以黨內(nèi)民主改變政治生態(tài)

張墨寧

反腐敗最終指向的是政治生態(tài)的革新，需要黨的自身建設(shè)來提升執(zhí)政黨的公信力。2014年8月底，中央政治局審議通過了《黨的制度建設(shè)改革實(shí)施方案》，提出進(jìn)一步健全和完善黨內(nèi)民主制度體系。

在深化改革和強(qiáng)力反腐勢(shì)必要借重權(quán)威的環(huán)境下，如何推進(jìn)黨內(nèi)民主，本刊記者就此專訪了中央黨校黨建教研部主任王長(zhǎng)江教授。

《南風(fēng)窗》：你怎樣看我們今天的政治生態(tài)？

王長(zhǎng)江：所謂政治生態(tài)，實(shí)際上是政治系統(tǒng)運(yùn)行散發(fā)出來的信息和導(dǎo)向，它對(duì)人們?nèi)プ非笫裁从袕?qiáng)烈的引導(dǎo)作用。中國(guó)古代有科舉制，它的導(dǎo)向是，即使是處在社會(huì)底層，也可以通過讀書進(jìn)入體制，鼓勵(lì)人們通過讀書改變命運(yùn)。因此，古代人讀書的風(fēng)氣很盛，通過讀書修身、齊家、治國(guó)平天下的風(fēng)氣很盛。但我們今天在干部中看到最多的，往往不是鼓勵(lì)人讀書，而是引導(dǎo)人投機(jī)取巧；不是敢于擔(dān)當(dāng)，而是逃避責(zé)任；不是靠實(shí)績(jī)改變命運(yùn)，而是靠關(guān)系，靠人身依附，甚至靠拉幫結(jié)派。這說明，我們今天的政治生態(tài)存在不少問題。

帶來不健康的政治生態(tài)的因素很多，但其中最主要的原因，一是缺乏黨內(nèi)民主，二是制度不健全。缺乏民主，干部的升遷往往一個(gè)人說了算，少數(shù)人說了算，必然鼓勵(lì)人們?nèi)ズ蜕霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)建立人身依附關(guān)系，也必然誘使人們?nèi)ダ瓗徒Y(jié)派、投機(jī)鉆營(yíng)。而制度不健全，無法給人們提供公平的機(jī)會(huì)，必然助長(zhǎng)投機(jī)取巧的行為，更不要說少數(shù)人會(huì)利用制度的漏洞濫用權(quán)力、貪污腐敗了。所以，良好的政治生態(tài)，要通過發(fā)展黨內(nèi)民主和深化黨的建設(shè)制度改革來逐步形成。

《南風(fēng)窗》：通過垂直領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委的權(quán)力在強(qiáng)化，巡視制度和派出機(jī)構(gòu)也在發(fā)揮更大的作用，下一步黨內(nèi)監(jiān)督還需要完善的地方在哪？

王長(zhǎng)江：對(duì)權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)該是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)該是多方位的，既包括權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，也包括非權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督；既包括上對(duì)下的監(jiān)督，也包括下對(duì)上的監(jiān)督；既包括縱向的權(quán)力監(jiān)督，也包括橫向的權(quán)力監(jiān)督。我們往往上對(duì)下的監(jiān)督輕車熟路，總是很快就能加強(qiáng)起來，而下對(duì)上的監(jiān)督、橫向的權(quán)力監(jiān)督和非權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督則仍在探索中?，F(xiàn)在看來都比上對(duì)下的監(jiān)督來得落后。

如果長(zhǎng)期只有上對(duì)下的監(jiān)督而缺乏其他方面的監(jiān)督相配套，容易產(chǎn)生兩個(gè)后果：一個(gè)是監(jiān)督的邊際效應(yīng)下降，被監(jiān)督者會(huì)慢慢想出應(yīng)對(duì)的辦法，繞過監(jiān)督；二是僅有的這條監(jiān)督渠道會(huì)因?yàn)槿狈s束而變形，產(chǎn)生監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力誰來監(jiān)督的問題。解決這個(gè)問題最好的辦法，就是監(jiān)督主體的多元化。

《南風(fēng)窗》：腐敗產(chǎn)生的原因之一是權(quán)力過分集中，這一點(diǎn)執(zhí)政黨也有充分的認(rèn)識(shí)，只是過去實(shí)行黨內(nèi)民主的措施很多都流于形式，主要原因是什么？

