善治視野中的社區(qū)居民自治路徑探索
——基于合肥市包河區(qū)濱湖世紀社區(qū)的實證分析

郝永華，吳 紅

(1.安徽行政學院，合肥 230051；2.合肥市包河區(qū)政府，合肥 230051)

善治視野中的社區(qū)居民自治路徑探索
——基于合肥市包河區(qū)濱湖世紀社區(qū)的實證分析

郝永華1，吳 紅2

(1.安徽行政學院，合肥 230051；2.合肥市包河區(qū)政府，合肥 230051)

社區(qū)是社會的基本細胞，是政府和民眾溝通的橋梁。居民自治是城市基層治理中的一個重要環(huán)節(jié)。在社區(qū)多元共治框架體系中，政府、居民、各類社區(qū)組織等在內(nèi)的多個管理主體以不同的形式共同管理社區(qū)，行使主體性權力。只有真正實現(xiàn)社區(qū)治理主體的多元化，切實推進居民自治，作為城市管理重要平臺的社區(qū)才能發(fā)揮其應有的作用，構建邁向“善治”的堅實階梯。

社區(qū)；居民自治；自組織；多元化；善治

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“發(fā)揚基層民主，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”的戰(zhàn)略部署和省市有關要求，合肥市包河區(qū)立足區(qū)情特征，強化“善治”理念，以濱湖世紀社區(qū)為試點，成立區(qū)政府調(diào)研組，于2014年多次到濱湖世紀社區(qū)調(diào)研，通過座談會、現(xiàn)場觀摩、實地考察、深度訪談等方式，深入探索社區(qū)居民自治實現(xiàn)路徑。

一、濱湖世紀社區(qū)居民自治的現(xiàn)狀調(diào)研

濱湖世紀社區(qū)是包河區(qū)率先實行社區(qū)管理體制綜合改革試點工作的首個街道級“大社區(qū)”。根據(jù)包河區(qū)人民政府﹝2013﹞28號文件精神，濱湖世紀社區(qū)按照1～2萬人口規(guī)模，在轄區(qū)內(nèi)設立8個居委會。按照“居政分離、居民自治”原則，居委會(籌備組)剝離處理行政事務功能，成為社區(qū)居民的基層群眾性自治組織，集中精力引導居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，提升居民參與意識，完善社會治理格局。

(一)以點帶面注重逐步推進

濱湖世紀社區(qū)服務中心轄區(qū)內(nèi)共有8個居委會。濱湖世紀社區(qū)服務中心通過社區(qū)基礎信息調(diào)查，撰寫社區(qū)導向報告，分析差異性，最終確定以觀湖苑小區(qū)為試點開展社區(qū)居民自治工作。觀湖網(wǎng)格黨支部通過摸排篩選，在轄區(qū)深入發(fā)動群眾，發(fā)現(xiàn)熱心居民，培養(yǎng)居民代表，確定3人組建了觀湖居委會(籌備組)，將觀湖居委會(籌備組)明確為社區(qū)居民的基層群眾性自治組織。同時，選派一名專業(yè)社工入駐觀湖苑小區(qū)，通過社工介入，指導居委會(籌備組)成員對居民自治的學習與理解，引導開展居民自治工作。

通過觀湖試點的探索和努力，取得了良好的工作效果和影響。在試點經(jīng)驗的基礎上，濱湖世紀社區(qū)自2014年起在社區(qū)范圍內(nèi)其他7個居委會(網(wǎng)格)學習、推廣“觀湖居民自治”模式，以點及面，逐步推進，穩(wěn)步探索具有時代特征、濱湖特色的新型社區(qū)居民自治新模式。

