行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式探析

何蓉茹　朱文英

摘要：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在整個國有資產(chǎn)中所占比重巨大，其管理是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，如何合理利用，確保其保值增值一直是一個重要的研究課題。本文在分析當(dāng)前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀、問題及成因的基礎(chǔ)上，吸取國外先進(jìn)經(jīng)驗，提出了新的管理模式，以期為國有資產(chǎn)的運(yùn)營和管理提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn) 行政事業(yè)單位 管理模式

政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)一般屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，是政府履行其職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，如何盤活行政事業(yè)單位資產(chǎn)成為推動公共財政改革的重要力量。國外的資產(chǎn)管理模式分為“三層次模式”和“兩層次模式”兩種。而我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)數(shù)目巨大，對采取何種模式進(jìn)行管理，一直是討論的焦點，盡管也進(jìn)行過一些改革和創(chuàng)新，但由于各地實際情況的差異，國有資產(chǎn)的管理理念和模式也有所不同。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，截至2012年12月31日，全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額為17.35萬億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額為10.7萬億元，行政事業(yè)單位的凈資產(chǎn)大約占全部國有凈資產(chǎn)的三分之一。近年來，財政部先后發(fā)布第35號、第36號令，進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)各管理部門的管理職責(zé)，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的配置、使用、處置等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面的規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，各級財政部門根據(jù)其精神實質(zhì)，先后出臺了一系列與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相關(guān)的管理辦法和規(guī)則，進(jìn)一步完善了制度建設(shè)，也初步形成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體系。按照當(dāng)前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理框架，逐漸形成了縱向五級，即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)，以及橫向三級，即財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位的管理局面。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及原因分析

（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

1.資產(chǎn)配置不合理。我國行政事業(yè)單位在資產(chǎn)的配置和配備方面，缺少合理的制度及規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)配置較為隨意，大多是由于臨時需要才進(jìn)行購置，這就容易導(dǎo)致在臨時需求過后產(chǎn)生資產(chǎn)閑置，而其他事業(yè)單位因為經(jīng)費緊張出現(xiàn)資產(chǎn)配置不足甚至嚴(yán)重匱乏的情況。在資產(chǎn)使用過程中，大部分單位缺乏執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管的措施，其資產(chǎn)配置不合理的問題日益突出。

2.資產(chǎn)使用效率較低。由于我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)配置不合理，導(dǎo)致了大量國有資產(chǎn)被閑置。由于在使用管理過程中缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的規(guī)范，其使用效率十分低下。

3.資產(chǎn)價值管理亟待加強(qiáng)。近年來，對于國有資產(chǎn)的管理，國家行政事業(yè)單位一直在嘗試改革和創(chuàng)新，一些國有資產(chǎn)也相繼投入運(yùn)營，但是在轉(zhuǎn)軌過程中，也暴露出相當(dāng)多的問題。例如國有資產(chǎn)價值被低估，造成大量國有資產(chǎn)的流失，更有甚者將之據(jù)為己有。這些行為都嚴(yán)重降低了國有資產(chǎn)原本的價值，國有資產(chǎn)的管理亟待加強(qiáng)。

（二）成因分析

1.認(rèn)識誤區(qū)。在我國一般行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)為非經(jīng)營性，與能夠直接創(chuàng)造效益的經(jīng)營性國有資產(chǎn)有所差別，所以大多數(shù)人重視經(jīng)營性國有資產(chǎn)而輕視非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。這種認(rèn)識誤區(qū)，直接影響了相關(guān)人員對國有資產(chǎn)管理的認(rèn)識，進(jìn)而導(dǎo)致我國當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在諸多問題。近年來，國企不斷改革，然而行政事業(yè)性單位在國有資產(chǎn)管理方面的改革落后于國企改革，也落后于整個經(jīng)濟(jì)體制的改革步伐。傳統(tǒng)意識認(rèn)為，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)只局限于滿足行政事業(yè)單位辦公所需，例如辦公場所、辦公用品等固定資產(chǎn)，不屬于資產(chǎn)的范疇，因而也就沒有價值可言。這種認(rèn)識上的誤區(qū)，不僅導(dǎo)致行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理的虛置與懸空現(xiàn)象屢次出現(xiàn)，造成了國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，同時國有資產(chǎn)分配的不合理所導(dǎo)致的各單位互相攀比的現(xiàn)象屢見不鮮，更進(jìn)一步加重了對國有資產(chǎn)認(rèn)識的偏差。

2.管理體制不順。一直以來，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，職能交叉現(xiàn)象普遍存在，進(jìn)而造成多頭監(jiān)管或監(jiān)管真空。在管理過程中，很多單位都沒有設(shè)置專門的崗位，更沒有配備專門的管理者，職責(zé)不清、管理混亂的局面時常出現(xiàn)，各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和管理，也沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，使得國家相關(guān)政策的實施不得力。

3.管理制度不健全。完善的制度能更好地約束管理過程中的行為。現(xiàn)階段，我國針對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理制度還不夠健全，在國有資產(chǎn)的購置、使用、處置等一系列環(huán)節(jié)中還面臨諸多問題，落后于其他經(jīng)營性的國有資產(chǎn)管理的改革步伐，一些新出臺的政策也常滯后于當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)發(fā)展之現(xiàn)狀。在實際情況出現(xiàn)變化時，相應(yīng)的制度沒有得到及時的更新和進(jìn)一步的完善，從而造成了制度和實際情況的諸多不符，導(dǎo)致其無法執(zhí)行。加之一些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對國有資產(chǎn)管理不夠重視，甚至對所在單位的國有資產(chǎn)基本情況也大多處于一種忽略不見的狀態(tài)，因此難以制定出符合本單位具體情況的管理制度。

