論法治力

〔摘要〕法治作為現(xiàn)代國家治理的基本方式，自身具有規(guī)范力、確定力、國家強制力、普遍約束力、社會凝聚力等作用力。其作用在經(jīng)濟社會發(fā)展、人的現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化方面，顯示出了其他社會規(guī)范和國家治理方式所不具備的優(yōu)勢。以人為本，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)政府與市場、政府與社會關(guān)系的深刻變革，是全面深化改革的重中之重。在這場深刻變革中，法治不僅不可或缺，而且是上述二者關(guān)系變革的推進劑、指南針、壓艙石，與人的現(xiàn)代化及國家治理現(xiàn)代化互為前提和基礎(chǔ)。培養(yǎng)法治思維，運用法治方式，提高法治能力，是提高法治作用力的路徑要求，只有在立法、執(zhí)法、司法、守法的全過程及其各方面各環(huán)節(jié)都體現(xiàn)法治精神，法治力才能得到充分發(fā)揮。

〔關(guān)鍵詞〕法治力；政府；市場；社會；人；現(xiàn)代化；國家治理

〔中圖分類號〕DF082〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）03－0001－14

〔作者簡介〕杜飛進，人民日報社政治文化部主任，高級編輯、高級記者，博士，北京100733。一、法、法治與法治力

法治是國家治理的基本方式之一。對于法治，古今中外的法學(xué)家、思想家、政治家對其概念作出了不同闡釋。傳統(tǒng)中國語境中的法治，作為與“禮治”、“德治”以及“人治”等概念相對立的一種治國方略，強調(diào)“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”、“不務(wù)德而務(wù)法”等，認(rèn)為“法”是治理國家和管理社會的最基本手段和工具。也有學(xué)者從邏輯角度，將法治這種源遠(yuǎn)流長的政治法律實踐和社會文化現(xiàn)象，歸納為作為“法秩序”的法治、作為“法的統(tǒng)治”的法治、作為“良法之治”的法治三種形態(tài)?！?〕

但是，正如《牛津辭典》在其相應(yīng)詞目的解釋中開宗明義指出的那樣：法治“是一個無比重要但未被定義也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權(quán)威機構(gòu)——立法、行政、司法及其他機構(gòu)，都要服從于某些原則”?！?〕

無論“法治”是“法律的至高無上地位”〔3〕，還是“與人治相對，與‘以法而治相區(qū)別，與前者的區(qū)別在于法治是以法律而非個人的意志決定政策的依據(jù)；與后者的區(qū)別在于法律已被視作為一個價值取向而不僅僅是一種治理工具”〔4〕，抑或是“按照法律治理國家的政治主張”〔5〕，“法治”都呈現(xiàn)出以下一些基本特征：（1）與人治相比，法治也是一種國家治理方式，它的出現(xiàn)是人類歷史發(fā)展演進的產(chǎn)物。（2）法治要求將法作為國家治理的依據(jù)，作為人的行為規(guī)范。（3）法治與人治相對，法的內(nèi)容不是由統(tǒng)治者個人意志決定的，而是社會大多數(shù)成員意志的反映，法不僅規(guī)范被統(tǒng)治者，而且規(guī)范統(tǒng)治者，規(guī)范一切社會成員的行為。法治是民主政治的產(chǎn)物。（4）與道德之治、宗教之治、政策之治相比，法治具有更明確的國家強制力、更穩(wěn)定的可預(yù)期性，以及更廣泛的普適性。

辨析法治的內(nèi)涵，首先必須理解“什么是法律”這一基礎(chǔ)性概念。從政治學(xué)角度理解法律，更偏向于強調(diào)上升為國家意志的統(tǒng)治階級的意志；而在制度經(jīng)濟學(xué)角度來看，法律是一種能建立預(yù)期的正式制度?！?〕馬克思主義法律觀從“國家—階級關(guān)系—物質(zhì)生活條件”的關(guān)系鏈分析認(rèn)為，作為法治核心的法，是反映由一定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志的、國家制定或認(rèn)可并得到國家強制力保證的、通過賦予社會關(guān)系參加者權(quán)利與義務(wù)的方式實現(xiàn)的規(guī)范體系?！?〕需要指出的是，法雖然是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，但它又必須具有代表全社會的屬性。正如恩格斯所指出的那樣，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”法具有社會作用、規(guī)范作用、思想影響作用，具有保護和增進自由、平等、公平、秩序、安全、效率等價值的作用。

