú)對(duì)人民陪審員連選連任的限制，易致使法院基于以往與人民陪審員合作所產(chǎn)生的“默契”而在人民陪審員有意留任的情形下讓其連任，放大了司法腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。X區(qū)法院有10名同批次的人民陪審員于2008年任命，但2013年換屆增選后，其中3名獲得連任。

人民陪審員隊(duì)伍組成結(jié)構(gòu)漸趨合理，但有待進(jìn)一步優(yōu)化。表現(xiàn)在：1.男女比例趨于平衡，基層法院愈加重視女性人民陪審員。2.法院注重吸納少數(shù)民族身份的人民陪審員。如X區(qū)法院轄區(qū)內(nèi)居住著較多回民，因而在各批次的人民陪審員組成中始終保持適當(dāng)比例的回族人民陪審員。3.人民陪審員選任存在高學(xué)歷化趨勢(shì)，滿足了日益復(fù)雜的案情對(duì)人民陪審員知識(shí)水平的需要，卻在一定程度上剝奪了學(xué)歷較低的公民參與司法的機(jī)會(huì)。4.從政治面貌和職業(yè)分布看，黨員和在黨政機(jī)關(guān)任職的群體比例逐步下降，但所占比例仍顯偏高?；鶎尤罕娞貏e是工人、農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、社區(qū)居民等群體所占比例偏低。5.來(lái)源于農(nóng)村地區(qū)的人民陪審員嚴(yán)重缺失，如表1所示三批人民陪審員無(wú)人來(lái)自農(nóng)村地區(qū)。

(三)人民陪審員的參審情況

1.人民陪審員制度在一審普通程序中普遍適用。截止至2013年10月，自《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》(以下稱《決定》)實(shí)施8年來(lái)，全國(guó)人民陪審員參審共計(jì)803.4萬(wàn)人次，審理案件共計(jì)628.9萬(wàn)件，其中刑事案件176.4萬(wàn)件、民事案件429.8萬(wàn)件、行政案件22.7萬(wàn)件，在一審普通程序案件中參審率已達(dá)71.7%。(2)X區(qū)法院2005-2013年數(shù)據(jù)顯示，人民陪審員參審案件數(shù)占全部普通程序案件的71%，其中調(diào)撤率達(dá)63.4%。

表1 X區(qū)法院人民陪審員基本情況統(tǒng)計(jì)表

人民陪審員在一審普通程序案件中的高參審率表明其在緩解法院案多人少壓力方面起到了重要的人力補(bǔ)充作用。高參審率的原因在于當(dāng)事人在一審普通程序中鮮有申請(qǐng)適用人民陪審員制度的情形，法院多依職權(quán)適用該制度。此外，“陪審率”作為一項(xiàng)重要考評(píng)指標(biāo)納入至法院考評(píng)體系，使得法院一味追求“陪審率”的上升。例如，X區(qū)法院某領(lǐng)導(dǎo)在人民陪審員任命書(shū)頒發(fā)儀式上指出“要求各庭人民陪審員參與合議庭審理的案件，應(yīng)占全庭年普通程序案件70%以上”。形成了對(duì)人民陪審員制度不必要的濫用。

2.隨機(jī)抽取人民陪審員參審的方式未落于實(shí)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ赫尾筷P(guān)于人民陪審員工作若干問(wèn)題的答復(fù)》(以下稱《答復(fù)》)提到以電腦生成等方式隨機(jī)抽取人民陪審員參審。X區(qū)法院人民陪審員抽取參審由人民陪審員管理辦公室負(fù)責(zé)，部分案件采隨機(jī)抽取方式，部分案件由各庭根據(jù)需要報(bào)其批準(zhǔn)指定。實(shí)際觀察中，有相當(dāng)數(shù)量的案件采用了后一種方式確定人民陪審審員參審。很多法院更有將人民陪審員固定在特定的業(yè)務(wù)庭中使用的情形，隨機(jī)抽取人民陪審員參審的方式被束于高閣。如表二所示，人民陪審員參審案件的數(shù)量存在較大差異。

