地方政府的生產(chǎn)性支出偏向及其成因

摘要：研究表明，地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向。對該現(xiàn)象有兩種解釋視角，一種是基于財政分權(quán)和晉升錦標(biāo)賽理論，認(rèn)為生產(chǎn)性支出有利于經(jīng)濟(jì)增長因而受到地方政府的偏好；另一種則是認(rèn)為是腐敗導(dǎo)致了地方政府生產(chǎn)性支出偏向。但某些經(jīng)驗研究并不支持第一種解釋視角，而第二種視角又受到腐敗度量指標(biāo)選擇的限制，所以需要新的解釋視角。一種新的解釋視角是：不同來源財政資金因其財力自主性大小不同，可能會對生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性財政支出產(chǎn)生不同的效應(yīng)。這為研究地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象提供了新的思路。在這種視角下，遵循新的研究思路，可以將財政資金來源與其自主性聯(lián)系起來，給出地方政府形成生產(chǎn)性支出偏向的一種合理解釋，并據(jù)此給出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)性支出偏向；財政資金來源；中央補(bǔ)助收入；自主性

一、 研究背景

分稅制改革以后，中國地方政府財政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的比較明顯的變化是：基本建設(shè)支出比重上升，科教文衛(wèi)支出比重下降。一般認(rèn)為，基本建設(shè)支出是典型的生產(chǎn)性支出，科教文衛(wèi)支出是典型的非生產(chǎn)性支出。這種變化反映出地方政府具有生產(chǎn)性支出偏向。傅勇、張晏（2007）發(fā)現(xiàn)政府財政支出存在重基本建設(shè)的偏向，并認(rèn)為地方政府在安排支出結(jié)構(gòu)上存在明顯的偏向，在基本建設(shè)上甚至過度供給。除了通過研究支出比重來證明地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向外，還有學(xué)者從教育等非生產(chǎn)性公共物品的供給角度來驗證地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向。如喬寶云等（2005）以小學(xué)義務(wù)教育為例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)地區(qū)間財政競爭導(dǎo)致義務(wù)教育供給不足。而Zhuravskaya（2000）和 Heckman（2005）則提供了國際比較的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)無論是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似的發(fā)展中國家相比，還是與發(fā)達(dá)國家相比，中國的教育支出等非生產(chǎn)性支出的比重均較低，而基本建設(shè)支出等生產(chǎn)性支出的比重卻均較高。

對該現(xiàn)象的解釋目前有兩種視角，一種認(rèn)為，在中國財政分權(quán)和政治集權(quán)體制下，地方政府對中央政府負(fù)責(zé)，中央政府又以與地方經(jīng)濟(jì)增長掛鉤的績效考評體系來考核官員，官員在晉升錦標(biāo)賽中，為了能得到晉升，偏向于將財政支出用于能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長的項目，從而導(dǎo)致了生產(chǎn)性支出偏向。比如，張恒龍和康藝凡（2007）認(rèn)為，在中國現(xiàn)有財政分權(quán)框架下，官員的委任制和政績考核機(jī)制將導(dǎo)致地方政府的無序競爭和地方財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲；平新喬和白潔（2006）認(rèn)為，財政激勵導(dǎo)致了地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲和"偏差"；傅勇、張晏（2007）從中國式分權(quán)的視角揭示地方政府支出結(jié)構(gòu)扭曲的內(nèi)在邏輯，并且認(rèn)為財政分權(quán)扭曲了政府支出結(jié)構(gòu)；另一種認(rèn)為，是腐敗導(dǎo)致了地方政府具有生產(chǎn)性支出偏向。比如，Mauro（1998）考察了腐敗對政府支出結(jié)構(gòu)的影響。他發(fā)現(xiàn)，由于從不同支出中獲取賄賂的難易程度不同，腐敗的政府會將更多的支出用在基本建設(shè)上，而減少用于教育的支出。