王長(zhǎng)江： “黨內(nèi)民主”是一個(gè)從社會(huì)和國(guó)家民主中轉(zhuǎn)借過來的概念，但既然叫作民主，就應(yīng)遵循民主政治的一般的、普遍性的原則。過去，我們對(duì)民主的規(guī)律把握不夠。

2013年，習(xí)近平總書記在全國(guó)組織工作會(huì)議上講到了堅(jiān)決制止簡(jiǎn)單以票取人的做法。長(zhǎng)期以來，很多人對(duì)“唯票取人”、“唯考取人”、“唯分取人”有看法。

那么到底是黨內(nèi)民主不好呢？還是黨內(nèi)民主搞得不好？這是兩個(gè)問題。很多人對(duì)黨內(nèi)民主不感冒，于是簡(jiǎn)單化地理解總書記的話，好像民主測(cè)評(píng)、投票那些花里胡哨的東西要取消，回到一個(gè)人說了算。這種心態(tài)顯然是認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，對(duì)民主的規(guī)律不把握。

民主是一套系統(tǒng)、體制和機(jī)制，并不就是投票，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)一套程序讓多數(shù)人把權(quán)力交給少數(shù)人操作。為什么在干部任用上出了很大問題呢？就是因?yàn)椴欢糜茫衙裰魉槠?，甚至很多時(shí)候民主被曲解成了只是一種作風(fēng)。把黨內(nèi)民主簡(jiǎn)單化，試驗(yàn)一下不行又推翻，產(chǎn)生了倒退。改革進(jìn)入深水區(qū)的時(shí)候，我們更應(yīng)該從規(guī)律性去把握問題。

除了對(duì)黨內(nèi)民主規(guī)律性的認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了誤區(qū)，在實(shí)踐中一個(gè)很重要的原因就是既得利益。缺乏民主的體制下，權(quán)力配置體現(xiàn)的不是老百姓和普通黨員作主的安排。不合理的權(quán)力格局背后是不合理的利益格局，這套體制運(yùn)行了那么多年，沉淀出了很多既得利益，特別是對(duì)涉及核心問題的改革動(dòng)不動(dòng)就推三阻四、叫停。黨內(nèi)民主涉及權(quán)力的重新分配，權(quán)力受到限制的人肯定不情愿改革。不拿出勇氣沖破這種羈絆，改革就沒法前進(jìn)。

《南風(fēng)窗》：深化改革很大程度上要靠加強(qiáng)權(quán)威，這跟黨內(nèi)民主是矛盾的嗎？

王長(zhǎng)江：的確會(huì)有矛盾。改革需要權(quán)威，而民主確實(shí)在有些方面消解權(quán)威，這是一個(gè)事實(shí)。用權(quán)力來加強(qiáng)權(quán)威是可以的，但是權(quán)力需要合法性。獲得認(rèn)同的權(quán)力才可能真正持續(xù)有效。這種合法性只能來源于民主。在一個(gè)階段加強(qiáng)權(quán)威是對(duì)的，但怎么加強(qiáng)權(quán)威的合法性，需要研究和思考。

《南風(fēng)窗》：發(fā)展黨內(nèi)民主應(yīng)不應(yīng)該分階段，它和國(guó)家發(fā)展的階段有必然聯(lián)系嗎？

王長(zhǎng)江：社會(huì)民主可能需要分階段，但是黨內(nèi)民主不應(yīng)該有階段。民眾對(duì)社會(huì)民主的參與很積極，因?yàn)楦睦嫦嚓P(guān)，黨內(nèi)民主則不同。黨內(nèi)民主的主體是黨員，黨員不應(yīng)該是為了利益而結(jié)成組織，如果為了利益而結(jié)成組織，政黨就沒有執(zhí)政的資格。政黨應(yīng)該是有更高價(jià)值追求的組織，運(yùn)用公權(quán)力為大眾提供服務(wù)，獲得大眾的認(rèn)可，而不是取得權(quán)力后為自身和小團(tuán)體服務(wù)。因此，黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)肯定就不是利益，而是一種追求。