在尋求隨機(jī)抽取方式下，各人民陪審員參審案件數(shù)量不應(yīng)存在顯著差異，X區(qū)法院的參審情況卻與之相悖：(1)從未參與陪審的人民陪審員依舊存在。《決定》第17條第2款規(guī)定無(wú)正當(dāng)理由，拒絕參加審判活動(dòng)，影響審判工作正常進(jìn)行的，由基層人民法院院長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)免除其人民陪審員職務(wù)。而實(shí)踐中該款的適用鮮有耳聞，其阻力來(lái)源于：其一，何為正當(dāng)理由難以界定，特別當(dāng)人民陪審員提出工作變動(dòng)或其所屬單位對(duì)其時(shí)間進(jìn)行管制的理由時(shí)，法院一般表示理解，且替代的人民陪審員不會(huì)缺少，也就不會(huì)影響審判工作的正常進(jìn)行。其二，不少人民陪審員是黨政機(jī)關(guān)等單位的工作人員或領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)法院有一定影響力。法院對(duì)于此類人民陪審員不能盡力履職的情形，即使心存不滿也往往容忍。(2)參審案件相對(duì)集中在少數(shù)人民陪審員。以2010年為例，人民陪審員參審案件總數(shù)為994件，參審案件超過(guò)50件的人民陪審員共有5人，案件合計(jì)480件(未在表中列出)，占當(dāng)年參審案件數(shù)量的48.29%，而人數(shù)卻占10.64%。如此集中的參審案件數(shù)量足以反映隨機(jī)抽取的方式?jīng)]有在實(shí)踐中落實(shí)。

表2 X區(qū)法院2005-2012年人民陪審員參審情況統(tǒng)計(jì)表

(四)人民陪審員與法官的關(guān)系情況

在案件審理階段，人民陪審員作用的發(fā)揮很大程度上受限于法官在案件審理過(guò)程中對(duì)審判權(quán)的把控。人民陪審的一個(gè)重要特征在于分割法官權(quán)力并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。如果承認(rèn)“趨利避害”的假設(shè)具有一定合理性,作為被監(jiān)督者的法院為何如此主動(dòng)地給自己“套上枷鎖”?[1]另外，人民陪審員參與案件審理，從庭前聯(lián)系，審前案情溝通到合議庭評(píng)議，法官都要在案件程序上投入更多的精力，法官審案成本相應(yīng)提高。特別在案多人少壓力下，法官看起來(lái)更需要一個(gè)由他主導(dǎo)，人民陪審員作為人力補(bǔ)充的合議庭，而不是人民陪審員有所表現(xiàn)的合議庭。在訪談2-4中，筆者認(rèn)為可從側(cè)面感受到這點(diǎn)。

訪談2：朱某，男，X區(qū)法院民一庭助理審判員?！叭嗣衽銓弳T的價(jià)值在于他參與到司法過(guò)程中，對(duì)司法進(jìn)行監(jiān)督，是司法民主化的重要表現(xiàn)，但實(shí)際能發(fā)揮作用的人民陪審員并不多見(jiàn)。”

訪談3：田某，男，X區(qū)法院民三庭審判員?！按蟛糠址ü賹?duì)人民陪審員輕視的觀念無(wú)法轉(zhuǎn)變，很難讓這個(gè)制度有什么起色。法官很少與人民陪審員有庭前溝通，人民陪審員對(duì)案件審前不了解，法律素養(yǎng)不達(dá)標(biāo)，他們能夠在審案過(guò)程中有什么作為？”

訪談4：孫某，男，X區(qū)法院民四庭庭長(zhǎng)?！爱?dāng)前案件日益復(fù)雜化，人民陪審員在高難度案件中參與能力有限。法院業(yè)務(wù)法官數(shù)量偏少，案多人少的壓力使得很多法官將人民陪審員參審看做案件審理的負(fù)擔(dān)。即便人民陪審員有不同意見(jiàn)，法官基于對(duì)自身審判經(jīng)驗(yàn)的自信，會(huì)以專業(yè)化的法律表達(dá)方式說(shuō)服人民陪審員，導(dǎo)致人民陪審員說(shuō)了也白說(shuō)?！?/p>

訪談5：鄭某，男，本科，J市廣播電視臺(tái)技術(shù)中心職員，X區(qū)法院人民陪審員?！胺煞矫娴闹R(shí)太少，有時(shí)候當(dāng)事人說(shuō)的聽(tīng)不懂，因而很難在庭審或者評(píng)議階段發(fā)表意見(jiàn)。就是案件聽(tīng)的懂，咱生活經(jīng)驗(yàn)和法律規(guī)定還是有差異的，法官畢竟專業(yè)，我們得以配合為主，認(rèn)清主次。”