然而這兩種視角卻都存在問題，并不能完全解釋地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象。第一種視角要成立需要基于"政府生產(chǎn)性支出利于經(jīng)濟(jì)增長，而非生產(chǎn)性支出不利于或無關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長"的假設(shè)，然而很多實證研究卻與該假設(shè)相悖，認(rèn)為非生產(chǎn)性支出才有利于經(jīng)濟(jì)增長，生產(chǎn)性支出不利于經(jīng)濟(jì)增長（王新軍、賴敏暉，2010；廖楚暉、余可，2006；孫文祥、張志超，2004；曾娟紅、趙福軍，2005；Lin，1994）。而對于第二種視角，一個致命的問題就是：腐敗本身的度量存在問題。如果采用國際上衡量政府清廉程度的指標(biāo)來度量腐敗，那么只能用于國別之間的研究，但是無論是在發(fā)達(dá)國家之間、發(fā)展中國家之間，還是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間，它們在經(jīng)濟(jì)政策和法律、社會制度、社會基礎(chǔ)設(shè)施等方面都存在巨大的差異，而基于這樣的國別數(shù)據(jù)得出的結(jié)果令人懷疑。但是，在一國之內(nèi)又很難用一個令人信服的指標(biāo)來度量腐敗。

二、 新的解釋視角和研究思路

另外，以上兩種視角均暗含一個假設(shè)條件，即地方政府是一個能夠完全獨立決策、能夠自主支配地方所有財力的行為主體。但實際上，地方政府在進(jìn)行決策時也一般會受中央政府政策意圖的影響——因為在中國，地方政府還是受到中央政府較大程度的控制的。所以，地方政府最終真正能將多少財政資金用于生產(chǎn)性支出，還取決于該財政資金是否可以由它自由支配。而不同來源的財政資金，地方政府能夠自由支配的程度是不一樣的，這種自由支配程度可以被稱為財力自主性。國內(nèi)文獻(xiàn)關(guān)于財力自主性的研究不多，筆者以“財力自主性”為篇名或關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)上進(jìn)行搜索，均只搜到一篇題為《縣市政府財力自主性與轉(zhuǎn)移支付制度》的核心類論文，而該論文并未給出明確的財力自主性定義。而國外文獻(xiàn)在這方面的研究主要集中在“財政收入自主性”上，他們提及的“財政收入”是狹義的財政收入，是政府自籌的、列入預(yù)算的、預(yù)算一級科目大多為“本級財政收入”的那部分收入，“財政收入自主性”英文為“Income Autonomy”。鑒于國內(nèi)外尚未對財力自主性給出比較明確統(tǒng)一的定義，本文依據(jù)已有的相關(guān)研究和相關(guān)概念，借鑒內(nèi)涵比較接近的“稅收控制”概念的定義對財力自主性做出如下定義：“財力”指政府各種類型的財政性資金，“自主性”指自主支配能力，“財力自主性”指政府對其各種類型財政資金的自主支配能力。自由支配的程度越高的財政資金，財力自主性越大，地方政府越能夠按照自己的偏好和意愿來使用；自由支配程度越低的財政資金，財力自主性越小，地方政府越難按照自己的意圖來使用。因而研究不同來源財政資金財力自主性與地方政府財政支出之間的關(guān)系，可以作為解釋地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象的新視角。那么，在這種新的視角下，怎樣將不同來源財政資金的財力自主性與地方政府生產(chǎn)性支出偏向聯(lián)系在一起呢？大致可以遵循如下的研究思路。首先，弄清楚地方政府財政資金的主要來源，并在此基礎(chǔ)上對各種來源的財政資金的自主性進(jìn)行評價；其次，按照財力自主性的大小將財政資金分為兩大類，并認(rèn)為這兩類財政資金將會對生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性財政支出產(chǎn)生不同的影響效應(yīng)；最后，通過實證分析考察這兩類財政資金對兩類財政支出的具體效應(yīng)，并對實證結(jié)果做出合理的解釋，并基于解釋給出相應(yīng)的對策建議。

三、 地方政府財政資金主要來源及自主性評價

地方政府財政資金的來源，主要有三個方面：中央補(bǔ)助收入、自有財政收入、預(yù)算外收入。而中央補(bǔ)助收入又主要分為稅收返還收入、均衡性中央補(bǔ)助收入和專項中央補(bǔ)助收入，其中，前兩項可以由地方政府自由支配，因此又稱一般性中央補(bǔ)助收入；而后一項則由中央指定用途，專款專用，地方無法自由支配。而自有財政收入屬于地方自有財力，可以由地方政府自由支配。中央補(bǔ)助收入和自有財政收入屬于預(yù)算內(nèi)收入，受到全國和地方各級人民代表大會的直接監(jiān)督以及人民的間接監(jiān)督，管理較為嚴(yán)格，即使是地方可自由支配的收入，其使用也受到一定的約束。而預(yù)算外收入則主要指那些合法的、尚未納入政府預(yù)算管理的政府收入，如土地出讓金。這部分資金的使用相對來說受到的監(jiān)督程度就弱很多，所以地方政府對其自由支配的能力較強(qiáng)。但是，這種對不同來源財政資金財力自主性的判斷還較為模糊，還需要進(jìn)一步對其進(jìn)行量化。

