社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制研究

王瑋

【摘 要】本文以南京市鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)為背景，以轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心為對(duì)象，對(duì)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制進(jìn)行了深入的分析。研究發(fā)現(xiàn)，心貼心通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性?xún)煞N渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的參與，這種參與機(jī)制下，社會(huì)組織彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)職能的空缺，取得了良好的服務(wù)效果，受到老人們的歡迎。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織 居家養(yǎng)老 參與方式

鼓樓區(qū)是南京市人口集中、商貿(mào)發(fā)達(dá)的主城區(qū)之一，轄七個(gè)街道，六十五個(gè)社區(qū)，根據(jù)南京市人口普查報(bào)告，該區(qū)是老齡化相當(dāng)嚴(yán)重的地區(qū)。積極的養(yǎng)老服務(wù)舉措、社會(huì)組織的廣泛參與、全社會(huì)的共治既是應(yīng)對(duì)老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)需要，也是促進(jìn)該區(qū)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。本文以該區(qū)社會(huì)組織心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心參與居家養(yǎng)老服務(wù)為例，闡述其參與的機(jī)制。

一、 研究設(shè)計(jì)

1、研究目的

本文旨在通過(guò)對(duì)南京市鼓樓區(qū)心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心參與居家養(yǎng)老服務(wù)的案例，透視其作為一個(gè)典型的社會(huì)組織參與到公共服務(wù)當(dāng)中的運(yùn)行機(jī)制，便于調(diào)查對(duì)象、或是和本文調(diào)查對(duì)象同屬一種機(jī)制的其他社會(huì)組織反觀自身欠缺之處，有效地改進(jìn)使組織得以更好的發(fā)展，為公眾提供更好的服務(wù)，也為當(dāng)前在我國(guó)發(fā)展得并不完善的社會(huì)組織提供理論參考。

2、概念界定

社會(huì)組織：即非政府組織，國(guó)內(nèi)也稱(chēng)為民間組織、中介組織，由于它既不是政府組織，也不是企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，所以又被稱(chēng)為第三部門(mén)，簡(jiǎn)稱(chēng)NGO。

居家養(yǎng)老：以家庭養(yǎng)老為主，社會(huì)養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式。

3、研究對(duì)象

本文所調(diào)查研究的對(duì)象是登記注冊(cè)在南京市鼓樓區(qū)民政局下的一個(gè)民辦非企業(yè)組織——心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心，成立于1998年，于2003年正式加入到鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的構(gòu)建當(dāng)中，是社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型代表。

4、研究方法

本文采用的是實(shí)證研究中的個(gè)案研究法。實(shí)際調(diào)查的過(guò)程當(dāng)中，采用了半結(jié)構(gòu)式訪談的方式，前期搜集資料數(shù)百篇，完成訪談11個(gè)。（見(jiàn)表1）

二、社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，鼓樓區(qū)目前60歲以上老年人口達(dá)10多萬(wàn)人，占全區(qū)人口比率約16%，其中空巢、獨(dú)居、高齡、困難老人占老年人口的近50%。為了解決養(yǎng)老難、養(yǎng)老貴的問(wèn)題，鼓樓區(qū)政府決定引入第三方社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心正是在這樣的背景下順勢(shì)而入，進(jìn)入到鼓樓區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

1、參與養(yǎng)老服務(wù)的方式

鼓樓區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)是由政府購(gòu)買(mǎi)或補(bǔ)貼、社會(huì)組織運(yùn)作、老人受惠的創(chuàng)新型社區(qū)養(yǎng)老模式。心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心作為唯一被授權(quán)的社會(huì)組織，以承接項(xiàng)目的方式參與該網(wǎng)的運(yùn)作。

社會(huì)組織和政府是服務(wù)網(wǎng)中的兩個(gè)重要主體，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心的參與可以分為競(jìng)爭(zhēng)性參與和非競(jìng)爭(zhēng)性參與兩種方式。

（1）非競(jìng)爭(zhēng)性參與——項(xiàng)目委托。在這部分非競(jìng)爭(zhēng)性的參與中，整個(gè)服務(wù)被塑造成一個(gè)項(xiàng)目的形式，鼓樓區(qū)政府是購(gòu)買(mǎi)方（即項(xiàng)目發(fā)包方），通過(guò)年度財(cái)政預(yù)算，每年投入一定的經(jīng)費(fèi)，購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)?！靶馁N心”作為項(xiàng)目的承辦方，組織一支專(zhuān)業(yè)護(hù)理團(tuán)隊(duì)為符合困難條件的老人（名單由政府提供給機(jī)構(gòu)）提供免費(fèi)服務(wù)（對(duì)于老人來(lái)說(shuō)免費(fèi)，實(shí)際費(fèi)用由政府支付），為自行購(gòu)買(mǎi)的老人提供低償服務(wù)（因每小時(shí)服務(wù)僅為10元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般勞動(dòng)行業(yè)所得，屬于福利性質(zhì)）。