法官對(duì)人民陪審員參審能力存在質(zhì)疑，將其參審視為審案的負(fù)擔(dān)，法官就會(huì)尋求途徑降低這種成本。如果法官與某位人民陪審員有一定的合作“默契”，這位人民陪審員不會(huì)給法官找麻煩，不會(huì)發(fā)出不同于法官的聲音，那么這當(dāng)然符合法官的利益。因?yàn)闄?quán)力配置的優(yōu)勢(shì)，法院可以通過(guò)多種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)這種特定的合作。法院可通過(guò)指定人民陪審員參審的方式組成符合法官意愿的合議庭，還能通過(guò)讓那些在任期表現(xiàn)使法官滿意的人民陪審員連任來(lái)繼續(xù)這種合作。人民陪審員也往往不因附和法官而導(dǎo)致法律責(zé)任的承擔(dān)，在法官壓縮審案成本的同時(shí)，對(duì)于人民陪審員也是負(fù)擔(dān)的減輕，他所做的僅是點(diǎn)頭同意即可。在這種交易模式下，雙方都降低了本該在案件審理中投入的討價(jià)還價(jià)成本，實(shí)現(xiàn)了“雙贏”，而輸了的只能是創(chuàng)設(shè)人民陪審員制度的初衷和精神。

二、人民陪審員制度運(yùn)行中存在問(wèn)題之反思

(一)人民陪審員權(quán)利義務(wù)之配置處于失衡狀態(tài)

《決定》第10條指出參加審判活動(dòng)是人民陪審員的權(quán)利和義務(wù)，而其權(quán)利義務(wù)配置在制度實(shí)踐運(yùn)行的某些環(huán)節(jié)和方面卻呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。我國(guó)人民陪審員負(fù)擔(dān)過(guò)重表現(xiàn)在人民陪審員的任期及報(bào)酬方面。在任期方面，不同于英美國(guó)家“一案一選”的陪審團(tuán)制度，大陸法系參審制模式下對(duì)人民陪審員通常有任職期限的規(guī)定。法國(guó)、俄羅斯、日本都每年選任人民陪審員，只有德國(guó)規(guī)定了陪審員任期不得超過(guò)4年，且不得連任兩屆。我國(guó)人民陪審員的任職期限長(zhǎng)達(dá)五年之久，其不利影響是可見(jiàn)的:1.人民陪審員制度的民主精神旨在讓人民參與到司法的過(guò)程中，當(dāng)這種參與權(quán)利淪為少數(shù)人的“權(quán)力”時(shí)，就不能保證它的民主精神。2.人民陪審員與法官的長(zhǎng)期接觸，會(huì)給予司法腐敗更多的機(jī)會(huì)。3.長(zhǎng)達(dá)五年的高頻次參審活動(dòng)，很難要求人民陪審員其所屬單位(沒(méi)有本職工作的人民陪審員不在此列)對(duì)人民陪審員的參審工作抱有從始如一的支持與容忍。

“有裁定權(quán)的多數(shù)并非總是變動(dòng)的。如果它不是變動(dòng)的，或變動(dòng)不夠頻繁(這部分的問(wèn)題都是程度的問(wèn)題)，多數(shù)裁定可能逐漸妨害普遍參與的實(shí)現(xiàn)。因此，如果社會(huì)中形成固定的多數(shù)，對(duì)民主來(lái)說(shuō)就存在著真正的危險(xiǎn)?！盵2]77人民陪審員參與司法同樣要遵循這種民主的思路，不僅要將更多的公民納入人民陪審員隊(duì)伍，也要保證人民陪審員隊(duì)伍的更替滿足民主的要求，而我國(guó)長(zhǎng)達(dá)五年的任期顯然與此是相悖的。

人民陪審員的經(jīng)費(fèi)保障缺位，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，挫傷了部分人民陪審員的積極性。當(dāng)前人民陪審員制度當(dāng)前出現(xiàn)某種程度的“職能異化”，人民陪審員扮演的是一審普通程序的人力補(bǔ)充角色，其從司法的監(jiān)督者在一定程度異化為司法的輔助者。在這種異化狀態(tài)下，《通知》所確立的不能造成人民陪審員因參審而增加負(fù)擔(dān)，又不能將補(bǔ)助作為增加人民陪審員收入來(lái)源的合理性就有待商榷，因?yàn)檫@種補(bǔ)助發(fā)放機(jī)制建立在人民陪審員獨(dú)立于人民法院體系基礎(chǔ)之上。沒(méi)有適宜的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制，單靠人民陪審員“奉獻(xiàn)”支撐下的人民陪審員制度一定是難以為繼的。

