政策工具研究范式變遷下的中國環(huán)境政策工具重構(gòu)〔*〕

○ 李翠英

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

近幾年，隨著環(huán)境治理力度的加大，中國環(huán)境問題有所改善，但整體仍不樂觀，環(huán)境治理任重道遠(yuǎn)。黨和政府的一些政策文件也開始正視當(dāng)前環(huán)境治理的這種現(xiàn)狀，例如《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》開篇就指出，“十三五”期間，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題仍然突出，多階段、多領(lǐng)域、多類型生態(tài)環(huán)境問題交織，生態(tài)環(huán)境與人民群眾的需求和期待差距較大，提高環(huán)境質(zhì)量，加強生態(tài)環(huán)境綜合治理，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，是當(dāng)前核心任務(wù)?！?〕良好環(huán)境治理效果的取得離不開環(huán)境政策工具創(chuàng)新。在實踐上，手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件——這一治理原則的重要性越來越得到人們的認(rèn)可。〔2〕準(zhǔn)確判斷當(dāng)前中國環(huán)境政策工具所處的發(fā)展階段，明確環(huán)境政策工具未來的發(fā)展方向，是環(huán)境政策工具創(chuàng)新的基礎(chǔ)。環(huán)境政策工具屬于政策工具的范疇。政策工具研究范式變遷對準(zhǔn)確把握當(dāng)前中國環(huán)境政策工具的特征與發(fā)展方向具有啟發(fā)意義。

一、政策工具研究范式及其變遷

政策工具(public policy instruments)，又稱政府工具(governmental tools)或治理工具(governing tools)，是為了解決社會問題，實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段或措施。人類社會無時無刻不被各類公共問題所困擾。各種理論研究總是試圖對現(xiàn)實社會問題做出回應(yīng)，政策工具研究就是其一。政策工具研究發(fā)端于20世紀(jì)60年代。1964年，科臣試圖對政策工具進(jìn)行分類，并整理出64種一般化的政策工具，這可以看作是政策工具研究的發(fā)端。到了20世紀(jì)80-90年代，政策工具研究興盛起來，并成長為公共政策學(xué)的一個重要研究分支。

(一)政策工具研究范式的內(nèi)涵與類型

1957年庫恩在《哥白尼革命》中首次使用“范式”一詞。1962年他在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中系統(tǒng)地將“范式”作為一個核心概念來使用，他給出了范式的多種用法，但始終沒有給范式下一個清晰而明確的定義。〔3〕縱觀庫恩對范式的研究，可以這樣界定范式：范式是特定學(xué)科的研究者所持有的共同信念、基本觀點、基本理論、基本方法與問題分析框架。政策工具研究范式是范式理論在政策工具研究中的具體應(yīng)用。政策工具研究范式是政策工具研究者在研究中所共有的基本觀點、理論、研究方法、研究框架與研究傳統(tǒng)。從20世紀(jì)60年代發(fā)端至今，政策工具研究出現(xiàn)了不同的研究范式。在《政府工具：新治理指南》一書中，薩拉蒙明確提出了政策工具研究的新治理范式，并提及了傳統(tǒng)公共行政與新公共管理下的政策工具研究。〔4〕根據(jù)薩拉蒙的觀點可以把政策工具研究范式歸為三種：政策工具研究的傳統(tǒng)公共行政范式、政策工具研究的新公共管理范式、政策工具研究的新治理范式。每種范式下，分析單位、遞送機(jī)制、公私關(guān)系、管理方法、技能要求均不同(具體區(qū)分見表1)。

表1政策工具研究范式類型

在傳統(tǒng)公共行政范式下，政策工具研究的分析單位是政府機(jī)構(gòu)；政策工具的推行依靠政府的層級制；公共部門與私人部門界限分明；在政策工具實施過程中，強調(diào)指揮、控制的重要性；要求管理者具有較強的管理技能；這一時期政策工具種類較少，主要是管制與直接提供服務(wù)等直接性政策工具。在新公共管理范式下，政策工具研究的分析單位是公共項目；政策工具的運行借助于市場機(jī)制；政府部門與私人部門是一種協(xié)作關(guān)系；通過績效管理來約束政府部門及其工作人員、私人部門的行為；管理者應(yīng)具備較高的管理技能；這一時期政策工具種類增多，私有化、市場化等間接性政策工具居多。在新治理范式下，政策工具研究的分析單位是具體的政策工具；政策工具的推行借助于社會行動者網(wǎng)絡(luò)；強調(diào)公共部門與私人部門的合作；管理方法主要是協(xié)商與說服；政府應(yīng)具有較強的賦權(quán)技能；溝通工具、多邊政策工具等間接性強的第二代政策工具備受關(guān)注。〔5〕

(二)政策工具研究范式變遷

政策工具研究范式變遷是指一種政策工具研究范式逐漸取代另一種政策工具研究范式的過程。研究范式變遷意味著政策工具研究的基本觀點、研究方法、研究框架等的變化。從發(fā)端至今政策工具研究經(jīng)歷了兩次范式變遷：一次是20世紀(jì)70年代末80年代初從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式的變遷，一次是20世紀(jì)90年代后期到21世紀(jì)初期從新公共管理范式向新治理范式的變遷。