那么如何量化不同來源財政資金的財力自主性呢？目前國內(nèi)外在地方政府財力自主性評價方面的研究非常缺乏，沒有現(xiàn)成的指標(biāo)體系能夠借鑒，所以為了衡量不同來源財政資金的財力自主性大小，筆者構(gòu)建了第一個地方政府財力自主性評價指標(biāo)體系，并制定了相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，分別從法律基礎(chǔ)、中央政府控制、社會公眾關(guān)注度等9個方面來構(gòu)建指標(biāo)體系，來考察地方政府幾種主要財政資金的財力自主性大小，并且利用變異系數(shù)法這種客觀賦權(quán)方法給指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，計算出1998年～2006年幾種主要財政資金的財力自主性得分，然后進(jìn)行比較和排序。研究結(jié)果表明，在1998年～2006年間，中央補(bǔ)助收入其財力自主性得分均在8分左右，遠(yuǎn)高于財政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入的自主性得分。而得分越高，其自主性越小，因而對于地方政府而言，中央補(bǔ)助收入的財力自主性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其它三種財力。依據(jù)四種財政資金的財力自主性排序，可以將中央補(bǔ)助收入看作一類自主性小的財力，將其他三種財政資金視為一類自主性大的財力，然后通過實證分析對比這兩類財政資金對生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性財政支出的影響效應(yīng)。

四、 影響效應(yīng)及合理解釋

實證分析表明，中央補(bǔ)助收入增量部分與存量部分對于基本建設(shè)支出、教育支出的效應(yīng)方向相反，且存在顯著的系統(tǒng)性差異，其中增量部分對基本建設(shè)支出具有負(fù)向效應(yīng)，而對于教育支出則具有正向效應(yīng)；而存量部分對于基本建設(shè)支出和教育支出均具有正向效應(yīng)。而財政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入的增量部分對基本建設(shè)支出和教育支出的效應(yīng)均不顯著，而存量部分對兩者也大都為正向效應(yīng)或不顯著的效應(yīng)。如何解釋這種實證結(jié)果呢？可以通過兩類財政資金之間的替代性和中央補(bǔ)助收入比重來解釋。這兩類自主性顯著不同的財政資金之間存在著替代關(guān)系：當(dāng)中央補(bǔ)助收入增加時，地方政府就有動力減少其他三種收入，以涵養(yǎng)地方財源；當(dāng)中央補(bǔ)助收入減少時，地方政府就有動力增加其他三種收入，以防止收入滿足不了支出需求。而具體到某項支出，如基本建設(shè)或教育支出，一樣會存在這種替代性。雖然新增的中央補(bǔ)助收入被更多地用于滿足教育支出，但是卻可能同時減少了地方政府從財政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入等自主支配性更強(qiáng)的財政資金中用于教育支出的部分，而且減少作用可能會大于增加作用，從而在總體上反而降低了教育支出比重，這可以看作是中央補(bǔ)助收入對教育支出的一種“擠出”效應(yīng)。而新增的中央補(bǔ)助收入雖然可能被更少地用于基本建設(shè)支出，但是地方政府卻有動力從財政收入、預(yù)算外收入、土地出讓收入等自主性較強(qiáng)的財政資金中增加用于基本建設(shè)支出的數(shù)額，當(dāng)增加作用大于減少作用時，基本建設(shè)支出比重總體上反而上升了，這可以看作是中央補(bǔ)助收入對基本建設(shè)支出的一種“擠入”效應(yīng)，另外，筆者根據(jù)統(tǒng)計資料測算得出：中央補(bǔ)助收入比重在1998年約為30%，而到了2001年就達(dá)到了約40%，且在2002年～2006年基本維持在這一比重，成為地方政府最主要的財力。而財政收入占比卻由1998年的約40%下降到2006年的約30%，從最主要財力退化為第二主要財力。變化幅度最大的是土地出讓收入占比和預(yù)算外收入占比，前者從1998年的約2%迅速上升到2006年的約18%，后者則從1998年的約27%，下降到2006年的約10%，從而使得土地出讓收入逐漸成為了地方政府第三主要財力，預(yù)算外收入變?yōu)榈谒闹饕斄?。這反映出中央補(bǔ)助收入在地方政府財力構(gòu)成中已經(jīng)處于最重要的地位，而隨著中央補(bǔ)助收入在地方政府財政總收入中比重的逐年增加，中央補(bǔ)助收入對兩類財政支出的這種“擠出”和“擠入”效應(yīng)也越來越大，這可能是導(dǎo)致地方政府形成生產(chǎn)性支出偏向的一個重要原因。在研究中央補(bǔ)助收入時應(yīng)同時將其自主性一起考慮，因為財政資金的自主性可能與財政資金對財政支出結(jié)構(gòu)的影響效應(yīng)有關(guān)。因此研究財政資金自主性與財政支出結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，將非常有助于解釋地方政府生產(chǎn)性支出偏向現(xiàn)象。