(二)政策意見引導多元共治

在試點試行的基礎上，濱湖世紀社區(qū)總結居民自治工作經(jīng)驗及教訓，相繼出臺了《濱湖世紀社區(qū)居民自治1+2文件，包括要點+方案+考評方法》、《濱湖世紀社區(qū)居民自治“1+2”文件補充規(guī)定》、《濱湖世紀社區(qū)“4+4”居民自治工作模式》等文件，界定居民自治相關方關系，明確各方責任，提供指導意見，為推進濱湖世紀社區(qū)居民自治工作提供制度保障。

(三)公益創(chuàng)投鼓勵社會參與

為了進一步助力居民自治不斷向前發(fā)展，滿足居民多樣化的需求，依托社區(qū)社會組織孵化園，積極支持居民自治項目中對文體類、兒童教育類、志愿服務類、老人群體、婦女群體等社區(qū)社會組織的孵化和培育，并進行備案管理，極大提高了居民自治活動的專業(yè)化水平。同時，為吸引社會力量參與社區(qū)公共事務，自2014年5月25日起，由濱湖世紀社區(qū)黨委、服務中心聯(lián)合主辦，共治理事會承辦的2014年首屆社區(qū)公益創(chuàng)投項目大賽，共篩選出14個公益項目，豐富了社區(qū)自治活動的形式和內(nèi)容。

(四)樓棟自治彰顯人文關懷

社工以孵化社區(qū)社會組織為抓手，居委會籌備組成員協(xié)助社工將其培養(yǎng)為愛心大使。愛心大使以其居住單元(樓棟)為基地，根據(jù)居民特點和入住率等情況，因地制宜設計開展樓棟特色活動，營造鄰里一家親的溫馨氛圍，創(chuàng)建良好的自治小環(huán)境。

(五)化簡為繁吸引多方關注

社工在項目方案設計過程中沒有大包大攬，而是刻意采取化簡為繁的方式，細化工作流程，吸引居民參與項目全過程(需求調(diào)查、項目論證、項目實施、財務公示、共同維護等)，培養(yǎng)居民參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的意識與能力。居民、網(wǎng)格黨支部、網(wǎng)格、居委會籌備組、信息員、物業(yè)等多方共同參與到項目的設計與實施過程中，初步達到“以項目促自治”之設計目的。

圖1以“觀湖休閑長椅計劃”為例，展示居民參與項目過程：

圖1 觀湖休閑長椅計劃

(六)立體宣傳營造自治氛圍

通過樓棟自治，展示多元樓棟文化(家風建設、愛心大使形象、主題板報、居民活動剪影等)，使每位居民都能感受到自治帶來的溫馨活力，營造“自治在身邊”的活動氛圍。同時，濱湖世紀社區(qū)社會服務中心主辦“濱湖世紀社區(qū)居民自治項目推進情況簡報”(已發(fā)7期)，既有對全社區(qū)居民自治活動的展示，又有對各項活動的總結與反思，圖文并茂，具有較高的宣傳及參考價值。

二、濱湖世紀社區(qū)居民自治的經(jīng)驗分析

(一)多中心理論指導下的多元共治

多中心治理是西方公共管理研究領域提出的一種新治理模式，它在承認有限政府的基礎上,認為政府與市場之外也存在治理公共事務的可能性，主張建立政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。多中心理論強調(diào)公共物品供給結構的多元化，認為公共部門、社區(qū)自治組織、私人部門都能夠成為公共物品的供給者。多元主體應該通過建立職責明晰、依賴互動的格局，實現(xiàn)公共利益最大化，推動社區(qū)健康發(fā)展，實現(xiàn)民主、合作、和諧的治理秩序。多中心體制(Polycentric systems)作為治理理論的重要進展已經(jīng)成為研究公共服務提供上的一個重要理論視角。