4.管理法制化建設(shè)方面嚴(yán)重滯后。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效和規(guī)范管理，應(yīng)當(dāng)有健全的法律制度作為后盾，進(jìn)而保障其轉(zhuǎn)讓、出售以及處置等環(huán)節(jié)均能順利進(jìn)行。然而，在實際操作過程中，國有資產(chǎn)所有者，一些行政事業(yè)單位并沒有嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)定報請相關(guān)部門審批，更未對國有資產(chǎn)進(jìn)行評估。而是采取交易雙方私下協(xié)商的做法，將國有資產(chǎn)低價轉(zhuǎn)讓、出售、處置，從而使國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)變動過程中被大量侵蝕，造成國有資產(chǎn)大量流失。雖然我國相關(guān)法律也明文規(guī)定私自侵占國有資產(chǎn)的責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，但實際情況是很少有人受到應(yīng)有的懲罰。

5.核算不規(guī)范，賬外資產(chǎn)數(shù)量大。在對資產(chǎn)進(jìn)行會計核算過程中，部分單位忽略了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)屬于固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照固定資產(chǎn)列入明細(xì)賬這一問題，致使很多行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)成為賬外資產(chǎn)。這在一定程度上造成了國有資產(chǎn)的流失。

三、國外國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗借鑒

由于各國具體國情的差異，在國有資產(chǎn)管理方面并不存在統(tǒng)一的模式和標(biāo)準(zhǔn)。本文以美國、加拿大以及澳大利亞為代表，分析了其在國有資產(chǎn)管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗。endprint

在美國，國有資產(chǎn)的管理體制通過立法的形式實現(xiàn)。以“集中管理、分散使用”為原則，將政府資產(chǎn)分為動產(chǎn)和不動產(chǎn)兩大類。對于房產(chǎn)的管理，由隸屬于聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局的公共建筑服務(wù)處進(jìn)行管理；對于地產(chǎn)的管理，由聯(lián)邦事務(wù)總局依法監(jiān)管。在加拿大，各級政府均有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行國有資產(chǎn)的管理工作。聯(lián)邦政府與各省政府的產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)分明，政府有專門的機(jī)構(gòu)對辦公樓等行政性動產(chǎn)及不動產(chǎn)進(jìn)行集中式管理。對于政府資產(chǎn)的處置，相關(guān)法律做出了嚴(yán)格規(guī)定，處于閑置狀態(tài)的資產(chǎn)都必須由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中管理，同時在處置過程必需在法律允許范圍內(nèi)進(jìn)行，從而確保了其公平性、公開性及公正性。在澳大利亞，采用政府辦公用房及設(shè)施設(shè)備商業(yè)化的管理模式。其中，經(jīng)過政府授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)澳洲工程局，對政府資產(chǎn)進(jìn)行完全商業(yè)化的管理，為政府的辦公樓宇及辦公設(shè)備提供維護(hù)、維修和相關(guān)的操作服務(wù)，通過這種專業(yè)化的服務(wù)方式進(jìn)而實現(xiàn)政府資產(chǎn)的保值及增值。

四、完善國有資產(chǎn)管理的措施

隨著我國改革開放及國有企業(yè)改革的不斷深入，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理也面臨著新的問題及考驗。筆者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，各地都有自己的優(yōu)勢，對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理方面，應(yīng)當(dāng)在堅持“三級體系”的同時，采取其他輔助措施，進(jìn)而打造更加成熟的新管理模式。

要完善我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，首先，應(yīng)當(dāng)建立健全的國有資本經(jīng)營預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府實現(xiàn)其政府職能的重要保障，也是國有資本保值增值、確保其優(yōu)化配置的前提。國有資本經(jīng)營預(yù)算是為實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理總目標(biāo)而服務(wù)的，是對我國國有資產(chǎn)管理和國有資產(chǎn)運(yùn)營的計劃，是國有資本保值和增值的重要基礎(chǔ)。國有資本經(jīng)營預(yù)算結(jié)合了盈利性與公共性，從理論上，國有資本一方面可以作為國家的“私財”，另一方面也可以作為一種社會公共財產(chǎn)，進(jìn)而為整個社會提供服務(wù)。因此，健全的資產(chǎn)配置預(yù)算制度的探索，便成為必須要解決的問題。

其次，在國有資產(chǎn)的管理過程中，還應(yīng)當(dāng)追求一定的效益。由于國有資產(chǎn)的特殊性，在其管理過程中，需要借助一系列的指標(biāo)進(jìn)行衡量，科學(xué)設(shè)計指標(biāo)體系并適當(dāng)運(yùn)用，進(jìn)而加強(qiáng)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，提高其管理的效益水平。基于此，建立國有資產(chǎn)績效評價體系便顯得尤為重要。此外，還需建立高效的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。在有健全的規(guī)章制度之下，配備專門的管理人員，還應(yīng)當(dāng)配備更加高效的信息化管理系統(tǒng)，從而將管理思想、制度及規(guī)范數(shù)字化，進(jìn)而實現(xiàn)精細(xì)化管理。當(dāng)然，在國有資產(chǎn)管理過程中，由于其涉及的面廣，要想實現(xiàn)更加科學(xué)、規(guī)范、動態(tài)的監(jiān)管，強(qiáng)化外部監(jiān)督也必不可少。

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