法治和作為法治核心的法所具備的上述特征，使法治對經(jīng)濟社會發(fā)展、人的現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化，具備了特殊的作用力。這種作用力區(qū)別于道德、宗教、政策的作用力，是推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進人的現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化的最優(yōu)選擇。

法治力，即法治的作用力，是指法治自身所具有的規(guī)范力、確定力、國家強制力、普遍約束力、社會凝聚力之總和。

法治具有規(guī)范力。在法治國家，通過設(shè)置法律義務(wù)，要求人們作出或抑制一定行為，使社會成員明確自己必須從事或不得從事的行為界限，通過宣告法律權(quán)利，給人們一定的選擇范圍，從而對人的行為提供指引，規(guī)范人的行為。對人的行為是否違法及其程度作出判斷，可以評價和衡量人的行為價值，鼓勵對社會有價值的行為。通過法律實施，對人們今后的行為發(fā)生直接或間接的教育誘導(dǎo)影響，產(chǎn)生示警作用和示范作用。通過制裁違法犯罪行為來強制人們遵守法律。這種指引、評價、教育、強制作用，集中體現(xiàn)了法治的規(guī)范力。

法治具有確定力。在法治國家，法律具有明確性、一致性、穩(wěn)定性，人們應(yīng)該作出或抑制何種行為，在法律文本中已有明確規(guī)定；這種規(guī)定放在法律體系中看，是一致的、協(xié)調(diào)的、不矛盾的；法律規(guī)范相對穩(wěn)定，其變動必須經(jīng)過法定程序，審慎作出。法治的確定力，還意味著人們能準(zhǔn)確預(yù)料某一行為的法律后果，包括對司法裁判的結(jié)果作出預(yù)見，從而制定行動計劃。

法治具有國家強制力。在法治國家，法律是通過國家強制力保障實施的，這是法區(qū)別于現(xiàn)代社會道德、宗教等其他社會規(guī)范的重要特征。法治的國家強制力，既表現(xiàn)為國家對違法行為的否定和制裁，也表現(xiàn)為國家對合法行為的肯定和保護；既表現(xiàn)為國家機關(guān)依法行使權(quán)力，也表現(xiàn)為公民可以依法請求國家保護其合法權(quán)利。當(dāng)人們的行為符合法律規(guī)范的要求時，法治的國家強制力只是潛在的，不為人們所感知；而當(dāng)人們的行為觸犯法律規(guī)范時，法治的國家強制力才會顯現(xiàn)出來。國家強制力是法實施的最后保障手段。

法治具有普遍約束力。在法治國家，法律的約束力是普遍存在的。在一國國家權(quán)力管轄范圍內(nèi)，任何人的合法行為都無一例外地受到保護，任何人的違法行為也都無一例外地受到制裁。法不是為特別保護個別人的利益而制定，也不是為特別約束個別人的行為而設(shè)立。在法之下，沒有特殊的社會成員。一切社會成員平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)，承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任。

法治具有社會凝聚力。在法治國家，法是民主政治的產(chǎn)物，亦即法律的制定要求人民直接或通過代議機關(guān)普遍參與、表達意見、行使表決權(quán)。因此，法治國家的法律，能最大限度地反映社會共識，形成最大社會公約數(shù)，產(chǎn)生強大社會凝聚力。法律的制定取決于少數(shù)人還是多數(shù)人，正是人治和法治的重要區(qū)別。人治國家也有法，也具備規(guī)范力、確定力、國家強制力，甚至具有普遍約束力，但人治國家的法的內(nèi)容不取決于社會大多數(shù)成員的意志，難以平衡社會各階層的利益，難以實現(xiàn)真正的社會公平正義，因而難以通過法治形成廣泛的社會凝聚力。