(二)民事案件適用人民陪審員制度呈現(xiàn)常態(tài)化

《決定》規(guī)定民事案件在滿足“社會(huì)影響較大”條件時(shí)，法院才可依職權(quán)適用人民陪審員制度。而當(dāng)前法院在民事案件一審普通程序中以適用制度為常態(tài)，以不適用制度為例外。

法院對(duì)人民陪審員制度適用的追求存在多重考慮，適用人民陪審員制度可以緩解法院案多人少的壓力，同時(shí)又滿足了司法民主化的要求，提高了司法過(guò)程的透明度。盡管“社會(huì)影響較大”條件的滿足與否難以界定，但這絕不意味著當(dāng)前民事案件一審普通程序中對(duì)人民陪審員制度的常態(tài)適用是正當(dāng)?shù)摹?/p>

“民事訴訟制度是解決民事糾紛的程序制度,這一程序制度從審理、判決到執(zhí)行都具有強(qiáng)烈的公權(quán)力色彩,但民事訴訟總體上還是以解決私權(quán)糾紛為設(shè)立目的，因而必須要考慮當(dāng)事人關(guān)于程序的意愿。”[3]對(duì)人民陪審員制度的適用賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)凸顯了當(dāng)事人程序主體的地位，使人民陪審員制度的運(yùn)作更加人性化，也有利于提升當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果的信服度。英美國(guó)家的民事陪審團(tuán)制度將“獲得陪審團(tuán)審理”作為民事訴訟當(dāng)事人的“權(quán)利”予以規(guī)定，在有權(quán)獲得陪審團(tuán)審理的民事案件中，如果當(dāng)事人沒(méi)有在訴訟開(kāi)始時(shí)及時(shí)提出，就被視為放棄這種“獲得陪審團(tuán)審理”的權(quán)利。[4]賦予民事案件的當(dāng)事人對(duì)人民陪審員制度適用更多的程序選擇權(quán)是對(duì)當(dāng)事人程序主體的尊重，也是解決私權(quán)糾紛對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的保障。雖然《決定》摒棄了傳統(tǒng)的法院一元啟動(dòng)人民陪審員制度的做法，采取兼顧法院職權(quán)和當(dāng)事人申請(qǐng)的二元啟動(dòng)模式，向尊重當(dāng)事人主體地位邁出了重要一步，但顯然還沒(méi)有在民事案件中賦予當(dāng)事人足夠的程序選擇權(quán)，這是人民陪審員制度完善的重要思路。

(三)人民陪審員的獨(dú)立性受到鉗制

當(dāng)下人民陪審員制度是一種不自由的體制，它鉗制了人民陪審員在參審過(guò)程中作用的發(fā)揮。這種自由缺失表現(xiàn)在諸多方面。

首先，在經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼方面，人民陪審員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門專項(xiàng)撥款。但如前所述，很多法院的人民陪審員經(jīng)費(fèi)需要依靠法院通過(guò)多種途徑自行負(fù)擔(dān)，因而對(duì)人民陪審員而言，其經(jīng)費(fèi)保障已受制于法院，他們實(shí)在沒(méi)有必要對(duì)苦心為自己負(fù)擔(dān)費(fèi)用的法院“處處刁難”。

其次，在人民陪審員選任方面，《決定》中規(guī)定由基層人民法院會(huì)同同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)審查選任人民陪審員。而實(shí)踐中，本是交由人民法院與同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)兩個(gè)主體共同負(fù)責(zé)的事項(xiàng)成為人民法院?jiǎn)蝹€(gè)主體的行為。這就導(dǎo)致了法院對(duì)人民陪審員的提名選任擁有絕對(duì)的權(quán)力，而人大對(duì)人民陪審員選任多體現(xiàn)為形式審查，致使人民陪審員在任職期間會(huì)以一種更為謙卑的態(tài)度來(lái)處理雙方間的關(guān)系。

再者，法院可對(duì)人民陪審員參審施加強(qiáng)力的干預(yù)。人民法院有能力阻礙某些人民陪審員或者是有意讓某些人民陪審員參與到特定案件的審理中。因?yàn)楫?dāng)前對(duì)隨機(jī)抽取人民陪審員參審方式的監(jiān)督是置于法院內(nèi)控之下，法院有能力按照自己的意愿組成符合其自身利益的合議庭，如X法院根據(jù)各庭需要報(bào)批指定的方式。