在多中心理論指導下，包河區(qū)政府、包河區(qū)民政局轉變觀念，按照建設服務型政府的要求，在服務中實現(xiàn)新型管理，把著力點放在完善規(guī)范和標準、加強指導和監(jiān)督上，著力營造有利于社區(qū)自治的機制環(huán)境。一是完善政府購買服務機制。在應對、解決社區(qū)相關問題時，優(yōu)先向社會工作服務機構購買服務，將大量社區(qū)服務項目委托給社會工作服務機構，使其有機會為社區(qū)居民提供專業(yè)服務并增加與社區(qū)居民的互動，培養(yǎng)居民參與社區(qū)公共事務的意識。二是完善平臺支持機制。引入社會工作服務機構，購買6個專業(yè)社工崗位，推動社工介入社區(qū)居民自治進程，為其在社區(qū)開展服務提供專業(yè)指導和平臺支持。三是簡政放權，將社會組織備案權利下放，支持社會組織的發(fā)展，豐富居民自治的形式和內(nèi)容。

濱湖世紀社區(qū)在新的機制環(huán)境中奮力爭先，集中精力探索社區(qū)共治途徑。明確居委會“基層群眾性自治組織”功能，梳理居委會與各方的關系，逐步形成了以服務為內(nèi)容，以社區(qū)社會組織為載體，以居民參與為目標，以居民評議監(jiān)督為手段的工作機制，并最終確定網(wǎng)格黨支部領導、社工介入、居委會主導、網(wǎng)格支持、社區(qū)社會組織及居民積極參與的“五位一體”共治工作模式，初步構建了多元化的社區(qū)公共服務供給結構。

(二)自組織理論指導下的居民自治

自組織理論(Self-organizing Theory)是20世紀60年代末期開始建立并發(fā)展起來的一種系統(tǒng)理論，是L.Von Bertalanfy系統(tǒng)論的發(fā)展。自組織理論提出，在一定條件下，系統(tǒng)(生命系統(tǒng)、社會系統(tǒng))可自動地由無序走向有序，由低級有序走向高級有序。受自組織理論的啟發(fā)，國內(nèi)學者提出“社區(qū)自組織能力”概念，即社區(qū)共同體不需要受外部力量的直接干預，自身就可以自我整合、自我協(xié)調(diào)、自我維系，進而實現(xiàn)社區(qū)公共事務有序化的能力。

社區(qū)自治是“社區(qū)自組織治理”的簡稱，是指社區(qū)居民有自我決定社區(qū)公共事務的權利和行使權利的途徑。濱湖世紀社區(qū)在推進社區(qū)居民自治進程中，充分發(fā)揮居委會主導功能，在樓棟自治、愛心大使、熱心居民等方案設計中以“居民中心”為指導，有意培育居民參與社區(qū)公共事務的意識和能力。同時，在對轄區(qū)情況深入分析的基礎上，依托職業(yè)社工和合肥市愛鄰社會工作服務社，搭建基層社會服務平臺——濱湖世紀社區(qū)社會(社工)服務中心，運用“社工+社區(qū)+社會組織”三社聯(lián)動的服務形式，以社工介入居民自治的形式，把居民自治與社會需求、社會工作和社會服務項目緊密結合起來，帶動社區(qū)服務模式的轉變，為實現(xiàn)社區(qū)公共事務有序化奠定了堅實的基礎。

(三)需求理論理論指導下的項目設計

馬斯洛理論把需求分成生理需求(Physiological Needs)、安全需求(Security Needs)、社交需求(Belonging)、尊重(Esteem)和自我實現(xiàn)(Self-actualization)五個層次，依次由較低層次到較高層次排列。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)居民需求越來越多地呈現(xiàn)多元化趨勢。

濱湖世紀社區(qū)屬于典型的新區(qū)新居民，居民需求呈現(xiàn)多樣化特征：一是利益需求增多，利益需求呈現(xiàn)出分化的趨勢。二是服務需求增多，主要包括政府提供的公共服務、市場提供的私人服務、社區(qū)提供的特殊服務等。三是民主需求增多，民眾不僅僅滿足于民生需求，還希望通過民主形式行使人民當家作主的權利。四是文化需求增多，既期待傳統(tǒng)文化活動，又熱衷現(xiàn)代時尚文明。需求多元化背景下，項目設計應以需求層次理論為參考，根植于需求進行項目設計與實施，才能增強自治活動的吸引力和生命力，擺脫“偽自治”的窠臼。