但這樣一來，黨內(nèi)民主的兩面性就顯現(xiàn)出來了。既然是一種更高的追求，有人就會(huì)認(rèn)為，憑什么為了這種追求使自己冒風(fēng)險(xiǎn)？至少不能有損自己的利益。這就使得黨內(nèi)民主有一個(gè)特定的環(huán)境，當(dāng)你鼓勵(lì)他去發(fā)展，不影響他的利益時(shí)，他才有創(chuàng)新的積極性。否則，僅僅是口號(hào)上喊黨內(nèi)民主，出現(xiàn)一點(diǎn)問題就馬上受到懲罰的話，肯定沒有人愿意去搞黨內(nèi)民主。因此，黨內(nèi)民主的發(fā)展和黨內(nèi)氛圍有關(guān)。在導(dǎo)向性上，要鼓勵(lì)大家去解放思想，另外一方面要降低風(fēng)險(xiǎn)，要有試錯(cuò)的空間。如果說誰出錯(cuò)誰負(fù)責(zé)，相當(dāng)于一個(gè)黨的風(fēng)險(xiǎn)要由探索的個(gè)人去承擔(dān)。而目前的許多狀況就是這樣，一方面鼓勵(lì)創(chuàng)新，一方面改革者風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，挫傷了廣大黨員和基層黨組織探索黨內(nèi)民主的積極性。

《南風(fēng)窗》：從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，黨代會(huì)、常委會(huì)的關(guān)系沒有理順是很大的問題，這兩者之間的關(guān)系應(yīng)該如何來調(diào)整？

王長(zhǎng)江：發(fā)展黨內(nèi)民主，很重要的一點(diǎn)是發(fā)揮黨代會(huì)的作用。代表大會(huì)只是形式上存在，長(zhǎng)期以來難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，這種情況幾乎是所有受蘇共模式影響的政黨的通病，也成了黨內(nèi)民主不足的一個(gè)突出的標(biāo)志。雖然黨代會(huì)常任制也是我們這些年來對(duì)黨內(nèi)民主進(jìn)行探索的課題之一，有些地方也取得了一些效果，但是今天看來，如果不從根本上思考，黨代會(huì)的作用就很尷尬，無非是多開幾次會(huì)讓黨代表提提意見，徒然提高執(zhí)政成本。

真正坐實(shí)黨代會(huì)制度，就應(yīng)該有權(quán)力的重新分配。黨章當(dāng)中規(guī)定得非常清楚，黨代會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。而現(xiàn)在，黨代會(huì)把權(quán)力交給全委會(huì)，全委會(huì)又把權(quán)力交給常委會(huì)，甚至是書記一個(gè)人說了算。由于這一點(diǎn)目前還突破不了，實(shí)際上黨代會(huì)常任制也就成了一個(gè)雞肋，黨代會(huì)究竟是黨委會(huì)下面的一個(gè)機(jī)構(gòu)，還是高于黨委會(huì)？比如浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)的黨代會(huì)常任制，到現(xiàn)在已經(jīng)試點(diǎn)26年了，就處在這樣一種兩難處境中。

《南風(fēng)窗》：在黨內(nèi)民主的探索中，存在著很多紅線，有哪些地方是可以去嘗試突破的？

王長(zhǎng)江：其實(shí)很多紅線都是一個(gè)心理的紅線。比如，很多人覺得黨管干部是一個(gè)紅線，既然黨管干部了，那么人民就沒法選干部了。于是就陷入了一種誤區(qū)，認(rèn)為要黨管干部就沒法民主，要民主就不應(yīng)該堅(jiān)持黨管干部的原則。

其實(shí)，黨管干部是天經(jīng)地義的。道理就一條，沒有政黨不管干部。任何國(guó)家的執(zhí)政黨，都千方百計(jì)地把官員的任用權(quán)牢牢地控制在手中。因此，“黨管干部”的原則必須堅(jiān)持。關(guān)鍵是不能越過民主要遵循的基本原則。我們的問題在于，把“黨管干部”簡(jiǎn)單地理解為“管人頭”、“黨委、組織部門甚至?xí)浾f了算”，把“黨管干部”的原則和公眾的選擇權(quán)對(duì)立起來了。

應(yīng)當(dāng)明確，“黨管干部”是有邊界的。這條邊界就是，黨在干部的培養(yǎng)、使用、任免等各個(gè)環(huán)節(jié)都可以充分地發(fā)揮自己的影響，但不能架空、取消公眾的選擇權(quán)。黨應(yīng)該管政策、原則和人才，政黨培養(yǎng)多多的政治人才，輸出的人才提供給老百姓作選擇。