再次，無(wú)論對(duì)人民陪審員日常考核亦或年度考核，也無(wú)論是對(duì)其參與庭審狀況考核還是合議庭評(píng)議階段考核。這些考核都因考核的單向性而使得人民陪審員受制于人民法院的管控之下。

(四)人民陪審員的選任重學(xué)歷而輕經(jīng)驗(yàn)

《決定》第4條規(guī)定，人民陪審員應(yīng)具有大學(xué)專科以上學(xué)歷。最高法院沈德詠副院長(zhǎng)對(duì)此作出過(guò)解釋“人民陪審員同法官一樣行使審判權(quán),因此同法官的任職條件,特別是文化程度不宜相差太大,否則,因自身能力、水平較低而難以發(fā)揮人民陪審員應(yīng)有的作用”。[5]一般而言，學(xué)歷越高，人的邏輯思辨能力和綜合分析能力也會(huì)相應(yīng)提高，從而對(duì)案件糾紛有更好的把握。但實(shí)踐中，學(xué)歷與案件解決之間的聯(lián)系至少在一些方面沒(méi)有預(yù)期的那么緊密。在訴訟調(diào)解、執(zhí)行及信訪處理等方面，有豐富經(jīng)驗(yàn)的人民陪審員能夠?yàn)榘讣慕鉀Q起到比其他人民陪審員甚至法官所不能的幫助作用，而此時(shí)對(duì)于學(xué)歷似乎沒(méi)有較高的要求。例如X區(qū)法院人民陪審員參審案件數(shù)占全部普通程序案件的71%，其中調(diào)撤率達(dá)63.4%。高調(diào)撤率一方面歸結(jié)于法官的努力，另一方面則歸因于人民陪審員的參與。在執(zhí)行領(lǐng)域，有豐富經(jīng)驗(yàn)的人民陪審員在群體性糾紛類、矛盾激化類等案件中能發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用。在送達(dá)方面，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富的人民陪審員更容易協(xié)助法院送達(dá)或者代送達(dá)。在信訪方面，經(jīng)驗(yàn)豐富的人民陪審員能安撫相關(guān)人員的情緒，緩沖其與法院間的對(duì)抗。這些領(lǐng)域?qū)θ嗣衽銓弳T經(jīng)驗(yàn)的要求居于首位，而對(duì)學(xué)歷的要求則退而后之。

(五)人民陪審員制度司法民主化的價(jià)值異化

隨著社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，案件糾紛呈現(xiàn)出了多樣化，復(fù)雜化的特點(diǎn)，糾紛數(shù)量也空前增長(zhǎng)。而司法隊(duì)伍建設(shè)沒(méi)有跟上變革的步伐，特別在基層法院，由于工資水平、辦案壓力等因素影響，新法官辭職另謀生路的屢見(jiàn)不鮮。經(jīng)驗(yàn)豐富的老法官，也可能出于對(duì)律師等行業(yè)豐厚薪水的垂涎而跳槽。法院系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化傾向明顯，業(yè)務(wù)法官數(shù)量嚴(yán)重不足。因而糾紛數(shù)量的爆炸式增長(zhǎng)，案件復(fù)雜化的趨勢(shì)使得本已人手不夠的法官顯得無(wú)助也無(wú)力。人民陪審員制度的運(yùn)行使得法官本已高昂的案件審理成本上升至新的高度，因?yàn)閺娜嗣衽銓弳T聯(lián)系，案件審前交流，合議庭評(píng)議等環(huán)節(jié)而言，人民陪審員的參與會(huì)使得法官本已不堪重負(fù)的辦案壓力再度上升，這是法官所不愿承受的。在法官抵觸心理的驅(qū)使下，法官在落實(shí)這些環(huán)節(jié)時(shí)便會(huì)大打折扣，從而制約人民陪審員作用的發(fā)揮。這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)：人民陪審員庭審作用發(fā)揮有限導(dǎo)致法官辦案成本上升，而法官在抵觸心理的驅(qū)使下疏于程序環(huán)節(jié)的落實(shí)而使人民陪審員在庭審中受阻。

