英美社會保障制度及啟示

〔摘要〕英國和美國的社會保障制度是兩個較成功的典型。英國是一個典型的福利國家，其社會保障體系以全體國民為對象，提供綜合型社會保障。美國的社會保障制度屬于自由保障型。本文通過研究英美社會保障制度，為如何在市場經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建和完善符合中國國情的社會保障制度提供啟示，以期更好地促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕社會保障制度；英國；美國；中國

〔中圖分類號〕C9137；D57〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）03－0116－03

〔作者簡介〕贠菲菲，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，四川成都610064。社會保障制度是市場經(jīng)濟(jì)社會必不可少的一項(xiàng)重要制度。它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困、體現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定中有著不可替代的功能。社會保障一詞最早見諸于1935年美國制定的社會保障法。二戰(zhàn)后，歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的社會保障制度，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為向全體國民提供綜合型的生活保障，尤其是為貧困者提供必要的社會保障。英美的社會保障制度為我們提供了啟示。

一、英國的社會保障制度

20世紀(jì)初，英國劍橋?qū)W派庇古的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》提出了通過“收入的均等化”達(dá)到增大社會福利的目的，這成為英國建立福利國家的理論基礎(chǔ)。1601年，英國頒布“濟(jì)貧法”，認(rèn)為國家負(fù)有解決貧民問題的責(zé)任，使原來由人們互助互濟(jì)和慈善機(jī)構(gòu)組織承擔(dān)的救助貧困人口的責(zé)任開始轉(zhuǎn)化為國家責(zé)任。全國普遍設(shè)立“濟(jì)貧院”，主要收容和救濟(jì)老弱孤殘以及失去勞動能力的貧民。第二次世界大戰(zhàn)以后，英國的經(jīng)濟(jì)水平迅速發(fā)展，建立了從“搖籃到墳?zāi)埂钡母采w全體國民的社會保障體系。在英國，社會保障被看成是一種社會服務(wù)，英國社會保障制度的主要內(nèi)容有社會保險(xiǎn)、社會救助和專項(xiàng)津貼。

第一，社會保險(xiǎn)。社會保險(xiǎn)是英國社會保障制度的主體部分，主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和疾病保險(xiǎn)三部分組成。英國社會保險(xiǎn)的基金來源包括雇員繳費(fèi)、雇主繳費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼，其中英國財(cái)政承擔(dān)的社會保險(xiǎn)責(zé)任較重，占社會保險(xiǎn)全部資金的115%?！?〕社會保險(xiǎn)具有“返還性”。

第二，社會救助。社會救助是英國社會保障制度的重要組成部分。它也被稱為收入限定性補(bǔ)助，是對那些工薪收入和其他收入無法維持生活的家庭給予的一種最低生活保障補(bǔ)助，是對低收入的一種補(bǔ)償?！?〕社會救助的主要項(xiàng)目有：基本收入維持、負(fù)所得稅、住房補(bǔ)助和社會基金。

第三，專項(xiàng)津貼。屬于偶發(fā)性津貼，各階層居民均可享受專項(xiàng)津貼?！?〕專項(xiàng)津貼主要針對特定人群，如兒童、殘疾人等。故而有兒童津貼、殘疾人津貼、工傷津貼等。

英國的社會保障制度以“全民保障，全面保障”為特征，保障范圍基本覆蓋了全體社會成員的基本生活需求，具有以下特點(diǎn)：

第一， 體系完整，覆蓋面廣，保障水平高。例如，基本養(yǎng)老和疾病保障屬于社會保障的主要保障范圍，在英國，這兩項(xiàng)幾乎涵蓋所有居民。

第二， 豐富的資金來源。在英國，用于社會保障的資金，除了稅收這一主要來源，還有英國政府、公司以及各種社區(qū)組織提供的經(jīng)費(fèi)、社會慈善捐助、個人儲蓄金等。

第三，以福利水平為基本保障。英國的社會福利，是以貧民救濟(jì)為原始形態(tài)。例如救助，它與被保障人是否繳稅無關(guān)，救助是無條件的，它體現(xiàn)的是道德層面和保障人權(quán)的精神。

第四，政府是社會保障的支配主體。也就是說英國政府在決定稅收額度和保障范圍方面占有支配和主導(dǎo)地位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，英國政府用于社會保障的財(cái)政支出遠(yuǎn)高于其他西方發(fā)達(dá)國家政府所用的平均數(shù)值。

第五，平等原則。為了最大程度地增加社會福利，實(shí)現(xiàn)收入的合理分配，緩解貧富之間的矛盾，英國堅(jiān)持平等原則，福利政策也向低收入者傾斜。

二、美國的社會保障制度

美國的社會保障制度建立得比英國晚，從20世紀(jì)30年代建立起到現(xiàn)在已近80年。半個多世紀(jì)以來，美國社會保障制度的演變基本上是1935年《社會保障法》的延續(xù)、發(fā)展、擴(kuò)大?！?〕1960年代，美國人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，政府修正《社會保障法》，擴(kuò)大養(yǎng)老金和退休津貼的保障范圍。1980年代初期，“滯脹”的出現(xiàn)增加了社會失業(yè)人口，之后，失業(yè)救濟(jì)也被納入保障范圍之內(nèi)。