綜上所述，法治力是一種以規(guī)范力為基礎(chǔ)，以確定力為優(yōu)勢，以國家強制力為保障，以普遍約束力為特點，以社會凝聚力為目的的社會作用力。

法、法治、法治力三者的邏輯關(guān)系是：法是一種社會規(guī)范，這是其最基本的屬性，法的規(guī)范作用，使法治具備了規(guī)范力這一最基本的作用力；法與道德、宗教、政策相比，具有確定性，法治強調(diào)將法作為國家治理的依據(jù)，作為人的行為規(guī)范，這是法治作為現(xiàn)代國家治理的基本方式的優(yōu)勢所在；法由國家制定或認(rèn)可，并由國家強制力保障實施，法治由此具備了國家強制力；作為民主政治的產(chǎn)物，法不僅規(guī)范被統(tǒng)治者，而且規(guī)范統(tǒng)治者，規(guī)范一切社會成員的行為，這是法治擁有普遍約束力的表現(xiàn)；法治國家的法不是由統(tǒng)治者個人意志決定的，而是社會大多數(shù)成員意志的反映，不僅反映秩序、安全、效率等價值，還反映自由、平等、公正等價值，目的在于保護和增進社會凝聚力。

二、法治力與政府和市場之關(guān)系

法治力能否促進經(jīng)濟發(fā)展？1997年，世界銀行報告《變化世界中的政府》認(rèn)為：“一個國家如果具有穩(wěn)定的政府、可預(yù)知的法律變動方式、有保障的產(chǎn)權(quán)以及強有力的司法體系，就會比缺乏這些制度的國家取得更大的投資和增長?！薄?〕

從亞當(dāng)?斯密以來，不論是古典經(jīng)濟學(xué)還是新古典經(jīng)濟學(xué)、新自由主義經(jīng)濟學(xué)、新制度經(jīng)濟學(xué)，在對法治與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的論述中，都認(rèn)為建立在財產(chǎn)權(quán)保護、合同執(zhí)行和有效司法基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟才能促進經(jīng)濟發(fā)展。

從馬克斯?韋伯對法律與資本主義關(guān)系的論述來看，理性的法律制度是歐洲資本主義發(fā)展的基礎(chǔ)，因為理性的法律制度能夠為市場主體提供對投資收益的穩(wěn)定預(yù)期和增加經(jīng)濟活動的確定性?！?〕韋伯對法律在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性的認(rèn)識，被世界銀行等國際經(jīng)濟組織所接受，這種觀點也隨著世界銀行的各種經(jīng)濟援助被推向受援助的國家和地區(qū)。

經(jīng)濟發(fā)展取決于專業(yè)化、市場交換和人力資本與有形資本的供應(yīng)。當(dāng)經(jīng)濟活動——投資、生產(chǎn)和交換等主要掌握在私人個體手中時，這些個體必須相信，在他們跨時間跨空間進行交換并面臨風(fēng)險之前，他們對自己的資產(chǎn)要有合乎情理的控制。如果沒有法治來確保投資創(chuàng)新者的收益，沒有法治來保護有效率的生產(chǎn)制度結(jié)構(gòu)，就不可能出現(xiàn)真正的經(jīng)濟繁榮。

我國通過30多年改革開放，建立起了中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制。 “市場經(jīng)濟秩序的形成不是靠先知先覺的理性設(shè)計，不是靠道德說教的感染力，更不是靠行政的或其他的強制力。市場經(jīng)濟秩序的形成，需要的是一種普遍的、抽象的、一般性規(guī)則下進行的自由選擇?！薄?0〕如此看來，“法”無疑是最適合市場經(jīng)濟秩序形成的“普遍的、抽象的、一般性規(guī)則”，市場經(jīng)濟無疑是法治經(jīng)濟，是需要通過法治形成穩(wěn)定的、積極的經(jīng)濟秩序的體制。