法院案多人少壓力的現(xiàn)狀，司法民主化的驅(qū)使，以及提高司法過(guò)程透明度的要求，使得法院在適用人民陪審員制度時(shí)以高陪審率為目標(biāo)。法院為降低案件審理成本，有足夠的動(dòng)力采取各種措施來(lái)同化人民陪審員，使之擁有專職法官的部分職能。法院通過(guò)對(duì)人民陪審員選任、考核、培訓(xùn)和參審施加的干預(yù)，可以組成符合法官意愿的由人民陪審員和法官參與的合議庭來(lái)協(xié)助法官審理案件，人民陪審員從而價(jià)值異化為案件審理的司法輔助者。人民陪審員也因在一定程度內(nèi)化為法院體系的組成部分而在當(dāng)前司法實(shí)踐的某些領(lǐng)域有不俗的表現(xiàn)。

在法院減壓方面，通過(guò)一審普通程序?qū)θ嗣衽銓弳T制度廣泛適用，法官與人民陪審員組成的合議庭較完全由法官組成的合議庭而言，大大降低了法官的審案成本；在分類隨機(jī)抽取人民陪審員參審模式下，專家人民陪審員對(duì)法官而言兼有一種“咨詢”功能；調(diào)解領(lǐng)域，人民陪審員對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約和社情民意都很熟悉，可以與當(dāng)事人達(dá)成較為順暢的案件交流。此外，人民陪審員在法官與當(dāng)事人之間形成了一個(gè)緩沖地帶，緩解了當(dāng)事人與法官間的對(duì)抗情緒，更容易促成調(diào)解的實(shí)現(xiàn)；在執(zhí)行領(lǐng)域，“北侖模式”(3)的出現(xiàn)即是地方法院為破解“執(zhí)行難”問(wèn)題而發(fā)揮人民陪審員作用的典型例證。人民陪審員在群體性糾紛類、矛盾激化類、涉技術(shù)類等案件中發(fā)揮的作用尤為明顯[6]；在送達(dá)方面，人民陪審員對(duì)城村的熟悉使得其可以代法院送達(dá)或是協(xié)助送達(dá)。一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，法院人手不足，經(jīng)費(fèi)緊張，利用人民陪審員送達(dá)是解決法院“送達(dá)難”的一條重要途徑[7]；信訪方面，人民陪審員的參與有助于吸收信訪人員的不滿情緒，也有利于法院對(duì)案件和相關(guān)工作信息的反饋和掌握。

三、人民陪審員制度改革路徑

人民陪審員制度的改革須回歸司法民主的價(jià)值定位，以增強(qiáng)人民陪審員的獨(dú)立性和民主性為改革方向。既減少法院在各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于人民陪審員的不當(dāng)干預(yù)，又要改變當(dāng)前人民陪審員管理缺位的現(xiàn)狀，合理配置人民陪審員的權(quán)利與義務(wù)。既要讓人民陪審員在更高程度和更廣范圍參與到司法活動(dòng)中來(lái)，又要避免其淪為法院體系的組成部分，確保其司法監(jiān)督者的角色不被司法輔助者的角色所替換。

(一)人民陪審員制度價(jià)值應(yīng)回歸至司法民主

誠(chéng)然人民陪審員制度在一審普通程序中廣泛適用為法院緩解案多人少壓力起到了重要作用，在調(diào)解、執(zhí)行、送達(dá)及信訪等領(lǐng)域也確實(shí)發(fā)揮了一定的積極意義。但人民陪審員制度的價(jià)值和職能發(fā)揮絕不能以犧牲人民陪審員的獨(dú)立性為代價(jià)。法院通過(guò)人員選任、培訓(xùn)、考核、參審的干預(yù)以及經(jīng)費(fèi)控制使得同化人民陪審員為法院體系的組成部分成為可能，但這會(huì)使得制度的民主性蕩然無(wú)存。這種同化的過(guò)程也勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重削弱司法民主的價(jià)值定位，使司法監(jiān)督的職能淪為空談。因而必須警惕人民陪審員的這種同化趨勢(shì)，避免人民陪審員淪為法院內(nèi)部的人力資源使用。