隨著《社會保障法》的不斷修正和保障范圍的逐步擴(kuò)大，美國的社會保障制度也逐漸完善起來。美國的社會保障制度主要包括社會保險(xiǎn)、社會福利和社會救濟(jì)三部分，除此之外，“美國還建立了發(fā)達(dá)的私營養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，2005年美國私人養(yǎng)老基金的資產(chǎn)有123萬億美元，加上公務(wù)人員的補(bǔ)充養(yǎng)老基金的計(jì)劃資產(chǎn)已有28萬億至3萬億美元，美國公共和私營養(yǎng)老資產(chǎn)就高達(dá)15萬億美元以上”〔5〕。至此，一個由政府決策、市場介入、民間參與、個人支持的多層次社會保障制度逐步成型。其基本內(nèi)容如下：

第一，社會保險(xiǎn)是政府舉辦個人投保的一種收入保險(xiǎn)。美國的社會保險(xiǎn)費(fèi)用是由國家、雇主、勞動者三方共同負(fù)擔(dān)，是個人和雇主投保，國家給予適當(dāng)資助的形式。它包括就業(yè)保障與失業(yè)保險(xiǎn)，老年、遺屬與殘廢保險(xiǎn)，醫(yī)療健康保障等項(xiàng)目。

第二，社會福利是指一系列對低收入階層和貧困社會成員進(jìn)行救助的項(xiàng)目，主要包括食品券制度、廉租房制度和免費(fèi)醫(yī)療制度等?！?〕

第三，社會救濟(jì)的經(jīng)費(fèi)主要來源于政府的財(cái)政投入，對沒有進(jìn)行社會投保的老人、殘疾人士、含有未成年子女的困難家庭以及失業(yè)兩年以上的失業(yè)者均給予經(jīng)濟(jì)救助。

總的來說，美國把社會保障制度分為補(bǔ)救性和機(jī)制性的社會保障?！?〕補(bǔ)救性的社會保障主要針對貧困人口的救助，還包括退休人員的基本醫(yī)療保障。而機(jī)制性的保障則重點(diǎn)針對基本的社會養(yǎng)老方面，它是通過國民稅收來實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的代際再分配。這種模式重視社會保險(xiǎn)的權(quán)利與義務(wù)的密切聯(lián)系，強(qiáng)化自我保障意識。不難看出，美國社會保障制度的市場化運(yùn)作成分較大，政府干預(yù)程度較低，保障面有限。

三、英美經(jīng)驗(yàn)的啟示

英美兩國的社會保障制度均根植于市場經(jīng)濟(jì)，名為福利經(jīng)濟(jì)或社會保障，實(shí)際上是為了彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)自身的缺陷，或是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。比較英美兩國社會保障制度，我們發(fā)現(xiàn)：任何一種社會保障制度的建立，均基于該國的基本國情，如政治價值取向、人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史沿承以及各因素之間的匹配等。

我們應(yīng)該從具體國情出發(fā)，逐步建立健全一套與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的多層次的中國式社會保障制度，走中國特色之路。

首先，建立健全嚴(yán)密的、多層次的社會保障法制。從英美經(jīng)驗(yàn)中得出：社會保障的模式及水平要適應(yīng)一國國情及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。而中國屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、城鄉(xiāng)差距大、區(qū)域發(fā)展不平衡，這些情況決定了中國不可能建立一刀切的社會保障制度，中國的社會保障制度應(yīng)該是嚴(yán)密的、多層次的社會保障制度。英美兩國之所以能建立覆蓋面廣、保障程度高的福利型保障制度是與其較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分不開的，而中國與英美相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，這就決定了中國的社會保障制度只能是保障人民基本生活、教育、醫(yī)療的保障制度，而不是高福利型的社會保障制度。顯然，健全的法制和嚴(yán)密的制度是英美兩國保證其社會保障制度正常運(yùn)行的關(guān)鍵因素。因此，英美兩國在其社會保障體系的建立與完善過程中，對各級政府的職責(zé)、相關(guān)部門職責(zé)的確立、公民的權(quán)利及義務(wù)、政府組織與民間組織的關(guān)系都用法律進(jìn)行了明確的規(guī)定。不僅公民對政府行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，政府各部門之間也相互制約。〔8〕由此可見，法律制度在調(diào)整英美兩國社會關(guān)系中起著重要的作用，政府應(yīng)該通過立法和宏觀調(diào)控推進(jìn)社會保障事業(yè)的發(fā)展。但是在中國，與社會保障相聯(lián)系的法律制度粗糙、不完善，公民無法有效地對政府如何行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，甚至政府內(nèi)部各級部門之間也存在職能及職權(quán)模糊不清、行政人員自由裁定權(quán)過大等問題。因而，中國應(yīng)進(jìn)一步完善、細(xì)化與社會保障制度相關(guān)的法律制度，以立法的方式保障制度的良性運(yùn)行，并且在重視、加強(qiáng)政府調(diào)控和監(jiān)管的同時，明確政府內(nèi)部各部門間的職能，運(yùn)用法律來約束政府及行政人員的行為，加大社會公民對政府各部門的監(jiān)督力度，并建立相關(guān)的投訴部門。