政策工具研究范式的變遷不是無緣無故發(fā)生的，變遷的推動力總是來源于實踐。首先看第一次政策工具研究范式的變遷。二戰(zhàn)后，為了重振經(jīng)濟(jì)，各國政府干預(yù)的大幕拉開。這時期政府主要是采用國有化、管制等直接性政策工具對經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)行干預(yù)。一開始直接性政策工具顯示了自身的優(yōu)勢，但到了20世紀(jì)70年代中后期，直接性政策工具執(zhí)行成本高等劣勢不斷顯現(xiàn)，預(yù)算赤字、財政危機(jī)以及由此引發(fā)的失業(yè)與經(jīng)濟(jì)停滯困擾著西方國家。20世紀(jì)70年代末80年代初各國開始反思政府干預(yù)的弊端，試圖進(jìn)行政策工具變革。在這種背景下，新公共管理運動應(yīng)運而生。以英美為代表的西方國家開始用私人部門的方法來重塑政府，民營化、市場化等間接性政策工具盛行起來。在這種背景下，政府管理變革推動了政策工具研究從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式變遷。

政策工具研究范式的第二次變遷緣于人們對新公共管理運動的反思。在英美等國，新公共管理運動持續(xù)了將近20年。英國的新公共管理運動開始于1979年的撒切爾政府，一直延續(xù)至整個梅杰政府時期。美國的開始于1981年的里根政府，到克林頓兩屆政府時期達(dá)到頂端。新公共管理運動推動下，新政策工具層出不窮。民營化、市場化等間接性政策工具在降低成本、提高效率方面顯示了優(yōu)勢，但長期對這類政策工具的依賴使得公共利益、公平等價值被忽視。此外，20世紀(jì)90年代后期社會自治力量不斷壯大，對社會生活的影響日益廣泛。于是理論界開始反思政府與市場、政府與社會的關(guān)系，開始思考什么樣的政策工具才是合適的。這種反思推動了政策工具研究從新公共管理范式向新治理范式變遷。如今，新治理范式成為最受學(xué)者們推崇的政策工具研究范式。

二、政策工具研究范式變遷的啟發(fā)意義

政府治理實踐推動著政策工具研究范式變遷，政策工具研究范式變遷又對政府治理實踐活動有較強的指引作用。政策工具研究從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式，再從新公共管理范式向新治理范式的變遷對政策工具實踐領(lǐng)域的變革具有重大啟發(fā)意義。

(一)擴(kuò)大間接性政策工具的使用

從政策工具研究范式變遷來看，直接性政策工具與間接性政策工具經(jīng)歷了一個此消彼長的過程。在傳統(tǒng)公共行政范式下，管制、直接提供公共服務(wù)等直接性政策工具占據(jù)了政策工具箱的絕大多數(shù)，間接性政策工具被忽略；在新公共管理范式下，民營化、合同外包、稅收支出、特許經(jīng)營等間接性政策工具不斷涌現(xiàn)，并急速擴(kuò)大應(yīng)用范圍，而管制、直接提供公共服務(wù)等直接性政策工具迅速被間接性政策工具取代，應(yīng)用范圍急劇縮??；在新治理范式下，作為公私合作載體的間接性政策工具受到重視，各種新的間接性政策工具受到推崇。與此同時，直接性政策工具存在的必要性也得到認(rèn)可。當(dāng)前社會問題呈現(xiàn)出復(fù)雜性與多樣性的特征。直接性政策工具的使用需要借助于政府的層級制，而對層級制的依賴必定導(dǎo)致政策工具執(zhí)行的高成本、低效率。相對比而言，間接性政策工具則顯示了自身的優(yōu)勢。間接性政策工具的執(zhí)行借助于政策網(wǎng)絡(luò)，通過政府與非政府部門的合作來實現(xiàn)。間接性政策工具有助于降低政府的財政支出，增加政策工具的民主性與科學(xué)性。但新治理范式對間接性政策工具的重視并不等同于對直接性政策工具的否定。擴(kuò)大間接性政策工具的使用范圍是以有選擇地保留直接性政策工具使用范圍為前提的。從長遠(yuǎn)看，在肯定直接性政策工具使用范圍的前提下，擴(kuò)大間接性政策工具的使用范圍是今后政策工具調(diào)整的方向。具體的政策實踐要以此為指導(dǎo)。

(二)重視政策工具應(yīng)用過程中的多主體參與

政策工具研究范式變遷實質(zhì)上是人們對公私關(guān)系認(rèn)知不斷變化的過程。傳統(tǒng)公共行政范式受科學(xué)管理影響大，認(rèn)為政府與私人部門有嚴(yán)格的界限，政府部門及其工作人員作為專業(yè)機(jī)構(gòu)比非政府部門及公民更能勝任行政管理任務(wù)。因此，傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具研究主張政府是政策工具的單一主體，政策工具依靠政府的層級制就能實現(xiàn)。此范式下的政策工具研究單純重視政策工具本身的特征，不重視政策工具應(yīng)用的背景與環(huán)境。新公共管理范式雖然實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政范式的超越，但新公共管理實質(zhì)上只是政策工具層面的變革，沒有深化到政策工具主體變革的層面。在新公共管理范式下，政府引入企業(yè)的管理方法來提高內(nèi)部的績效，改革關(guān)注的還是政府內(nèi)部的問題。雖然民營化、市場化等間接性政策工具被廣泛使用，但是對市場的過分依賴導(dǎo)致對政府作用的忽視。畢竟單一的市場機(jī)制無法解決所有社會問題，政府、社會組織的作用不能被忽略。政策工具研究的新治理范式是當(dāng)前政策工具研究的新范式。新治理范式可以看作是治理理論在政策工具領(lǐng)域的新發(fā)展與嘗試。新治理范式下，公共問題解決的首要特征就是公共性。公共問題解決的主體不再局限于政府部門，其他主體也能參與進(jìn)來，例如，各類社會組織、企業(yè)、公民。這時期的政策工具研究已經(jīng)從單純重視政策工具特征轉(zhuǎn)變到重視政策網(wǎng)絡(luò)，主張通過政策工具的使用來促進(jìn)社會問題解決的多主體參與，既重視非政府部門的作用，又肯定政府在政策網(wǎng)絡(luò)中的不可或缺性。因此，在具體的政策工具實踐中也要重視多主體的共同參與。