三、社區(qū)居民自治的困惑

(一)認知誤區(qū)增加認同難度

在開展居民自治過程中，居民對居委會籌備組存在認識誤區(qū)：一是將居委會當成行政機構，忽略其自治組織角色，不能積極響應自治活動；二是將居委會當成解決問題機構，期待居委會能夠解決物業(yè)管理相關問題。這兩個認識誤區(qū)對居委會履行基層群眾自治組織職能產(chǎn)生了較為嚴重的滯后效應。

(二)差異發(fā)展增加推進難度

在從觀湖試點推廣到其他7個居民自治點的進程中，因各居民自治點群眾基礎不同，居民入住率、居民素質、籌備組帶頭人認識不同、社工配備不齊等問題，導致各個居民自治點發(fā)展不同步，差距較大，增加了對居民自治工作的推進難度。

(三)人才流失影響持續(xù)發(fā)展

因居民自治體系尚在完善中，居民對自治的概念和意義了解不多，居民代表或熱心居民總體數(shù)量較少，在開展居民自治服務項目時，會出現(xiàn)居民代表(熱心居民)參與率低情況。當居民代表(熱心居民)不能持續(xù)參與時，往往會導致自治項目的暫時癱瘓，影響居民自治的延續(xù)性。

四、推進社區(qū)居民自治的對策建議

(一)以基層黨建引領自治

社區(qū)黨建是推動社區(qū)民主自治的動力。一方面，國家對社區(qū)居民自治的領導作用主要通過黨員或組織來完成；另一方面，社區(qū)居民自治組織的發(fā)展也需要堅強的政治主導力量來支撐。各網(wǎng)格黨總支應發(fā)揮領導核心作用，把方向、出思路，把黨組織的要求和意圖變?yōu)槿罕娊M織的自治行為。

網(wǎng)格黨支部在發(fā)揮精神引領作用過程中，要注意處理好兩個關系：第一，要正確處理好與社區(qū)居民委員會的關系。黨支部要改進工作方式，把培育社區(qū)居委會成長作為其工作重心及目標，尊重居委會自主發(fā)育需要的時間及過程，不過度插手主導居委會工作事務，避免重蹈“行政化”覆轍。通過支持和指導居委會有效履職，保證居委會在社區(qū)自治建設中的主導地位。第二，要正確處理好黨組織與其他組織的關系。黨組織應注重發(fā)揮社區(qū)各類組織中黨員的先鋒模范作用，通過思想宣傳發(fā)動，采取柔性引領的方式，激勵社區(qū)黨員積極參與社區(qū)自治工作，把依法自治的精神體現(xiàn)到社團章程和各項工作活動中，鼓勵各類組織依據(jù)章程獨立自主地開展活動。

(二)以多元主體協(xié)調(diào)共治

社區(qū)建設中，居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司成為三大治理主體。居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織；業(yè)主委員會是由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主根據(jù)業(yè)主大會議事規(guī)則推舉產(chǎn)生的代表業(yè)主利益的自治組織。物業(yè)公司是提供有償服務的經(jīng)濟實體。在這種共治格局中，持續(xù)向下延伸的行政權力、不斷介入的市場力量和逐步生長的社會力量相互交織，由于各自的利益取向、權力位階以及治理邏輯差異明顯，政府的行政權、居民的自治權和市場主體的經(jīng)營權之間的沖突十分常見。 但同時，三者工作目標具有一致性：社區(qū)居委會要吸引社區(qū)居民(業(yè)主)和物業(yè)管理公司積極參與自治，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體；社區(qū)物業(yè)管理的目標是通過提供有償服務,為業(yè)主提供一個優(yōu)美整潔、安全文明的生活環(huán)境。