其次，擴(kuò)大社會保障在國民中的覆蓋范圍，增加社會保障種類。英美兩國基本上實(shí)現(xiàn)了覆蓋全體國民的社會保障體系，其社會保障種類繁多，實(shí)現(xiàn)了對國民生活的全面覆蓋。目前，中國的社會保障體系僅在城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了較為全面的覆蓋，而大多數(shù)的農(nóng)民則被排斥在社會保障體系之外。因此，中國在建立健全社會保障體系時，一方面應(yīng)進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)地區(qū)的社會保障水平，另一方面則應(yīng)重點(diǎn)擴(kuò)大社會保障在農(nóng)村的覆蓋范圍，其主要體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，應(yīng)將農(nóng)民工納入到社會保障體系中去。在中國，有相當(dāng)一部分農(nóng)民工長期生活在城市中，他們擁有穩(wěn)定的工作和收入，并且與城市居民一樣，為城市建設(shè)作出貢獻(xiàn)，然而他們卻沒有享受到與城市居民同樣的社會保障待遇。第二，解決好失地農(nóng)民的社會保障問題。隨著中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村耕地被大量征用，大批失去土地的農(nóng)民由于缺乏固定生活保障，只能涌入城市求生計(jì)，然而由于缺乏技能和城市競爭激烈，就業(yè)本就困難，因而，解決失地農(nóng)民的社會保障問題就顯得非常迫切。第三，為靈活就業(yè)者、個體經(jīng)營者及流動人群提供相應(yīng)的社會保障。由于靈活就業(yè)者、個體經(jīng)營者及流動人群在社會總?cè)丝谥姓加胁恍〉谋壤?，而且他們具有工作地點(diǎn)不確定、收入不固定等特點(diǎn)。因此，這些人群不能連續(xù)地按照固定比例進(jìn)行社保繳費(fèi)，也就無法享受現(xiàn)行的社會保障制度。政府應(yīng)按照具體問題具體分析的原則制訂出適應(yīng)此類人群的社會保障細(xì)則。

再次，持續(xù)深化醫(yī)療改革。雖然醫(yī)療保障只是社會保障制度中的一方面，但是對廣大人民群眾來說，醫(yī)療保障與他們的日常生活休戚相關(guān)，處理不好不僅妨礙社會的安定團(tuán)結(jié)，還間接阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成惡性循環(huán)。近幾年，國家已進(jìn)行過幾次醫(yī)療改革，逐步擴(kuò)大了醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，增加了享受醫(yī)保的人群。但就目前來看，在中國仍存在有病看不起、有藥吃不起的情況。相關(guān)部門也承認(rèn)，由于經(jīng)濟(jì)原因，中國仍有相當(dāng)一部分居民有病不就醫(yī)、應(yīng)住院而不住院，在廣大農(nóng)村地區(qū)，這種情況則更為嚴(yán)重。中國的醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷金額偏低，其中針對農(nóng)村居民開展的“新農(nóng)合”醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例更低，沒有從根本上減輕普通城鎮(zhèn)居民及農(nóng)民看病貴的負(fù)擔(dān)。因此，國家應(yīng)提高在醫(yī)療保障資金方面的投入，引入其他醫(yī)療保險(xiǎn)方式作為補(bǔ)充，拓寬保障基金的籌集方式，使得中國的醫(yī)療保障成為覆蓋面廣、保障水平高、真正惠及全民的保障制度。

最后，根據(jù)全國第六次人口普查結(jié)果顯示：中國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?326%，社會老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。進(jìn)入老齡化社會就意味著整個社會經(jīng)濟(jì)活力低，有可能會導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。研究英美等發(fā)達(dá)資本主義國家的社會保障制度，能看出社會保障體系在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)踐中起著潤滑和維系作用，是保證整個社會經(jīng)濟(jì)秩序協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。換句話說，社會保障能在一定程度上調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)中的供求關(guān)系，調(diào)控經(jīng)濟(jì)過熱或過冷的現(xiàn)象，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。由此可知，完善的社會保障制度是社會的穩(wěn)定器，是鞏固中國社會主義初級階段基本經(jīng)濟(jì)制度的必要條件，對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用：社會保障是推動市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要因素，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境，且可以降低市場經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及負(fù)面影響。

由于社會保障制度是與本國國民的切身利益休戚相關(guān)的一項(xiàng)制度，也是一種社會安全體系，它能保證社會的安定團(tuán)結(jié)以及國家的長治久安。因此完善社會保障制度這一改革進(jìn)程應(yīng)是漸進(jìn)的，過猶不及，避免因改革力度過大影響國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，從而影響整個社會的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與和諧穩(wěn)定。中國應(yīng)該借鑒英美等國經(jīng)驗(yàn)，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建和完善符合中國國情的社會保障制度，彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，緩和社會矛盾，促進(jìn)社會公平和諧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：謝科）