從對市場經(jīng)濟的制度保障看，法治力主要體現(xiàn)在：

首先，市場主體的合法地位由法律確認(rèn)和保護。在我國，什么樣的主體能成為合法的市場主體，是由公司法、合伙企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法等法律規(guī)定的，并非任何組織形式都能當(dāng)然地成為合法的市場主體。市場主體的平等地位也是由憲法和法律確認(rèn)和保障的。

其次，市場主體的行為受法律規(guī)制，市場主體的合法權(quán)益受法律保護。在我國，國家通過反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、消費者權(quán)益保護法、產(chǎn)品質(zhì)量法等法律“命令—服從”式規(guī)范來規(guī)制市場主體的行為；同時通過民法通則等法律“平等—協(xié)作”式規(guī)范來調(diào)整市場主體的行為，從而保護市場主體的合法權(quán)益、促進市場主體的公平競爭。

再次，市場交易中的產(chǎn)權(quán)歸屬及流轉(zhuǎn)規(guī)則靠法律明確并予以保護。在我國，國家通過物權(quán)法、合同法等法律定紛止?fàn)?，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，并對產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)予以規(guī)范，對合法的交易行為予以保護，規(guī)范生產(chǎn)要素的自由流動，解決經(jīng)濟活動中的各種糾紛，維護正常的經(jīng)濟秩序。

最后，政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控也要由法律賦權(quán)，受法律監(jiān)督。國家通過財政稅收類法律、金融證券類法律、價格類法律、對外貿(mào)易類法律賦予政府對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控的具體權(quán)力，同時監(jiān)督政府依法行使權(quán)力，促進政府職能轉(zhuǎn)變，把對市場的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，使相關(guān)宏觀調(diào)控的決策民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，更具協(xié)調(diào)性。

從市場主體的產(chǎn)生、變更、消亡，到交易行為的醞釀、實施、終結(jié)，再到權(quán)利的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅，市場經(jīng)濟的每一個環(huán)節(jié)，無不體現(xiàn)法治力的內(nèi)在邏輯。例如，消費者權(quán)益保護法規(guī)定：“經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向消費者提供有關(guān)商品或者服務(wù)的真實信息，不得作引人誤解的虛假宣傳?！睂?jīng)營者應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么作出明確規(guī)定，指導(dǎo)其行為，體現(xiàn)了法治的規(guī)范力。產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)定：“由于銷售者的過錯使產(chǎn)品存在缺陷，造成人身、他人財產(chǎn)損害的，銷售者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”通過此規(guī)定，銷售者明確了自身特定行為的法律后果，體現(xiàn)了法治的確定力。合同法規(guī)定：“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責(zé)任?！焙贤撬饺酥g訂立的契約，但合法有效的合同受國家法律保護，必須履行。不履行合同這一私人之間的“法鎖”將承擔(dān)民事法律責(zé)任，這體現(xiàn)了法治的國家強制力。反壟斷法規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭?！卑ㄕ趦?nèi)的一切市場主體，在經(jīng)濟活動中都不得有壟斷行為，這體現(xiàn)了法治的普遍約束力。在修改個人所得稅法的過程中，全國人大常委會法工委通過公開征求意見，聽取公眾對個人所得稅起征點的意見，并據(jù)此修改個人所得稅法，兼顧各階層利益，體現(xiàn)公平正義。這一過程體現(xiàn)了尋求社會最大公約數(shù)的努力，彰顯了法治的社會凝聚力。

在建立和完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我們黨和國家對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識是隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展的。與之相伴隨的政府職能轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了對政府與市場關(guān)系認(rèn)識的調(diào)整。1982年政府改革的主題是根據(jù)“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟體制改革思路進行機構(gòu)精簡。1992年提出經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，職能轉(zhuǎn)變隨之成為行政體制改革的主題。2003年，為適應(yīng)中國加入世貿(mào)組織的新形勢，各級政府加快了行政審批制度改革的步伐。其后，隨著市場體系發(fā)育的進一步成熟，服務(wù)型政府建設(shè)成為行政體制改革的總體目標(biāo)。2002年黨的十六大第一次將政府職能定位于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。2007年黨的十七大進一步提出了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，并根據(jù)“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”的要求，開啟了大部門體制的改革。2012年黨的十八大基于強化改革的總體性設(shè)計要求，提出了“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的思路，并明確將政府職能定位于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”。