(三)積極應(yīng)對多主體參與面臨的挑戰(zhàn)

新治理范式是當(dāng)前政策工具研究的前沿。新治理范式關(guān)注解決社會問題的諸多政策工具，倡導(dǎo)政府與第三方的合作。同時，新治理范式也注意到多方合作帶來的間接性政策工具增加所衍生出來的問題：一方面，多方合作意味著具有多元利益、多元價值的多個組織交織在一起，這必然會使公共管理變得異常復(fù)雜；另一方面，作為理性人的第三方存在把公共利益拋在腦后的可能，政策工具執(zhí)行存在偏離政策目標(biāo)的風(fēng)險。為了化解第三方參與及相應(yīng)的間接性政策工具使用可能帶來的負(fù)面影響，薩拉蒙指出必須積極面對第三方興起帶來的管理挑戰(zhàn)、問責(zé)挑戰(zhàn)、合法性挑戰(zhàn)，其中，管理與問責(zé)挑戰(zhàn)迫在眉睫，需要積極應(yīng)對。對于如何應(yīng)對管理與問責(zé)方面的挑戰(zhàn)，薩拉蒙認(rèn)為：在管理方面，第三方的參與使得政策工具主體增加，使原本簡單的管理變得復(fù)雜;為了應(yīng)對面臨的管理挑戰(zhàn)，政府部門事前要了解不同政策工具的特性與相關(guān)部門的現(xiàn)狀，要制定具體政策工具運行的前期規(guī)劃，要提前準(zhǔn)備內(nèi)容完備的合同書，要設(shè)置適當(dāng)?shù)募畲胧?；事中要運用一定的策略保證社會行動者網(wǎng)絡(luò)中各方行動的一致。在問責(zé)方面，間接性政策工具的使用意味著政府把一部分自由裁量權(quán)賦予第三方部門。第三方部門作為代理人可能出現(xiàn)逆向選擇行為或者道德風(fēng)險。為應(yīng)對面臨的問責(zé)挑戰(zhàn)，政府部門事前需要對政策工具的參與者進(jìn)行教育，還需要放寬問責(zé)的范圍，更需要對傳統(tǒng)行政法中行政問責(zé)相關(guān)條款做出調(diào)整。〔6〕新治理范式應(yīng)對管理與問責(zé)挑戰(zhàn)的方法對政策工具實踐具有較強的指導(dǎo)作用。

三、中國環(huán)境政策工具分類與主體劃分

政策工具研究范式變遷及新治理范式表明間接性政策工具與多主體的共同參與是今后政策工具發(fā)展的方向。那當(dāng)前中國環(huán)境政策工具是否朝這一方向發(fā)展呢？這需要對當(dāng)前中國環(huán)境政策工具進(jìn)行解構(gòu)。明確環(huán)境政策工具的分類與主體是中國環(huán)境政策工具解構(gòu)的前提。

(一)政策工具分類理論

環(huán)境政策工具屬于政策工具的范疇，環(huán)境政策工具分類以政策工具分類為基礎(chǔ)。關(guān)于政策工具分類的理論非常多，達(dá)爾與林德布洛姆、胡德、霍萊特與拉梅什、英格拉姆、薩拉蒙、陳振明等中外學(xué)者都提出了有代表性的政策工具分類理論。根據(jù)研究需要，本文主要介紹與借鑒薩拉蒙的政策工具分類理論，并在此基礎(chǔ)上對中國環(huán)境政策工具進(jìn)行分類。薩拉蒙總結(jié)了政策工具分類的四個維度——強制性、直接性、自動性、可見性?！?〕雖然政策工具分類的維度較多，但他最終還是選取了直接性這個維度作為他劃分政策工具類型的依據(jù)。在薩拉蒙看來，直接性是衡量一個具有授權(quán)、資助或發(fā)起行動能力的政府機(jī)構(gòu)參與該項目的程度，它是從政策工具使用的政策執(zhí)行體系的角度對政策工具進(jìn)行分類；一個直接性強的政策工具，它的授權(quán)、資助和執(zhí)行單位與發(fā)起它的單位本質(zhì)上是一個相同的實體?！?〕按照直接性的程度，薩拉蒙把政策工具分為直接政策工具與間接政策工具，其中，直接政策工具包括直接政府、政府企業(yè)、經(jīng)濟(jì)管制、信息宣傳運動、直接貸款，間接政策工具包括社會管制、(外包)合同、貸款擔(dān)保、政府撥款、稅收支出、收費、保險、侵權(quán)法、福利券、政府支持企業(yè)。

(二)中國環(huán)境政策工具分類

根據(jù)研究需要，借鑒薩拉蒙的政策工具分類理論，結(jié)合中國環(huán)境政策工具的實際情況，以直接性為維度，把中國環(huán)境政策工具分為直接性環(huán)境政策工具與間接性環(huán)境政策工具兩大類(如表2所示)。其中，直接性環(huán)境政策工具包括直接環(huán)境管制、直接政府、政府信息工具、政府企業(yè)、直接貸款，共5小類；間接性環(huán)境政策工具包括間接環(huán)境管制、(外包)合同、社會信息工具、貸款擔(dān)保、政府撥款、稅收支出、收費、(政府)保險、侵權(quán)責(zé)任、福利券、政府支持企業(yè)，共11小類。

