論銀行理財業(yè)務(wù)中對金融消費者權(quán)利的法律保護

馬佳陽

摘要：商業(yè)銀行個人理財產(chǎn)品經(jīng)過了幾年的迅速發(fā)展，已經(jīng)成為了金融市場的重要組成部分。理財產(chǎn)品市場迅速的增長使得理財產(chǎn)品的一些問題也暴露出來，很多理財產(chǎn)品出現(xiàn)了虧損，引起了銀行與金融消費者之間的糾紛。本文針對我國金融消費者權(quán)益受到的多方侵害并結(jié)合當下理財市場暴露的問題，在借鑒外國金融消費者保障制度的成果的基礎(chǔ)上，意圖為未來制定我國的金融消費者保護法提供建議。

關(guān)鍵詞：金融消費者；銀行理財業(yè)務(wù)；法律保護

一、金融消費者法律界定

研究金融消費者保護，首要問題是對“金融消費者”概念進行界定。目前在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中還沒有專門涉及金融消費者保護的法律規(guī)范。根據(jù)2013年8月30日銀監(jiān)會發(fā)布的《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》第三條規(guī)定：本指引所稱銀行業(yè)消費者是指購買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務(wù)的自然人。［1］雖然“金融消費者”這一概念在銀監(jiān)會的多部法律文件中都有涉及，但是沒有詳細解釋金融消費者的內(nèi)涵和外延。依上述規(guī)定可以為金融消費者定義，金融消費者是指為滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用金融機構(gòu)提供的產(chǎn)品或接受金融機構(gòu)提供的服務(wù)的個人。

二、金融消費者權(quán)益遭受侵害的主要表現(xiàn)

（一）金融消費者混淆理財產(chǎn)品的法律關(guān)系

當今商業(yè)銀行所發(fā)行的個人理財產(chǎn)品種類繁多，理財產(chǎn)品性質(zhì)各異，而我國法律和法規(guī)對此界定也是模糊不清，無法確定理財活動中參與人之間的法律關(guān)系。如依照銀監(jiān)會2005年頒布的《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)風(fēng)險管理指引》第9條規(guī)定，理財資產(chǎn)的具有獨立性，并且在實際運作中，一般是以商業(yè)銀行個人名義來管理資產(chǎn)，同時收益歸理財產(chǎn)品持有人。這些特征表明理財業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性是信托關(guān)系。但是《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)銷售管理辦法》對綜合理財服務(wù)業(yè)務(wù)的規(guī)定又似乎將業(yè)務(wù)屬性定性為委托代理關(guān)系，尤其是銀監(jiān)會在解釋《辦法》時明確商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)是建立在委托代理關(guān)系基礎(chǔ)之上的銀行服務(wù)。同樣法律性質(zhì)的信托業(yè)務(wù)只因經(jīng)營主體所隸屬監(jiān)管機構(gòu)不同，而出現(xiàn)適用不同監(jiān)管規(guī)則的局面，表現(xiàn)出市場監(jiān)管的不到位。［2］

（二）金融消費者的地位得不到承認

雖然我國金融監(jiān)管實踐中已有“金融消費者” 的提法，如2010 年銀監(jiān)會的年報第四章的標題為“存款人和金融消費者的保護”，但我國現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒有對金融消費者給予法律上的界定和厘清；在2013年銀監(jiān)會發(fā)布《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》中對“銀行業(yè)消費者”進行了界定，但是沒有指出此概念與之前文件中金融消費者的區(qū)別與聯(lián)系，同時也沒有對銀行業(yè)消費者進行進一步分類，與投資者、普通消費者沒有作出區(qū)分。筆者認為金融消費者還應(yīng)包括購買股票、債券、基金、其他金融衍生品等投資對象的自然人或機構(gòu)，其概念應(yīng)該在更高的立法中得到體現(xiàn)。然而我國金融消費者的立法認同還處于探索階段，進而必然影響我國金融消費者法律保護的實踐展開。

（三）金融消費者的實體權(quán)利受到損害

個人理財業(yè)務(wù)中金融消費者的部分實體性權(quán)利受到嚴重損害，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先、金融消費者知情權(quán)形同虛設(shè)。中國銀監(jiān)會頒布的《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)銷售管理辦法》等規(guī)范性文件對理財機構(gòu)提出了向客戶揭示風(fēng)險和信息披露的要求，但是在現(xiàn)實執(zhí)行中大打折扣，而更為重要的是，這些規(guī)章并未有從金融消費者“知情權(quán)”的角度來展開立法規(guī)制。