毫無疑問，相對于改革之前的全能型政府，以及改革前期的經(jīng)濟建設(shè)型政府，30多年來我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫倪M展是巨大的，正是在政府角色的大轉(zhuǎn)型中，釋放出了一個具有自我擴展?jié)撃艿氖袌鲶w系。但是，相對于完善市場經(jīng)濟體系的客觀要求，政府角色轉(zhuǎn)型依然嚴(yán)重滯后。在全能主義國家的體制背景制約下，中國趕超型的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)將政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮到了極致。經(jīng)過30多年的發(fā)展，以GDP總量增長為目標(biāo)、以投資和出口為主要動力、以資源配置的行政控制和經(jīng)濟運行的行政干預(yù)為主要手段的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，已經(jīng)形成了強大的思維定勢和體制慣性，甚至固化成了特定的利益結(jié)構(gòu)。由此，也就出現(xiàn)了市場競爭完全能夠解決的大量事務(wù)仍然被政府牢牢抓住不放，而諸多市場經(jīng)濟條件下的政府核心職能，如醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障等基本公共服務(wù)卻不負(fù)責(zé)任地推給市場的混亂局面?！案档藐P(guān)切的是，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式事實上已經(jīng)形成了一種頑固的自我強化機制，即習(xí)慣性地以強化政府的資源配置功能，擴大行政干預(yù)來應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。雖然這種控制和干預(yù)短期內(nèi)能夠在刺激經(jīng)濟增長上取得一定的成效，但從長期來看，卻逆轉(zhuǎn)了政府與市場關(guān)系的演變，阻礙了市場體系的成熟和政府角色的轉(zhuǎn)型?！薄?1〕

2013年黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這既是我們黨對政府與市場關(guān)系認(rèn)識的深化，也是中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的標(biāo)志。市場在資源配置中的作用由過去的“基礎(chǔ)性”提高到“決定性”，放手發(fā)揮市場的作用，這對市場本身的能力要求、品質(zhì)要求也大大提高了。什么樣的市場堪當(dāng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的市場？答案是明確的，那就是由法治保障和規(guī)范的市場，即有序的市場、公平的市場、交易結(jié)果可預(yù)測的市場。

當(dāng)然，中國要充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，就必須“更好發(fā)揮政府作用”。后發(fā)國家在相當(dāng)長的時間內(nèi)都處于追趕先發(fā)展國家的狀態(tài)。要追趕，就要有領(lǐng)導(dǎo)、有組織，不能全憑企業(yè)的自發(fā)發(fā)展。如果沒有政府的支持和組織，靠企業(yè)單獨在國際上去競爭，發(fā)展中國家的企業(yè)是很難打入國際市場的。此外，發(fā)展中國家一般面臨著市場不發(fā)育的困難，市場機制長期處于無效運作的狀態(tài)，資源難以得到有效配置。因此，政府不能坐等市場自發(fā)地發(fā)展起來，而必須運用產(chǎn)業(yè)政策等手段使有限的資源得到合理配置，并大力培育發(fā)展市場體系?！案冒l(fā)揮政府作用”，主要是通過法律手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟，彌補市場不足，使政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”共同作用，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

經(jīng)濟的發(fā)展，反過來又促進法治力的提高?！耙率匙愣獦s辱，倉廩實而知禮節(jié)”，經(jīng)濟繁榮為法律的普及、實施、遵守提供了物質(zhì)保障；經(jīng)濟全球化使各國市場的聯(lián)系更加緊密，國際條約確定的規(guī)范越來越多地融入各國本國的法律體系，經(jīng)濟全球化對各國政府提出了法治化的要求，尤其需要政府依法行政、信息公開、維護公平競爭、保障財產(chǎn)安全。此外，經(jīng)濟全球化，使世界變成了地球村，進而有利于各國法治文化之間的相互滲透、相互影響、相互借鑒。