表2中國環(huán)境政策工具類型劃分

對于這種分類，有三點需要說明：一是，這種劃分并不意味著直接性環(huán)境政策工具只有直接性，沒有間接性；也不意味著間接性環(huán)境政策工具只有間接性，沒有直接性。這種劃分只是表明，直接性環(huán)境政策工具的直接性程度高，間接性程度低；間接性環(huán)境政策工具的間接性程度高，直接性程度低。二是，采用直接環(huán)境管制與間接環(huán)境管制的分類，而不采用薩拉蒙經(jīng)濟(jì)管制與社會管制的分類，原因在于，一般來說，社會管制涵蓋環(huán)境領(lǐng)域，如果按照他的劃分，那本文涉及到的環(huán)境政策工具都屬于社會管制，即都屬于他所指的間接性政策工具的范疇；再就是，美國實行聯(lián)邦制，州政府與地方政府獨立于聯(lián)邦政府，在薩拉蒙看來它們屬于第三方，州政府與地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的管制屬于間接管制的范疇。中國實行單一制，各級地方政府要受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，不屬于第三方，各級地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的管制屬于直接管制的范疇。由此可以看出，薩拉蒙關(guān)于經(jīng)濟(jì)管制與社會管制的分類不適用于本文的研究需要，也不適用于中國國情。本文根據(jù)環(huán)境管制的直接性程度，把管制分為直接環(huán)境管制、間接環(huán)境管制兩種。三是，薩拉蒙把信息宣傳運動歸入了直接性政策工具這類，但他同時又指出，信息宣傳運動包括兩類：政府收集信息并傳達(dá)給需要此信息的行動者，政府要求或者促使其他社會主體收集或分享信息?？梢钥闯?，第一類的直接性程度強，第二類的間接性程度強。所以本文并沒有采用薩拉蒙把這類政策工具歸入直接性政策工具的分類，而是根據(jù)直接性程度，將這類環(huán)境政策工具劃分為政府信息工具與社會信息工具，其中政府信息工具直接性強，歸入直接性環(huán)境政策工具，社會信息工具間接性強，歸入間接性環(huán)境政策工具。

(三)中國環(huán)境政策工具主體劃分

環(huán)境政策工具主體是環(huán)境政策工具實踐中涉及到的組織與個人。環(huán)境政策工具需要借助于一定的組織與個人來實現(xiàn)，不同組織與個人在環(huán)境政策工具實踐中所扮演的角色不同。當(dāng)前中國環(huán)境政策工具主體主要包括政府、企業(yè)、社會組織與公民。從橫向來看，政府包括承擔(dān)環(huán)境職能的一切職能部門，既包括像環(huán)保部這樣的環(huán)境保護(hù)主管部門，也包括承擔(dān)環(huán)境職能的其他政府職能部門；從縱向來看，政府包括承擔(dān)環(huán)境職能的鄉(xiāng)、縣、地級市、省、國務(wù)院五級人民政府。企業(yè)既包括污染企業(yè)，也包括從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。社會組織既包括從事環(huán)保的公益組織，也包括一般的社會組織。公民既包括排放污染物的生產(chǎn)與經(jīng)營者，也包括從事環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營的公民，還包括普通公民。本文主要是側(cè)重分析政府與非政府部門在環(huán)境政策工具實踐中的分工情況，所以對政府、企業(yè)、社會組織、公民這四大類主體不再做更細(xì)的劃分。

四、中國環(huán)境政策工具解構(gòu)

對中國環(huán)境政策工具現(xiàn)狀的分析可以通過解構(gòu)環(huán)境政策工具來實現(xiàn)。環(huán)境政策工具總是體現(xiàn)在一定的環(huán)境政策中，因此，可以借助于環(huán)境政策對中國環(huán)境政策工具進(jìn)行解構(gòu)。本文對中國環(huán)境政策工具的解構(gòu)就是運用內(nèi)容分析法，以《環(huán)保法》為樣本，從類型、主體兩個方面對中國環(huán)境政策工具進(jìn)行梳理與明確。具體包括對中國環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)及占比的統(tǒng)計與分析，對中國環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)頻數(shù)及占比的統(tǒng)計與分析。

(一)樣本選取

環(huán)境政策工具是環(huán)境政策的實現(xiàn)形式。環(huán)境政策的制定就是一系列環(huán)境政策工具的選擇，環(huán)境政策實質(zhì)上是一系列環(huán)境政策工具的組合?；诃h(huán)境政策工具與環(huán)境政策的這種關(guān)系，透過環(huán)境政策可以更好地窺視環(huán)境政策工具。在中國，《環(huán)保法》是環(huán)境治理的綜合性法律，是環(huán)境治理的基本法，是中國環(huán)境政策的集中表現(xiàn)形式。同時，《環(huán)保法》蘊含了全面而豐富的環(huán)境政策工具信息。因此，本文以《環(huán)保法》為樣本，借助于內(nèi)容分析法來解構(gòu)中國當(dāng)前環(huán)境政策工具。