其次、金融消費者隱私權(quán)的保護亟待加強。在商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)中，本著最“適合的客戶”原則，商業(yè)銀行在向客戶銷售理財產(chǎn)品時需要對客戶做一個比較全面的了解，以根據(jù)客戶自身的特點對其推薦最適合他們的產(chǎn)品。［3］在此過程中，客戶要將自己財產(chǎn)等重要信息都如實的告知商業(yè)銀行，由于這些信息非常私密，一旦泄露或被不當利用都會給金融消費者造成巨大的經(jīng)濟損失甚至是心理傷害。

再次、金融消費者的公平交易權(quán)受到侵害。在理財業(yè)務(wù)領(lǐng)域，由于金融消費者與理財機構(gòu)在信息掌握程度、專業(yè)知識擁有等方面存在的巨大差異，金融消費者本來就處于相對弱勢的地位。此外，在具體的理財產(chǎn)品交易過程中，理財機構(gòu)出于對自身利益的追求，經(jīng)常向消費者提供擬定好的格式合同讓其簽訂，在合同中不免出現(xiàn)一些限制金融消費者權(quán)利、免除自己義務(wù)的格式條款，對此，金融消費者的選擇權(quán)有限。

（四）個人理財業(yè)務(wù)中金融消費者的程序權(quán)利處于空置狀態(tài)

在我國現(xiàn)有的權(quán)利救濟體制下，理財?shù)南M者在遭受損后，大致有以下三種救濟途徑：其一，直接向金融機構(gòu)投訴，由雙方協(xié)商解決糾紛。但是，在現(xiàn)實操作中，出于對自身利益的考量，商業(yè)銀行對于消費者的投訴往往置若罔聞，最后可能不了了之。其二、向有關(guān)監(jiān)管部門或者消費者權(quán)益保護協(xié)會投訴，尋求裁判。相關(guān)監(jiān)管部門和消協(xié)在受理理財市場金融消費者的投訴后，由于自身的專業(yè)知識、人力、財力等方面的因素，解決理財糾紛的能力非常有限。其三、直接向法院提起訴訟。雖然司法救濟路徑較前兩種方式耗時更長、成本更高，但是在簡捷的路徑難以走通的情況下，金融消費者也只有選擇提起法律訴訟這一成本更高的方式來維護自己的權(quán)利。

三、主要發(fā)達國家在理財市場對消費者權(quán)益進行保護的實踐及啟示

（一）美國對理財領(lǐng)域金融消費者進行保護的實踐

2010 年美國參議院通過的《Dodd-Frank 法案》，對金融消費者權(quán)益的保護構(gòu)架了新的監(jiān)管框架和保護思路：第一、明確了投資者與理財機構(gòu)之間的信托法律關(guān)系；第二、設(shè)立消費者金融保護局作為金融消費者權(quán)利保護的專門機構(gòu)。這使得消金局能獨立的行使權(quán)力，不受外界的干預(yù)。消金局的監(jiān)管對象涉及各類金融機構(gòu)和各項金融業(yè)務(wù)，此外，其監(jiān)管權(quán)集金融管制、檢查及規(guī)則制定權(quán)于一身，形成了具有權(quán)威性和有效性的金融消費者權(quán)利保護的行政監(jiān)管體系。［4］

（二）英國對理財領(lǐng)域金融消費者進行保護的實踐

英國在1987 年制定的《消費者利益保護法》就對金融機構(gòu)的忠實謹慎義務(wù)，違規(guī)行為禁止等都做了較為詳盡的規(guī)定。2001年頒布的《金融服務(wù)與市場法》, 更是對諸如理財消費者在內(nèi)的金融消費者權(quán)益進行了統(tǒng)一整合，進行了統(tǒng)一保護，并將對金融消費者權(quán)益的保護列為新成立的超級金融監(jiān)管機構(gòu)金融服務(wù)管理局的主要監(jiān)管目標之一。而在2008 年金融危機后，英國又于2010 年出臺了新的《金融服務(wù)法案》，著重對金融消費者的保護體制進行了更全面的制度構(gòu)建。

在對金融消費者保護方面，英國金融服務(wù)監(jiān)管局內(nèi)部設(shè)立有金融舞弊調(diào)查服務(wù)部和金融服務(wù)賠償計劃，對金融消費者進行專門保護。為防止FSA 權(quán)力的濫用和官僚主義，英國還專門成立了對FSA 的制衡機制即投訴專員辦其主要受理對FSA 工作人員違背職業(yè)道德的行為以及違背基本職責(zé)的投訴。［5］這樣，F(xiàn)SA 的權(quán)力也受到了很好的牽制，防止了權(quán)力的濫用，對金融消費者的權(quán)益起到了更好的保護。