（2）競(jìng)爭(zhēng)性參與——公益創(chuàng)投項(xiàng)目。近些年來(lái)，鼓樓區(qū)政府民政部門(mén)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方面出臺(tái)新舉措，即大力推廣公益創(chuàng)投項(xiàng)目，在眾多社會(huì)組織當(dāng)中公開(kāi)招標(biāo)，每個(gè)項(xiàng)目著眼點(diǎn)可大可小（由于還處在試水階段，大多為幾萬(wàn)元的小項(xiàng)目），根據(jù)工程量大小設(shè)定一定額度的資金，分配給中標(biāo)組織去具體開(kāi)展實(shí)施?！靶馁N心”多年從事居家養(yǎng)老服務(wù)，豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)大的品牌公信使其在和區(qū)其他社會(huì)組織的角逐中非常有競(jìng)爭(zhēng)力，拿下了不少項(xiàng)目的運(yùn)作資格。

2、提供養(yǎng)老服務(wù)的方式

心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心作為一個(gè)多年提供養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，根據(jù)鼓樓區(qū)老人的實(shí)際需求，結(jié)合組織所擁有的資源，為老人們提供形式多樣、種類(lèi)齊全的服務(wù)。

（1）按照服務(wù)費(fèi)用劃分。上門(mén)服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的主要工作形式，按照每次服務(wù)所收取的費(fèi)用劃分，“心貼心”所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)可分為無(wú)償?shù)暮偷蛢數(shù)膬煞N類(lèi)型。

（2）按照服務(wù)形式劃分。上門(mén)提供服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的主要工作形式，但除此之外，“心貼心”根據(jù)老年人的實(shí)際需求還提供多種形式、種類(lèi)齊全的服務(wù)，可分為托養(yǎng)服務(wù)、援助服務(wù)、緊急求助服務(wù)、膳食服務(wù)、精神關(guān)愛(ài)、老年大學(xué)和助老職業(yè)培訓(xùn)六大類(lèi)。

3、養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估機(jī)制

科學(xué)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是確保項(xiàng)目有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心所參與的居家養(yǎng)老服務(wù)各個(gè)項(xiàng)目受到一系列監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的檢測(cè)和制約。

鼓樓區(qū)政府的做法是建立具體的區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)三級(jí)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，并引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”進(jìn)行前期需求、中期實(shí)施、后期效果的系列評(píng)估。

4、參與養(yǎng)老服務(wù)的效果

自心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心2003年參與居家養(yǎng)老服務(wù)以來(lái)，鼓樓區(qū)從未發(fā)生過(guò)老年人非正常死亡或去世多日無(wú)人知曉的事件，眾多孤寡、獨(dú)居、空巢、困難老人在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋下享受到了生活照料。

（1）老人得到實(shí)惠，項(xiàng)目滿(mǎn)意度較高。最初老人們對(duì)服務(wù)人員的上門(mén)是十分排斥的，憑借長(zhǎng)期不懈的堅(jiān)持和優(yōu)質(zhì)專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，老人們感受到便利和實(shí)惠，逐漸接納了這樣一種新型的服務(wù)模式。項(xiàng)目實(shí)施之后，政府、第三方機(jī)構(gòu)包括“心貼心”自身組織過(guò)多次針對(duì)老人滿(mǎn)意度的調(diào)查，結(jié)果均顯示老人對(duì)“心貼心”提供的各項(xiàng)服務(wù)滿(mǎn)意的占絕大多數(shù)。目前居家養(yǎng)老直接受益的老人近1600人，間接受益的家庭約7000戶(hù)。

（2）分擔(dān)社區(qū)壓力，獲得認(rèn)可。作為一項(xiàng)新生事物，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的參與曾經(jīng)受到過(guò)基層組織——街道和社區(qū)的懷疑、基層工作人員的抵觸，認(rèn)為他們?cè)诤蜕鐓^(qū)“搶飯碗”。“心貼心”秉持著為老人誠(chéng)心服務(wù)的理念，積極和社區(qū)配合，以實(shí)際行動(dòng)向社區(qū)表明態(tài)度?？吹健靶馁N心”在養(yǎng)老工作方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，社區(qū)感到擔(dān)子輕了，態(tài)度也由原來(lái)的“懷疑”變成“大力支持”。