由此可見，在統(tǒng)籌發(fā)揮黨支部的領導核心作用、政府的主導作用、專業(yè)社工的引導作用、社會力量的協(xié)同作用之外，還應積極探索社區(qū)多元共治的新途徑、新平臺和新機制，著重處理好居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司三者之間的關系，建成社區(qū)共治共贏共享的新格局。

(三)以專業(yè)社工輔導自治

社工是推進社區(qū)居民自治進程中的專業(yè)力量，起著引導的重要作用。社區(qū)居民自治的一個難點在于社區(qū)著力推動的事與居民關心的事沒有交集,兩者間沒有找到有效的銜接點，導致“事與人”脫節(jié)現(xiàn)象。社工在進駐居民自治點之后，通過展開居民需求調(diào)查，完成社區(qū)導向報告。在實施過程中通過社工引導,培育和激勵居民的主人翁意識,讓居民融入社區(qū),積極參與社區(qū)管理,實現(xiàn)“自娛、自教、自助、自治”。社工撤離自治點后，成熟的居委會(籌備組)應能夠在網(wǎng)格黨支部的指導下獨立開展相應工作，使得居民自治得以持續(xù)性發(fā)展。

(四)以法制建設保障自治

美國著名經(jīng)濟學家詹姆斯·布坎南(James McGill Buchanan Jr. )提出，“為了獲得滿意的集體行動方案，重要的是改善產(chǎn)生集體行動方案的程序和規(guī)則”，指出法制建設的重要性。目前社區(qū)居民自治進程中還存在許多問題，主要原因之一在于我國城市社區(qū)自治的法制體制不健全。應強化法制建設，逐步建成規(guī)范的決策與管理體制，社區(qū)居民自治才能在有法可依的生態(tài)環(huán)境中充分發(fā)揮自治功能，建設美好社區(qū)。

(五)以形成性評價激勵自治

由于歷史及發(fā)展原因，各居民自治點的基礎情況不盡相同。在推進社區(qū)居民自治進程中，應實事求是，充分結合其發(fā)展現(xiàn)狀給以不同的期望，實施差異化管理。避免搞一刀切，影響居民代表和社工的積極性。

傳統(tǒng)的終結性評價作為一種橫向評價模式，只關注結果，不關注過程。形成性評價更關注個體在完成任務的過程中所作的努力及其縱向進步與發(fā)展，能產(chǎn)生更好鼓勵與激勵效能。在差異化管理的基礎上，應采取形成性評價的方式對各居民自治點進行考評，鼓勵其在自治進程中的點滴進步與提升。

結語

社區(qū)居民自治成熟有兩個參考標志：第一，社區(qū)居民自治的主體(各利益相關者)已完成習慣養(yǎng)成，善于通過協(xié)商機制處理社區(qū)公共事務、公共問題、各種糾紛等；第二，在沒有社區(qū)之外任何力量直接介入或強制介入的條件下，社區(qū)利益相關者就能夠平等協(xié)商、消除分歧，并采取合作行為，形成“四個自我”(自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督)的公共生活秩序。由此可見，城市社區(qū)要走向真正自治，需要經(jīng)過綜合性配套措施出臺、相關部門機構改革和公民協(xié)作的長期過程。在此進程中，包河區(qū)的有益探索和理性思考必將作為新生力量溶入社會改革大潮，推動善治進程。

[1]邁克爾·麥金尼斯. 多中心體制與地方公共經(jīng)濟[M]. 毛壽龍，譯.上海: 上海三聯(lián)書店, 2000.

[2]王瑞華. 政府在社區(qū)自組織能力建設中的作用[J].中國行政管理，2008(1).

[3]徐琴. 社區(qū)“共治”中的沖突與協(xié)調(diào)[J]. 江海學刊，2010(6)：116-121.

(編輯：董 蕾)

2014-10-10

D638

A

2095-7238(2014)11-0031-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.005