但在堅(jiān)持人民陪審員制度司法民主的價(jià)值前提下，又該如何看待人民陪審員在參與調(diào)解、執(zhí)行、送達(dá)和信訪方面的工作呢？《答復(fù)》規(guī)定人民陪審員可獨(dú)立對(duì)案件進(jìn)行訴訟調(diào)解。除對(duì)調(diào)解案件授權(quán)外，人民陪審員參與執(zhí)行、送達(dá)和信訪活動(dòng)缺乏法律和法規(guī)規(guī)定。因而法院在人民陪審員參與這些環(huán)節(jié)時(shí)表現(xiàn)的小心翼翼。人民陪審員對(duì)司法權(quán)的分享應(yīng)更為寬泛，執(zhí)行權(quán)系屬于司法權(quán)，因而將人民陪審員制度延伸至執(zhí)行權(quán)行使是有據(jù)可循的。對(duì)人民陪審員參與執(zhí)行、送達(dá)以及法院信訪等司法環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的擔(dān)心和批判主要源于人民陪審員參與這些領(lǐng)域容易同化為法院體系的一部分。尤其在當(dāng)前法院案多人少，法官助理等司法輔助者極度匱乏的情況下，法院通過(guò)經(jīng)費(fèi)、選任、考核等多個(gè)方面對(duì)人民陪審員施加影響，使得人民陪審員在這些領(lǐng)域的表現(xiàn)缺乏監(jiān)督。

人民陪審員參與司法，對(duì)司法的監(jiān)督作用不應(yīng)僅聚焦在法院的審判活動(dòng)范圍內(nèi)，應(yīng)貫穿在案件糾紛解決的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)調(diào)解、執(zhí)行、信訪、送達(dá)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督符合法律的正當(dāng)性要求。人民陪審員的參與能夠在一定程度上減輕法院沉重的案件壓力，又能在各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的監(jiān)督，提高司法透明度和當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果的可接受性。但肯定人民陪審員在這些領(lǐng)域參與的正當(dāng)性應(yīng)以人民陪審員作為司法過(guò)程的監(jiān)督者定位為前提，再構(gòu)建更為精細(xì)的制度以防止人民陪審員被法院系統(tǒng)同化。

(二)建立人民陪審員常設(shè)垂直管理機(jī)構(gòu)

在人民陪審員選任、培訓(xùn)和考核環(huán)節(jié)，因?yàn)榉ㄔ鹤鳛槿嗣衽銓弳T管理主體的單一性使得法院能在這些環(huán)節(jié)施加強(qiáng)力的干預(yù)。增強(qiáng)人民陪審員的獨(dú)立性，必須要落實(shí)法院與同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在這些環(huán)節(jié)共同負(fù)責(zé)的的規(guī)定。在人民陪審員的日常管理方面，法院缺乏職責(zé)明確的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)管理人民陪審員隊(duì)伍?！氨对鲇?jì)劃”的開(kāi)展使得人民陪審員的數(shù)量幾近與法院業(yè)務(wù)法官的數(shù)量持平。但當(dāng)前法院對(duì)人民陪審員的管理工作大多不是由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，僅由某個(gè)專職人員負(fù)責(zé)。建立人民陪審員常設(shè)垂直管理機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)上級(jí)法院人民陪審員管理機(jī)構(gòu)(例如J市中級(jí)人民法院人民陪審員管理辦公室)對(duì)下級(jí)法院管理機(jī)構(gòu)(X區(qū)法院人民陪審員管理辦公室)的垂直管理減少下級(jí)法院對(duì)人民陪審員在各個(gè)環(huán)節(jié)的鉗制；上下級(jí)機(jī)構(gòu)的對(duì)口管理，方便人民陪審員制度運(yùn)行信息的掌控和反饋，也有助于對(duì)數(shù)目龐大的人民陪審員隊(duì)伍進(jìn)行調(diào)度。同時(shí)須明確人民陪審員管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，盡量將聯(lián)系當(dāng)事人的成本向常設(shè)管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，從而減少法官的案件審理成本。

(三)尊重當(dāng)事人對(duì)適用人民陪審員制度的選擇權(quán)

1.舍棄“陪審率”考核項(xiàng)目?！芭銓徛省笨己隧?xiàng)目的設(shè)置本意是以一種拘束力的方式實(shí)現(xiàn)人民陪審員制度的推廣適用，“陪審率”這個(gè)考核項(xiàng)目可以作為鼓勵(lì)法院適用人民陪審員制度的一種方式。但在人民陪審員制度適用相對(duì)規(guī)范后，再將“陪審率”作為法院的重要考核項(xiàng)目使得人民陪審員制度運(yùn)行呈現(xiàn)出病態(tài)，這是司法民主的形式化舉措，有害于人民陪審員制度的民主精神，因而要舍棄“陪審率”的考核項(xiàng)目。