五、 對策建議

如果要糾正或緩解地方政府的生產(chǎn)性支出偏向，提高教育等非生產(chǎn)性支出在財政支出中的比重，就應(yīng)當(dāng)減弱地方政府對中央補(bǔ)助收入的依賴性。具體來講，不是單純地減少中央對地方政府的補(bǔ)助，因為那樣可能會加重地方政府對地方財源的汲取，增加地方的財稅負(fù)擔(dān)，而是應(yīng)當(dāng)使地方政府在中央補(bǔ)助增加的同時，不減少自身對教育等非生產(chǎn)性項目的支出。所以關(guān)鍵是減弱地方政府對其他三種財政資金支配的“自主性”。對于預(yù)算外收入和土地出讓收入，在2007年以前，因為其尚未完全納入預(yù)算管理，所以地方政府對其支配的自主性比較大。中央政府正是看到了因地方政府這兩種財力的自主性較大而引發(fā)的問題，從而加強(qiáng)了對它們的管理。其實截止到2013年，預(yù)算外收入和土地出讓收入已經(jīng)全部納入了預(yù)算進(jìn)行管理。但即使是如此，也并不能說問題已經(jīng)解決了。因為即使是已納入預(yù)算管理多年的財政收入，仍然會因為中央政府和地方政府之間存在的信息不對稱問題，而使地方政府對其具有相當(dāng)程度的自主支配能力，更不必說預(yù)算外收入和土地出讓收入這兩種剛剛納入預(yù)算管理不久的財力了。所以，要想減弱地方政府使用這三種財政資金的“自主性”，不能僅滿足于在形式上將它們均納入預(yù)算來進(jìn)行管理，而是還需要有一些更為細(xì)致的措施來保證管理質(zhì)量，比如，需要將納入預(yù)算管理的各種財政收入的分類進(jìn)一步明細(xì)化。目前，對于預(yù)算內(nèi)各種財政收入的分類還比較簡單，公開數(shù)據(jù)都只是對其進(jìn)行幾個大類的劃分，而劃分標(biāo)準(zhǔn)又很模糊。這使得地方政府很容易在大類內(nèi)或大類間隨意劃轉(zhuǎn)收入，卻不受外部監(jiān)督。還有，現(xiàn)有的統(tǒng)計資料對于財政支出有分項科目統(tǒng)計，而對其支出的資金來源卻沒有分項統(tǒng)計，換句話說，從公開的統(tǒng)計資料上，能看到地方政府有哪些收入以及這些收入是由哪些科目構(gòu)成的，也能看到地方政府有哪些支出以及這些支出是由哪些科目構(gòu)成的，也有平衡部分以說明總收入與總支出是相平的，但是，卻沒有一種統(tǒng)計資料對政府各項支出的資金來源進(jìn)行說明。這就使得，公眾無法根據(jù)公開資料來查閱地方政府各項支出的資金來源，進(jìn)而無法對其進(jìn)行監(jiān)督。另外，在政府內(nèi)部，因為預(yù)算編制還未使用復(fù)式記賬，所以即使是內(nèi)審部門也很難弄清楚每筆資金的來源和去向。這種內(nèi)外部監(jiān)督的缺失使得地方政府很容易在接受中央補(bǔ)助的同時，“自主”地減少自己原本應(yīng)當(dāng)安排的非生產(chǎn)性支出。

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基金項目：教育部人文社會科學(xué)重點研究基地2009年度重大項目“構(gòu)建和諧社會的財政制度與政策：國際歷史經(jīng)驗視角”（項目號：2009JJD790050）。

作者簡介：李偉，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院財政學(xué)專業(yè)博士生。

收稿日期：2014-06-21。