(二)內(nèi)容分析單元的確定與編碼

按照內(nèi)容分析法的步驟，選取樣本后，就要確定內(nèi)容分析單元并編碼。本文以《環(huán)保法》中相應(yīng)的法條為內(nèi)容分析單元。依據(jù)意思表達(dá)完整、段落不可細(xì)分的原則，按照“一級條款序號——二級條款序號——段落編號”的形式，對《環(huán)保法》進(jìn)行編碼。最后形成了《環(huán)保法》政策文本內(nèi)容分析單元編碼表。受字?jǐn)?shù)限制，表3只展示了編碼表的一部分。

表3 《環(huán)保法》內(nèi)容分析單元編碼表

(三)信度檢驗

為了檢驗《環(huán)保法》內(nèi)容分析單元編碼、歸類的一致性、準(zhǔn)確性和穩(wěn)定性，本文使用評分者信度法對編碼、歸類結(jié)果進(jìn)行信度檢驗。編碼、歸類人員主觀因素可能影響到編碼的結(jié)果。為了減少主觀因素對結(jié)果的負(fù)面影響，本文選取了兩名研究人員同時對《環(huán)保法》相關(guān)條款進(jìn)行編碼、歸類。普遍認(rèn)為，編碼人員之間平均相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.9以上，編碼歸類結(jié)果就是客觀的。通過對兩位研究人員編碼歸類結(jié)果的信度檢驗，平均相關(guān)系數(shù)是0.91。這說明編碼、歸類的結(jié)果可靠。

(四)頻數(shù)統(tǒng)計

對《環(huán)保法》相關(guān)環(huán)境政策工具條款進(jìn)行編碼、歸類后，本文分別對《環(huán)保法》各類環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)、各類環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)的頻數(shù)進(jìn)行了統(tǒng)計，具體數(shù)據(jù)與結(jié)果見表4、表5。

表4 《環(huán)保法》各類環(huán)境政策工具頻數(shù)統(tǒng)計表

1.各類環(huán)境政策工具頻數(shù)統(tǒng)計

從結(jié)果來看，直接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)為64，占兩大類環(huán)境政策工具總數(shù)的62.75%。其中，直接環(huán)境管制出現(xiàn)的頻數(shù)是36，占總數(shù)的35.3%；直接政府出現(xiàn)的頻數(shù)是18，占總數(shù)的17.65%；政府信息工具出現(xiàn)的頻數(shù)是10，占總數(shù)的9.8%。政府企業(yè)與直接貸款這兩種環(huán)境政策工具在《環(huán)保法》中則沒有體現(xiàn)。從結(jié)果來看，間接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)為38，占兩大類環(huán)境政策工具總數(shù)的37.25%。其中，間接環(huán)境管制出現(xiàn)的頻數(shù)是17，占總數(shù)的16.67%；社會信息工具出現(xiàn)的頻數(shù)是6，占總數(shù)的5.88%；侵權(quán)責(zé)任出現(xiàn)的頻數(shù)是6，占總數(shù)的5.88%；政府撥款出現(xiàn)的頻數(shù)是3，占總數(shù)的2.94%；(外包)合同出現(xiàn)的頻數(shù)是2，占總數(shù)的1.96%；稅收支出出現(xiàn)的頻數(shù)是2，占總數(shù)的1.96%；收費出現(xiàn)的頻數(shù)是1，占總數(shù)的0.98%；保險出現(xiàn)的頻數(shù)是1，占總數(shù)的0.98%。貸款擔(dān)保、福利券與政府支持企業(yè)這三種環(huán)境政策工具在《環(huán)保法》中則沒有體現(xiàn)。各小類環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)比較多的分別是直接環(huán)境管制、直接政府、間接環(huán)境管制、政府信息工具、社會信息工具、侵權(quán)責(zé)任。直接環(huán)境管制是出現(xiàn)頻數(shù)最多的環(huán)境政策工具，占到了總數(shù)的三分之一多。從統(tǒng)計結(jié)果可以看出，直接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于間接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)，這表明中國環(huán)境政策工具仍以直接性環(huán)境政策工具為主。

2.各類環(huán)境政策工具主體頻數(shù)統(tǒng)計

從統(tǒng)計結(jié)果來看，以政府為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為74，占總數(shù)的58.27%。以非政府部門為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為53，占總數(shù)的41.73%。在非政府這類主體中，以企業(yè)為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為26，占總數(shù)的20.47%；以社會組織為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為12，占總數(shù)的9.45%；以公民為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為15，占總數(shù)的11.81%。從統(tǒng)計結(jié)果可以看出，直接性環(huán)境政策工具均以政府為主體；非政府類環(huán)境政策工具主體按數(shù)量從多到少排序分別為：企業(yè)、公民、社會組織。雖然間接性環(huán)境政策工具主要以企業(yè)、社會組織、公民為主體，但也需要政府與他們共同合作，這一點在統(tǒng)計結(jié)果中也有體現(xiàn)。

表5 《環(huán)保法》各類環(huán)境政策工具主體頻數(shù)統(tǒng)計表

五、中國環(huán)境政策工具剖析

解構(gòu)完中國環(huán)境政策工具，接下來就要對中國環(huán)境政策工具進(jìn)行剖析。對政策工具的剖析是中國環(huán)境政策工具重構(gòu)的基礎(chǔ)。只有通過剖析，才能明確中國環(huán)境政策工具當(dāng)前所處的階段，才能明確重構(gòu)的起點在哪。剖析主要是依據(jù)上文《環(huán)保法》中各環(huán)境政策工具、環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)頻數(shù)的統(tǒng)計結(jié)果。