三、法治力與政府和社會之關(guān)系

漢語中的“法”，古體為“灋”，最常見的一種解釋出自東漢許慎《說文解字》：“灋，刑也。平之如水，從水。廌，觸不直者去之，從去?！睆闹锌梢钥闯觯ǖ默F(xiàn)象出現(xiàn)以來，便包括兩重意思：一是從水，象征公平；二是從去，象征神明裁判。西方文字中的“法”，也有類似的含義。羅馬文Jus、德文Recht、法文droit都有公平、正當(dāng)?shù)暮x?？梢?，法與社會發(fā)展進步關(guān)系密切。

那么，在促進社會發(fā)展進步方面，法治力具有哪些作用呢？

任何一個社會得以存續(xù)和發(fā)展，首先都必須以某種方式，借助某些社會力量來維持社會的基本秩序，使社會系統(tǒng)的各個方面都能夠基本穩(wěn)定，使社會成員之間有一種最基本、最低限度的團結(jié)、共識與合作。法治就是實現(xiàn)基本社會秩序、實行社會控制的最重要手段之一，是達到社會合作與團結(jié)的結(jié)構(gòu)性要素。

法治是建設(shè)公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處之和諧社會的保障。人類社會自始至終存在著三對矛盾：一是社會秩序和個人自由的矛盾；二是權(quán)威和服從的矛盾，也就是管理與被管理的矛盾；三是個人之間，個人與群體之間，個人、群體與整個社會之間利益和道德上的矛盾。平衡這三對矛盾，最佳的方式就是法治。法治的規(guī)范力為人的行為提供規(guī)則，通過指引、評價、教育、強制，使社會成員知悉該做什么、不該做什么，從而形成安定有序的社會。法治的確定力使得對人們行為的規(guī)范確定而不模糊，行為結(jié)果可預(yù)測而不待定，使得人們內(nèi)心安定，敢于冒險和創(chuàng)造，從而形成充滿活力的社會。法治的普遍約束力、國家強制力使得對人們行為的規(guī)范得到一體遵循，在法律面前沒有特殊的社會成員，一切合法的行為都會得到鼓勵，一切違法的行為都會受到追究，從而形成公平正義的社會。法治的社會凝聚力使得對人們行為的規(guī)范實現(xiàn)上述三對矛盾的最大平衡，體現(xiàn)社會成員的最大共識，彰顯社會的核心價值，從而使社會體現(xiàn)誠信友愛、人與自然和諧相處等價值追求。

不論什么樣的國家，在同一時空條件下，都存在著國家、政府、社會這三個不同主體。因三者間的不同關(guān)系，又形成了多種多樣的國家治理方式、政府職能類型、社會功能形態(tài)。

新中國成立初期，國家以政治運動和體制建構(gòu)的方式除舊革新，清除了舊中國的傳統(tǒng)民間秩序及近代市民社會萌芽。經(jīng)歷土地改革運動、社會主義改造運動、反右派和大躍進運動、“文化大革命”運動后，國家對社會的控制，特別是對生產(chǎn)資料和勞動力分配的控制達到了頂峰，國家?guī)缀鯄艛嗨猩鐣Y源，并將所有社會成員納入行政化的組織體系之中。然而，隨著改革開放啟動的市場化改革的展開，這種原有的社會結(jié)構(gòu)開始逐步瓦解，傳統(tǒng)的管制型社會管理模式很快陷入了難以為繼的困境。當(dāng)社會個體從沒有任何意義上的自主選擇權(quán)，不得不完全依附于國家機器的“零件”，到發(fā)展為具有獨立利益和自主意志的社會行為主體時，他們與國家的關(guān)系就不再是單純的命令—服從關(guān)系。隨著以契約為紐帶的人際關(guān)系的建立，國家便無法再直接通過發(fā)號施令去驅(qū)動個體和社會組織無條件地實現(xiàn)國家意志了。