2.尊重民事案件中當(dāng)事人對(duì)人民陪審員制度適用的選擇權(quán)。尊重當(dāng)事人在民事案件中對(duì)人民陪審員制度適用的選擇權(quán)，是對(duì)當(dāng)事人程序主體的尊重，也是對(duì)當(dāng)事人程序選擇權(quán)的保障。在一審普通程序案件中，應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)適用人民陪審員制度的權(quán)利，在當(dāng)事人雙方合意不申請(qǐng)適用人民陪審員制度的情形下，法院不得主動(dòng)適用。

(四)弱化法院在制度運(yùn)行中對(duì)人民陪審員的控制

任期方面，人民陪審員任期五年的規(guī)定，既使人民陪審員負(fù)擔(dān)了較重的義務(wù)，也極大限制了人民陪審員的流動(dòng)性。長(zhǎng)達(dá)五年的任職期限也使得法院有足夠的時(shí)間來(lái)對(duì)人民陪審員施加影響，增大了司法腐敗風(fēng)險(xiǎn)。因而縮短人民陪審員的任職期限，改為3-4年較為合適。此外，人民陪審員連任同樣會(huì)增加司法腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，因而必須立法限制人民陪審員連任。

在參審環(huán)節(jié)，一方面，人民陪審員管理辦公室應(yīng)認(rèn)真履職，切實(shí)落實(shí)隨機(jī)抽取方式。另一方面，在人民陪審員分類參審情境下，人民陪審員參審范圍變得相對(duì)狹窄固定，特別是在隨機(jī)抽取都不甚成熟的條件下，容易使得專家陪審員淪為“專職法官”。因此應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：一者，分類后保證特定類別的人民陪審員數(shù)量不能過(guò)少，使隨機(jī)抽取有意義的進(jìn)行；二者，不同分類下的人民陪審員同樣適用于對(duì)其專業(yè)知識(shí)沒(méi)有太高要求的其他一審普通程序案件。

在合議庭評(píng)議階段，如果先由法官進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)，則法官很容易以一種專業(yè)化的權(quán)威方式影響人民陪審員的判斷，或者給予人民陪審員一種先入為主的概念，從而限制了人民陪審員的表達(dá)。因而在合議庭評(píng)議階段，應(yīng)由人民陪審員先進(jìn)行案件意見(jiàn)的發(fā)言，且是必須發(fā)言，然后由法官發(fā)表看法，并對(duì)人民陪審員對(duì)于案件的疑問(wèn)或者是法律錯(cuò)誤進(jìn)行解釋，繼而由人民陪審員和法官再一次對(duì)案件的爭(zhēng)議進(jìn)行討論，但這種討論只能以解答疑惑和糾正明顯的錯(cuò)誤為限，而不能給與法官說(shuō)服人民陪審員的機(jī)會(huì)，隨后對(duì)案件處理結(jié)果進(jìn)行表決。對(duì)評(píng)議的過(guò)程和結(jié)果也要進(jìn)行記錄。

在考核環(huán)節(jié)，過(guò)往實(shí)踐中法官對(duì)人民陪審員的單項(xiàng)考核使得法院對(duì)人民陪審員有控制力。應(yīng)建立法院與人民陪審員雙向考核體制，對(duì)法官考核主要集中在人民陪審員的庭前溝通，合議庭評(píng)議的表現(xiàn)等方面。將雙向考核結(jié)果交由人民陪審員管理機(jī)構(gòu)，由其對(duì)履職不當(dāng)?shù)娜嗣衽銓弳T進(jìn)行教育批評(píng)乃至對(duì)其罷免，追究責(zé)任，同時(shí)也對(duì)考核結(jié)果不達(dá)標(biāo)的法官提出批評(píng)和處分。

在經(jīng)費(fèi)保障方面，法院作為人民陪審員的報(bào)酬發(fā)放單位使得人民陪審員在監(jiān)督司法的過(guò)程中表現(xiàn)的畏首畏尾。一方面，財(cái)政機(jī)關(guān)必須落實(shí)人民陪審員的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障人民陪審員的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，建議直接由法院的同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)或同級(jí)人大作為報(bào)酬的發(fā)放單位。另一方面，全國(guó)或者各地區(qū)要建立適宜的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制。

注釋：

(1)(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上作的《最高人民法院關(guān)于人民陪審員決定執(zhí)行和人民陪審員工作情況的報(bào)告》。

(3) 2005 年寧波市北侖區(qū)人民法院提出了人民陪審員參與法院執(zhí)行的工作設(shè)想，并進(jìn)行了探索，浙江省高院稱之為“北侖模式”。

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(編輯：崔 維)

2014-07-25

D926

A

2095-7238(2014)11-0084-08

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.017