（3）彌補(bǔ)政府職能的不足。鼓樓區(qū)老年人口數(shù)量大、需求層次廣，養(yǎng)老壓力非常沉重。在原本的需求和供給難以得到平衡的狀況下，鼓樓區(qū)政府首創(chuàng)性地通過(guò)項(xiàng)目委托的方式購(gòu)買(mǎi)心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)，打開(kāi)社會(huì)組織參與公共服務(wù)的渠道，改變了這種固有局面。民政部門(mén)的管理人員對(duì)“心貼心”有很高的評(píng)價(jià)。

（4）帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)下崗職工再就業(yè)。心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心所招募的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，其成員絕大多數(shù)都是鼓樓區(qū)四五十歲左右的下崗女職工，這部分群體往往是支撐一個(gè)家庭的核心力量，卻由于文化水平不高，再就業(yè)難度很大?！靶馁N心”于是將她們招募進(jìn)組織中來(lái)，由下屬的協(xié)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心進(jìn)行統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，為老年人提供護(hù)理服務(wù)并得到相應(yīng)的報(bào)酬。

（5）完善區(qū)域內(nèi)共治框架。在“心貼心”參與居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程當(dāng)中，我們明確感受到了社會(huì)組織的參與給公共事業(yè)管理帶來(lái)的新的活力。這種新生能量的注入，推動(dòng)著新型社會(huì)管理模式的建立。社會(huì)組織通過(guò)動(dòng)員社會(huì)力量、召集志愿者等方式，有效地積聚人力、物力，在政府和市場(chǎng)之外發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)福利、平等互惠的作用，構(gòu)建一個(gè)更加完善的社會(huì)共治框架。

三、問(wèn)題與思考

心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心參與鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作模式為區(qū)域內(nèi)老人和其家庭帶來(lái)了豐厚的實(shí)惠，但是在筆者的走訪調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)這種機(jī)制下存在的一些問(wèn)題，制約組織發(fā)展、影響服務(wù)層次提升，現(xiàn)提出和大家共同探討。

1、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的問(wèn)題

居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方——鼓樓區(qū)政府沒(méi)有出臺(tái)一套制度化的購(gòu)買(mǎi)政策。目前的情況看來(lái)享受鼓樓區(qū)政府專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織只有“心貼心”一家，其參與方式是非競(jìng)爭(zhēng)性的，且接受的評(píng)估機(jī)制并不完善。

除此之外，機(jī)構(gòu)工作人員告訴筆者，對(duì)照現(xiàn)行的法律法規(guī)，“心貼心”服務(wù)的項(xiàng)目不符合任何非應(yīng)稅項(xiàng)目，不能享受減免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策。社會(huì)組織享受各項(xiàng)政策優(yōu)惠的制度，看上去很完善，實(shí)則漏洞很大，機(jī)構(gòu)自成立以來(lái)一直被當(dāng)做一般營(yíng)利性企業(yè)看待，稅收名目一項(xiàng)都沒(méi)少。且政府針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)資金常常不及時(shí)到位，這時(shí)為了工作能夠維持下去，只有組織自己先貼錢(qián)做。

有鑒于此，政府方面當(dāng)以更加開(kāi)放的態(tài)度對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行政策引導(dǎo)，加快制度建設(shè)，支持真正有生命力的社會(huì)組織出現(xiàn)，鼓勵(lì)不同組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的投標(biāo)。并且購(gòu)買(mǎi)資金應(yīng)及時(shí)快速到位，給予社會(huì)組織的政策優(yōu)惠應(yīng)落到實(shí)處。

2、服務(wù)提供方的問(wèn)題

心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心在參與居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程當(dāng)中，面臨很大的經(jīng)營(yíng)壓力。一方面由于上文所提到的不能享受各項(xiàng)福利政策，另一方面政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)偏低，常常不得不挪動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的收入用以填補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧空。

沒(méi)有組織競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀導(dǎo)致“心貼心”沒(méi)有強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)際壟斷地位，造成鼓樓區(qū)的養(yǎng)老市場(chǎng)中缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和固定程序，缺少共同認(rèn)同的行業(yè)規(guī)范。后果就是機(jī)制運(yùn)行的效率低下，工作改進(jìn)的動(dòng)力不足。

因此，筆者建議服務(wù)的生產(chǎn)者——即心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)力圖向一個(gè)更加專(zhuān)業(yè)、更加高效的社會(huì)組織發(fā)展，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，制定嚴(yán)格系統(tǒng)的規(guī)章制度并嚴(yán)格按照程序辦事。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立良好的品牌形象，增強(qiáng)融合社區(qū)各種資源的能力，包括吸納企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)，提升居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與層次。□

（作者：上海交通大學(xué)人文藝術(shù)研究院研究生）

責(zé)編：劉冰石