在此背景下，民間組織獲得了發(fā)展的空間，其公共服務(wù)和社會治理功能也得到了初步顯露。基于此，黨的十六屆四中全會提出了建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”社會管理格局的思路；黨的十七大提出了“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)”“四位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局，強調(diào)“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義”。社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新命題的提出，無疑是黨治國理政理念的一次重大突破：國家不僅確認(rèn)了社會生活秩序的相對自主性，而且開始致力于主動扶持民間組織的成長，拓展民間組織參與社會管理的渠道，通過吸納體制外資源來構(gòu)建社會協(xié)同治理格局。這就為重塑政府與社會的關(guān)系，并以此推進國家治理模式的創(chuàng)新開辟了新的重要途徑?！叭魏紊鐣恼虾椭卫矶夹枰鄳?yīng)的組織載體。面對市場經(jīng)濟的交易規(guī)則對社會生活各個領(lǐng)域的野蠻侵蝕，特別是資本力量挾持權(quán)力資本壓制、踐踏社會個體特別是弱勢群體權(quán)益的現(xiàn)實，國家治理體系創(chuàng)新的一個核心問題，就是實現(xiàn)開放社會的再組織化，避免社會分化形成資本力量壟斷化、行政權(quán)力集權(quán)化與社會組織碎片化、社會個體原子化和無助化的兩極化格局?！薄?2〕

黨的十八大確立了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總布局，其中社會建設(shè)是重要組成部分。正確把握和積極調(diào)整政府與社會的關(guān)系，是新的起跑線上的一個重大課題。黨的十八大和十八屆三中全會提出“加快形成政社分開、責(zé)權(quán)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，為正確處理政府和社會的關(guān)系確立了明確目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)，仍然離不開法治。政社分開，就是要劃清政府和社會的職能界限，其中涉及深刻的利益格局調(diào)整，哪些是政府該管的、能管的、需要管好的，哪些是社會該做的、能做的、需要做好的，應(yīng)該通過法律作出明確決斷，并以法治力保證利益格局調(diào)整的順利推進。責(zé)權(quán)分明，就是要用法律明確政府和社會的權(quán)力來源、權(quán)力種類、行使權(quán)力的程序以及權(quán)力行使缺位、錯位、越位時的責(zé)任承擔(dān)。依法自治，就是要為社會自治提供法律依據(jù)并嚴(yán)格依法進行。

近年來，我國在社會建設(shè)領(lǐng)域越來越注重發(fā)揮法治的作用力，有力地推動了和諧社會的構(gòu)建。市場經(jīng)濟的競爭性，不可避免地會造成“優(yōu)勝劣汰”。市場主體可以在競爭中被淘汰，但社會成員卻不能在生存生活、權(quán)利保障、自由全面發(fā)展方面被“淘汰”。因此，中國特色社會主義市場經(jīng)濟越發(fā)展，與之配套的社會法治也應(yīng)該越發(fā)展。我國制定并實施了勞動法、勞動合同法、工會法、未成年人保護法、老年人權(quán)益保護法、婦女權(quán)益保障法、殘疾人保障法、消費者權(quán)益保護法、社會保險法等一系列社會法律，通過社會法治的托底，保護弱者權(quán)益，改變社會關(guān)系的失衡狀態(tài)，化解社會矛盾，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的社會問題。這對社會的健康發(fā)展具有十分重要的意義。

正確處理政府與社會的關(guān)系，推動社會發(fā)展進步，反過來又促進了法治力的發(fā)揮。安定有序的社會環(huán)境既是由法治力保障實現(xiàn)的，同時又為法治力的發(fā)揮提供了良好的社會基礎(chǔ)。試想，在一個動蕩不堪的社會，法律的統(tǒng)一實施將困難重重，法治的規(guī)范力、確定力、普遍約束力、國家強制力、社會凝聚力都將難以發(fā)揮。在成熟的現(xiàn)代社會，由于社會治理主體的多元、糾紛解決機制的多元，法治的成本將大大降低。在社會依法自治的狀態(tài)下，社會成員的共同意志有序上升為國家法律的渠道將更加暢通。社會法治的托底，使社會成員的基本生存生活、基本權(quán)利、基本自由得到保障，沖擊社會底線、道德底線和法律底線的現(xiàn)象將大大減少。