（三）歐盟對理財領(lǐng)域金融消費者進行保護的實踐

歐盟于2007年11月1日正式生效的《金融工具市場指令》，其作為歐盟金融服務(wù)法案的一部分，其立法主旨在于促進歐盟金融市場的統(tǒng)一交易，并在增強市場透明度、設(shè)立合適規(guī)則等多方面改善對金融消費者權(quán)益的保護。它厘清了傳統(tǒng)的消費者與金融消費者之間的關(guān)系，將消費者按一定的標準進行了分類。明確了理財服務(wù)者對金融消費者的信息披露義務(wù)，將金融產(chǎn)品信息的提供和獲取作為金融消費者權(quán)益保護的核心。［6］

上述國家和地區(qū)對金融消費者保護普適性的做法主要表現(xiàn)在：（1）承認理財市場的金融消費者的地位；（2）明確金融消費者與理財機構(gòu)的信托法律關(guān)系，為理財產(chǎn)品提供者設(shè)置更多的義務(wù)；（3）設(shè)置專門的監(jiān)管機構(gòu)落實對理財領(lǐng)域金融消費權(quán)益的保護。

四、完善金融消費者權(quán)益保護的建議

（一）厘清商業(yè)銀行個人理財產(chǎn)品的法律關(guān)系

當前我國商業(yè)銀行個人開展的理財業(yè)務(wù)中，已經(jīng)形成了兩類明顯不同的業(yè)務(wù)：一類是具有信托業(yè)務(wù)本質(zhì)的商業(yè)銀行個人中間業(yè)務(wù)——代客理財業(yè)務(wù)；另一類是具有商業(yè)銀行個人負債業(yè)務(wù)本質(zhì)的創(chuàng)新型存款業(yè)務(wù)。這兩類業(yè)務(wù)在性質(zhì)上具有自營業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)兩種不同的業(yè)務(wù)屬性，應(yīng)對這兩類業(yè)務(wù)分別依據(jù)不同的法律、規(guī)章進行管理規(guī)范。

同時對代客理財業(yè)務(wù)進行規(guī)范。商業(yè)銀行個人開展的表外代客理財業(yè)務(wù)，由于其具有信托業(yè)務(wù)本質(zhì)，使商業(yè)銀行個人在開展此類業(yè)務(wù)時有違反《商業(yè)銀行個人法》第四十三條之嫌，應(yīng)呼吁立法部門借鑒美國、英國、歐盟等西方金融分業(yè)體制國家長期實行的銀行業(yè)兼營信托業(yè)務(wù)的制度框架，盡快修訂第四十三條的規(guī)定，允許符合準入要求的商業(yè)銀行個人兼營信托業(yè)務(wù)，即代客理財業(yè)務(wù)，并適用《信托法》對該類業(yè)務(wù)進行規(guī)范。［7］

（二）立法確定個人在金融中的消費者地位，完善相關(guān)立法

金融理財業(yè)務(wù)中，由于金融產(chǎn)品的特殊性，目前我國消費者協(xié)會及工商管理局均不受理金融消費者的投訴。因此，借鑒國際金融立法改革經(jīng)驗，應(yīng)在金融法中引入“金融消費者”的概念，確定參與金融活動的個人在法律上的消費者地位。在金融消費領(lǐng)域存在嚴重信息不對稱，交易主體實力和地位不對等的現(xiàn)象，消費者處于弱勢地位，這些無法依靠市場機制和消費者自身的努力去改善，就急需要政府伸出法律之手，給予消費者傾斜保護，明確金融機構(gòu)對消費者的法定義務(wù)和民事責(zé)任、賦予金融消費者應(yīng)有的權(quán)利。

（三）明確金融消費者的具體權(quán)利

在立法中需明確金融消費者享有一般消費者的九大權(quán)利外，還應(yīng)對針對理財業(yè)務(wù)中金融消費者的實踐情況，對以下權(quán)利予以特別規(guī)定：