(一)基本認(rèn)定

1.直接性環(huán)境政策工具居多

從《環(huán)保法》中各類環(huán)境政策工具頻數(shù)統(tǒng)計結(jié)果來看，直接環(huán)境管制、直接政府與政府信息工具這三類直接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)總和達(dá)到64，占到環(huán)境政策工具總數(shù)的62.75%，間接環(huán)境管制、社會信息工具等間接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為38，占環(huán)境政策工具總數(shù)的37.25%。由此可以看出，在中國，直接性環(huán)境政策工具數(shù)量多、間接性環(huán)境政策工具數(shù)量少。這說明中國當(dāng)前環(huán)境政策工具以直接性環(huán)境政策工具為主，屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具類型，這是當(dāng)前中國環(huán)境政策工具的基本特點。中國環(huán)境政策正式出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，開始于計劃經(jīng)濟(jì)時期。1973年召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，這是中國環(huán)境政策的開端。受計劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響，中國環(huán)境政策工具一開始便具有較強的直接性，環(huán)境管制類、直接提供環(huán)境公共服務(wù)類政策工具充斥在具體的環(huán)境政策中。改革開放后，受路徑依賴影響，即使是1989年12月26日通過并開始施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱“舊《環(huán)保法》”)也處處體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，環(huán)境政策工具直接性強，管制色彩濃重?，F(xiàn)行《環(huán)保法》雖然在環(huán)保理念、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)補償、處罰力度等方面對舊《環(huán)保法》有了超越，但從上文的統(tǒng)計結(jié)果可以看出，其涵蓋的環(huán)境政策工具仍是直接性環(huán)境政策工具居多。

2.以政府為主體

從《環(huán)保法》中各類環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)頻數(shù)統(tǒng)計結(jié)果來看，以政府為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為74，占總數(shù)的58.27%，以非政府為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為53，占總數(shù)的41.73%，其中，作為表征新治理水平的社會組織與公民參與度較低——以社會組織為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為12，占總數(shù)的9.45%；以公民為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為15，占總數(shù)的11.81%。由此可以看出，中國環(huán)境政策工具仍以政府為主體，社會組織、公民等非政府部門對環(huán)境政策工具的參與度較低。改革開放前，政府是公共服務(wù)的唯一供給者與生產(chǎn)者，中國環(huán)境政策工具受到計劃經(jīng)濟(jì)的強烈影響；改革開放后，雖然計劃經(jīng)濟(jì)對政府管理的束縛逐漸被打破，但環(huán)境政策工具政府主導(dǎo)的色彩依然濃重。長期以來中國對政府環(huán)境治理作用的依賴除了受政策慣性影響外，還緣于公民環(huán)境意識的淡薄。雖然環(huán)境污染問題20世紀(jì)70年代就已經(jīng)在一些企業(yè)周邊出現(xiàn)，但由于民眾環(huán)境意識淡薄，對環(huán)境的訴求并沒有形成有序而明顯的權(quán)益表達(dá)。從而使得以社會組織廣泛參與、政府與第三方合作為特征的新治理在中國環(huán)境治理中沒有出現(xiàn)。

由政策工具研究范式變遷與新治理范式可知，在傳統(tǒng)公共行政范式下，以直接性環(huán)境政策工具為主，公共部門與私人部門之間有嚴(yán)格的界限，環(huán)境政策工具的執(zhí)行借助于政府的層級體制。越是直接性程度高的環(huán)境政策工具，則越是由政府部門單獨執(zhí)行；越是間接性程度高的環(huán)境政策工具，則越是由多方主體共同來參與。從統(tǒng)計結(jié)果可以看出，當(dāng)前中國直接性環(huán)境政策工具居多，并以政府為主體。由此可以判斷，當(dāng)前中國環(huán)境政策工具處于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具發(fā)展階段。傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具雖然在特定的歷史時期有一定效果，但也越來越陷入環(huán)境治理困境。

(二)治理困境

隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，加上中國國土面積遼闊，單靠政府部門已經(jīng)無法實現(xiàn)有效的環(huán)境監(jiān)管與治理。大氣污染、水污染、土壤污染的持續(xù)出現(xiàn)使得中國面臨前所未有的環(huán)境治理困境。以2016年為例，《2016年中國環(huán)境質(zhì)量狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，2016年全國338個地級及以上城市中，254個城市環(huán)境空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，占75.1%，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市只占全部城市數(shù)的24.9%；全國31個省(區(qū)、市)225個地市級行政區(qū)的6124個監(jiān)測點(其中國家級監(jiān)測點1000個)開展的地下水水質(zhì)監(jiān)測評價結(jié)果顯示：水質(zhì)為較差級和極差級的監(jiān)測點總和占總數(shù)的60.1%(其中較差級和極差級分別占總數(shù)的45.4%和14.7%)，水質(zhì)為優(yōu)良級、良好級、較好級的監(jiān)測點總和只占總數(shù)的39.9%?！?〕雖然空氣質(zhì)量與地下水質(zhì)較往年有所好轉(zhuǎn)，但整體形勢仍不容樂觀，環(huán)境污染的現(xiàn)狀并沒有從根本上改變。

當(dāng)前，中國環(huán)境政策工具中直接性環(huán)境政策工具居多，以政府為主體，屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具發(fā)展階段。這種特征的環(huán)境政策工具在環(huán)境問題不突出的年代或許能得過且過；但到了現(xiàn)在這個環(huán)境問題全面爆發(fā)的年代，傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具顯得力不從心。政府為單一主體的環(huán)境政策工具已經(jīng)無法應(yīng)對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。中國不斷出現(xiàn)的環(huán)境治理困境也證明了這一點。中國環(huán)境治理面臨的困境正在快速削弱傳統(tǒng)公共行政范式下直接性環(huán)境政策工具的合理性基礎(chǔ)。環(huán)境問題的日益嚴(yán)重使得人們開始反思直接性環(huán)境政策工具的合理性，反思政府主導(dǎo)型環(huán)境治理的效果，反思今后中國環(huán)境政策工具應(yīng)該如何重構(gòu)。