首先，應(yīng)明確金融消費者的知情權(quán)，規(guī)定金融消費者有知悉金融商品投資風(fēng)險及真實收益情況的權(quán)利。對于商業(yè)銀行理財產(chǎn)品的性質(zhì)、風(fēng)險特性、收益狀況、具體收益的計算方式等能夠影響金融消費者做出判斷的信息，金融理財機構(gòu)有義務(wù)采取能夠為金融消費者理解的方式向金融消費者做出具體說明，并組織對金融消費者進行相關(guān)的知識培訓(xùn)。［8］

其次、完善金融消費者享有的公平交易權(quán)，金融機構(gòu)應(yīng)確保提供同一金融產(chǎn)品和服務(wù)時平等的對待所有金融消費者。對于金融機構(gòu)提供的格式合同，法律應(yīng)進行規(guī)范，對其中可能出現(xiàn)的排除金融消費者權(quán)利、免除自身義務(wù)的條款加以限制，附加行政審查,以保護在交易過程中金融消費者的公平交易權(quán)不受侵害。

最后，金融消費者個人信息不受侵犯。金融機構(gòu)有保護金融消費者個人信息的義務(wù)，如因金融機構(gòu)的原因造成金融消費者個人信息泄露或金融機構(gòu)不正當利用通過辦理日常業(yè)務(wù)所獲得的金融消費者個人信息給金融消費者造成損失時，金融機構(gòu)應(yīng)承擔賠償責(zé)任。

（四）加強金融消費糾紛處理機制建設(shè)，成立專門的金融消費者保護機構(gòu)

首先，建立多層次的權(quán)利救濟渠，使自我救濟、行政裁判與司法救濟方式相互配合補充，共同構(gòu)成多層次、高效率的權(quán)利救濟體系。具體到商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)領(lǐng)域，當出現(xiàn)爭議后，金融消費者應(yīng)先向商業(yè)銀行提起投訴，爭取與之協(xié)商解決。對于消費者的不滿，商業(yè)銀行應(yīng)建立起類似于投訴熱線的接收渠道，并由專門的機構(gòu)、專業(yè)的人員負責(zé)與消費者協(xié)商溝通。［9］由于金融業(yè)專業(yè)性較強，金融消費侵權(quán)的識別、處理難度較大，需要成立專門機構(gòu)保護金融消費者合法權(quán)益。為此，筆者建議在央行設(shè)立金融消費者保護局專門負責(zé)受理金融消費者投訴處理等工作，并在金融機構(gòu)內(nèi)部建立處理消費者投訴的專職部門。

其次，完善集體代表訴訟制度和設(shè)立小額訴訟程序。第一、在我國，理財領(lǐng)域的糾紛往往具受眾范圍廣、單個金額較小的特點，若是金融消費者單獨向法院提起與商業(yè)銀行的訴訟，不管是在人力還是物力方面其都處于弱勢地位，很多時候還未上庭勝負就已見分曉。鑒于此，我國可以在理財糾紛訴訟處理機制中引入集體代表訴訟制。由金融消費者權(quán)益保護的專門組織負責(zé)相關(guān)權(quán)利人的登記, 并由該組織自身或成立專門的小組來擔當訴訟代表人。第二、設(shè)立小額訴訟制度。因為理財糾紛受眾范圍廣、主體經(jīng)濟實力弱、所涉爭議數(shù)額通常較小的特點，在構(gòu)建訴訟救濟體系時，將金融消費者糾紛納入“小額訴訟”機制。當理財糾紛發(fā)生后，它給消費者提供了一條更簡便、快速、低成本的糾紛解決途徑，降低了理財消費者的訴訟成本和訴訟周期，保證我國個人理財消費者能用訴訟的方式達到維護自身權(quán)益的目的。

［參考文獻］

［1］《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》.中國銀監(jiān)會http://www.cbrc.gov.cn/index.html.

［2］［5］魯籬.王景.論銀行理財業(yè)務(wù)中對金融消費者權(quán)利的法律保障機制［J］.民主制.2012.(5).

［3］葉建勛.國際金融消費者保護立法及其借鑒［J］.中國金融,2012.(22).

［4］［6］王雄飛.歐盟金融消費者保護的立法及啟示［J］.上海金融,2009.(11).

［7］羅志華.黃飚.我國商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)的法律問題研究.［J］.金融與法制,2013.(438).

［8］劉迎霜:我國金融消費者權(quán)益保護路徑探析—兼論對美國金融監(jiān)管改革中金融消費者保護的借鑒.現(xiàn)代法學(xué)［J］.現(xiàn)代法學(xué),2011.(3).

［9］林可名.呂莉.淺談金融消費者保護［J］.北方經(jīng)濟,2012.(11).

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023）