六、中國環(huán)境政策工具重構(gòu)

政策工具研究范式的兩次變遷——從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式的變遷，從新公共管理范式向新治理范式的變遷——讓我們看到了環(huán)境政策工具的發(fā)展方向與趨勢，也讓我們對中國當(dāng)前環(huán)境政策工具所處的階段有了一個更準(zhǔn)確的判斷。通過上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國環(huán)境政策工具屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具類型。今后中國環(huán)境政策工具的重構(gòu)應(yīng)該以新治理范式為指導(dǎo)，在工具層面、主體層面、能力層面、制度層面實現(xiàn)突破。

(一)工具層面

擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍。當(dāng)前中國環(huán)境政策工具以直接性環(huán)境政策工具為主，屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具。這種以政府為主體的環(huán)境政策工具體系已經(jīng)無法對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題做出有效回應(yīng)。當(dāng)前中國環(huán)境治理危機(jī)正在削弱直接性環(huán)境政策工具的合理性基礎(chǔ)。從政策工具研究范式的變遷過程來看，增加間接性環(huán)境政策工具是發(fā)展的大趨勢。按照新治理范式的基本觀點，間接性環(huán)境政策工具的增加可以使更多的企業(yè)、社會組織與公民參與到環(huán)境治理中來，這既能降低政府環(huán)境治理的成本，又能增強環(huán)境治理的民主性。在中國現(xiàn)行的環(huán)境政策體系中，間接性環(huán)境政策工具的種類較直接性環(huán)境政策工具的種類多，但是間接性環(huán)境政策工具的使用范圍則比直接性環(huán)境政策工具的使用范圍小。因此，中國環(huán)境政策工具的重構(gòu)必須擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍。合同外包、貸款、政府撥款、環(huán)境稅、保險等間接性環(huán)境政策工具在當(dāng)前中國環(huán)境治理中使用得還不廣泛。應(yīng)該根據(jù)各個環(huán)境問題的具體情況來推進(jìn)這些間接性環(huán)境政策工具的使用。

選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍。直接性環(huán)境政策工具總是與以政府為單一主體的環(huán)境治理模式相生相伴。在新治理范式下，政府要適當(dāng)?shù)貙ψ陨砺殭?quán)范圍做出調(diào)整，縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍。需要指出的是，縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍并不代表直接性環(huán)境政策工具不需要了，也不意味著對直接性環(huán)境政策工具的全盤否定。新治理范式雖然主張政府與企業(yè)、第三方、公民結(jié)成治理的政策網(wǎng)絡(luò)來共同應(yīng)對公共問題，但它對多元治理網(wǎng)絡(luò)的偏好并不代表對政府的否定。在新治理范式看來，政府在整個治理體系中仍然扮演著重要角色。因此，縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍應(yīng)該是有選擇性的，不是不要直接性環(huán)境政策工具，也不是隨意縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍，而是有選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍。直接性環(huán)境管制的范圍可以適當(dāng)縮小，對于污染企業(yè)的干預(yù)可以適當(dāng)采用市場化的手段。直接提供環(huán)境類公共產(chǎn)品與服務(wù)的范圍也可以相應(yīng)地縮小，一些地區(qū)性、區(qū)域性環(huán)境類公共產(chǎn)品與服務(wù)可以由企業(yè)或社會組織來提供，例如區(qū)域性的環(huán)境綜合整治可以讓更多的非政府力量參與進(jìn)來。

(二)主體層面

傳統(tǒng)公共行政范式下，政府部門為單一主體的政策工具成本較高、效率較低；新公共管理范式下，市場化手段的使用實現(xiàn)了政策工具的變革，但是對市場的過于依賴導(dǎo)致公共利益、公平等的缺失；新治理范式下的政策工具研究則主張政府、企業(yè)、第三方與公民合作，構(gòu)成多主體參與的政策網(wǎng)絡(luò)。環(huán)境問題復(fù)雜而多變，單純依靠政府不可能得到有效地緩解與解決，需要多主體的共同參與。根據(jù)新治理范式的觀點，環(huán)境政策工具塑造了環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)，環(huán)境政策工具的選擇決定了哪些主體參與到環(huán)境政策的運行中來以及各自扮演的角色。擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍，選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍，意味著環(huán)境政策工具主體的增加。然而在中國，一直以來公民環(huán)境意識薄弱，這嚴(yán)重影響了間接性環(huán)境政策工具的使用。因此，為了配合環(huán)境政策工具結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須促進(jìn)環(huán)境治理的多元主體參與。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，國家或市場并不能有效解決環(huán)境中的集體行動問題，只有多中心治理才是有效途徑；〔10〕奧蘭·揚也持類似觀點，他指出環(huán)境治理需要建立公共部門、私人部門之間的合作聯(lián)盟?！?1〕薩拉蒙強調(diào)政策工具的推行需要借助于社會行動者網(wǎng)絡(luò)，強調(diào)公共部門、私人部門、公民之間的合作。主體多元化是環(huán)境政策工具重構(gòu)的基礎(chǔ)，缺乏主體多元化的環(huán)境政策工具重構(gòu)將無法真正實現(xiàn)。因此，今后環(huán)境治理要實現(xiàn)從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變，要擴(kuò)展社會組織、公民、第三方企業(yè)等非政府部門參與環(huán)境治理的途徑，以此來促進(jìn)多主體之間的溝通、合作與競爭。

(三)能力層面

間接性環(huán)境政策工具使用范圍的擴(kuò)大，政府、企業(yè)、社會組織、公民的共同合作使得環(huán)境政策工具的使用變得異常復(fù)雜。為了應(yīng)對間接性環(huán)境政策工具使用以及環(huán)境治理主體多元化所帶來的管理復(fù)雜化這一問題，需要政府部門提高自身的治理能力，包括說服能力、賦權(quán)能力、協(xié)調(diào)能力。間接性環(huán)境政策工具的使用為第三方參與環(huán)境治理提供了可能，但是間接性環(huán)境政策工具的真正使用還要以第三方的積極參與為前提。說服第三方參與環(huán)境治理就成了對政府的一個考驗。政府應(yīng)該具有較強的引導(dǎo)與說服能力，應(yīng)該進(jìn)行廣泛的動員與宣傳，讓更多的隱性主體能參與進(jìn)來。當(dāng)?shù)谌奖徽f服參與到環(huán)境政策工具實踐中來就意味著政府要把一部分環(huán)境治理權(quán)讓渡給第三方。權(quán)力讓渡考驗著政府的賦權(quán)能力。賦予第三方自由裁量權(quán)的度要把握好，同時不同環(huán)境政策工具對賦權(quán)的要求也不一樣。共同參與環(huán)境政策工具實踐的多元化主體有著不同的利益、工作程序、規(guī)章制度等，為了保證良好環(huán)境治理效果的出現(xiàn)，要在環(huán)境政策工具使用過程中協(xié)調(diào)各方的利益、工作程序、規(guī)章制度、時間、節(jié)奏等，需要協(xié)調(diào)者具有較強的協(xié)調(diào)能力。

(四)制度層面

中國環(huán)境政策工具的重構(gòu)并不是單純地擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍，或是選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍，亦或?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理主體的多元化，而是通過各種環(huán)境政策工具的選擇與運用將政府、企業(yè)、社會、公民之間的合作關(guān)系制度化。缺少制度層面的重構(gòu)，單純工具層面、主體層面、技能層面的環(huán)境政策工具重構(gòu)必定會失敗。制度層面的重構(gòu)可以保障環(huán)境治理公私合作的規(guī)范化、有序化、常態(tài)化。此外，間接性環(huán)境政策工具的應(yīng)用使政府面臨管理挑戰(zhàn)與問責(zé)挑戰(zhàn)，這需要在制度層面做出調(diào)整以便更好地應(yīng)對挑戰(zhàn)。工具層面、主體層面重構(gòu)的結(jié)果必須制度化，寫入環(huán)境政策法規(guī)中，這樣才能做到有法可依、有章可循，才能讓企業(yè)、社會組織、公民的參與常態(tài)化；制度要為政府說服能力、賦權(quán)能力、協(xié)調(diào)能力的提高提供支撐；激勵制度必須具體而有效，應(yīng)能真正起到對第三方環(huán)境治理行為的控制、引導(dǎo)；環(huán)境政策工具使用的全流程管理制度要齊備，包括事前準(zhǔn)備、事中控制與監(jiān)督、事后補救；問責(zé)制度要做出相應(yīng)調(diào)整，問責(zé)對象的范圍要能涵蓋所有環(huán)境政策工具主體，行政法中的相應(yīng)條款也要做出修訂。

七、結(jié) 語

中共十九大報告指出，要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這種背景下，重構(gòu)環(huán)境政策工具顯得尤為必要。政策工具研究范式變遷及新治理范式對中國環(huán)境政策工具重構(gòu)具有重要的啟發(fā)意義。通過定量分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國環(huán)境政策工具還處于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具發(fā)展階段，主要依靠政府層級制推行，突出管制與直接供給。面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具已經(jīng)成為推進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的阻礙。因此，中國環(huán)境政策工具應(yīng)該在工具層面、主體層面、能力層面、制度層面等四方面進(jìn)行重構(gòu)：要擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍，選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍；要促進(jìn)環(huán)境治理的多主體參與；要提高政府在環(huán)境治理多主體參與中的說服能力、賦權(quán)能力、協(xié)調(diào)能力；要將環(huán)境政策工具重構(gòu)的結(jié)果制度化。唯有此，才能使中國走出環(huán)境治理困境，擺脫環(huán)境治理危機(jī)，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

〔1〕中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部：《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，http://zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/201706/t20170607_415615.shtml。

〔2〕陳振明：《政府工具導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第1頁。

〔3〕〔美〕托馬斯·塞繆爾·庫恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，李寶恒、紀(jì)樹立譯，上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，1980年,第8頁。

〔4〕〔7〕〔8〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第6-14、18-30、22頁。

〔5〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘：《公共政策工具：對公共管理工具的評價》，顧建光譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第76頁。

〔6〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙：《新政府治理與公共行為的工具：對中國的啟示》，《中國行政管理》2009年第11期。

〔9〕中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部：《2016年中國環(huán)境質(zhì)量狀況公報》，http://www.zhb.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/。

〔10〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》，宋全喜、任睿譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第8-14頁。

〔11〕〔美〕奧蘭·揚：《直面環(huán)境挑戰(zhàn)：治理的作用》，趙小凡等譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年,第164頁。