我國領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開實踐:現(xiàn)狀困境及對策

黃衛(wèi)平++劉王裔

〔摘要〕官員的腐敗行為通常會外在地表現(xiàn)在個人及其家庭成員財富數(shù)量的變化。而通過公開其財產(chǎn)狀況、收入來源以及匹配程度，接受社會公眾監(jiān)督，能夠有效地震懾官員的貪污受賄行為，進而達到監(jiān)督官員和預防腐敗的目的。本文通過對2009年至2012年期間全國20個地方政府官員財產(chǎn)公開的改革試點樣本分析，力圖解析當前我國官員財產(chǎn)公開實踐的基本態(tài)勢與主要困境，并提出相關(guān)的政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕財產(chǎn)公開；財產(chǎn)申報；腐敗治理；領(lǐng)導干部

〔中圖分類號〕D0343〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）03－0059－06

〔作者簡介〕黃衛(wèi)平，深圳大學當代中國政治研究所教授；

劉王裔，深圳大學當代中國政治研究所碩士研究生，廣東深圳510000。長期以來，腐敗作為“政治之癌”是古今中外權(quán)力監(jiān)督的普遍難題。圍繞遏制腐敗，人們也進行了多種嘗試和探索。由于官員腐敗常常伴隨個人及家庭成員財富存量的迅速變化，而通過公開其財產(chǎn)狀況、收入來源以及匹配程度，接受社會公眾監(jiān)督，一定程度能夠威懾或遏制官員的貪污受賄行為，進而達到監(jiān)督官員和預防腐敗的目的，因而官員財產(chǎn)公開被視為反腐敗的“重要利器”。本文通過2009年至2012年期間我國20個地方官員財產(chǎn)公開的改革試點樣本，分析當前領(lǐng)導干部官員財產(chǎn)公開試點實踐的基本態(tài)勢與主要約束因素，在此基礎上提出相應的對策建議。

一、有限公開：我國官員財產(chǎn)申報的制度解析

長期以來，黨和政府不斷與腐敗作斗爭，甚至將腐敗看成亡黨亡國、生死攸關(guān)的政治頑疾，并且不斷完善制度建設，如編制懲防體系的五年規(guī)劃，不斷強化反腐倡廉教育等，來阻遏腐敗的滋生和蔓延。但是，我國對于通過財產(chǎn)公開來加強腐敗監(jiān)督的進展卻十分緩慢。通過梳理我國財產(chǎn)公開制度可以發(fā)現(xiàn)，當前我國財產(chǎn)公開為“有限公開”，體現(xiàn)為黨政部門內(nèi)部的“財產(chǎn)申報”制度，即只是向上級領(lǐng)導或者組織部門報告，而不向社會公眾公開。

1995年，中央頒布的《黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報規(guī)定》首次對于官員財產(chǎn)申報制度進行了明確規(guī)定。該文件要求，縣處級及縣處級以上的干部必須申報工資，各類獎金、津貼、補貼及福利費等，從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得，事業(yè)單位的領(lǐng)導干部、企業(yè)單位的負責人承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得等各項收入。隨后，1997年出臺了《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，將財產(chǎn)申報的對象擴大到官員的家庭成員。該規(guī)定明確要求擔任領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務的副縣（處）級以上干部，要向單位的黨委報告領(lǐng)導干部及其子女、配偶的住房、本人出國、家庭成員出國定居、涉嫌犯罪、操辦婚喪喜慶事宜、經(jīng)商等情況。該文件還提到，如組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在“一定范圍”內(nèi)公開，但關(guān)于“一定范圍”究竟是在領(lǐng)導層公開，還是在黨內(nèi)公開與社會公開，并沒有明確操作程序。2001年中央頒布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職干部報告家庭財產(chǎn)規(guī)定》，則對于高級領(lǐng)導干部申報“財產(chǎn)”的范圍進一步擴展，規(guī)定省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部要申報“各項家庭財產(chǎn)情況”以及配偶和子女從業(yè)狀況，“各項家庭財產(chǎn)情況”包括存款、有價證券、債權(quán)債務、房產(chǎn)、貴重物品等。2006年中央出臺《關(guān)于黨員領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，正式以“家庭財產(chǎn)申報”替代“個人收入”申報，把財產(chǎn)范圍擴展至動產(chǎn)和不動產(chǎn)、債權(quán)債務等，申報對象范圍也擴展至領(lǐng)導干部的近親屬。2010年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，規(guī)定官員除了申報本人的工資、獎金、津貼、補貼等收入外，還須申報本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)、投資等財產(chǎn)情況。此規(guī)定是對以往財產(chǎn)報告制度的完善，財產(chǎn)申報內(nèi)容更廣泛，既包括收入也包括財產(chǎn)、既包含個人財產(chǎn)情況也包含家庭財產(chǎn)情況，還明確了查閱和審核申報材料的條件、主體和審批程序。〔1〕至此，我國官員財產(chǎn)申報的制度體系已初步構(gòu)建。

①在這段時間內(nèi)僅有公開規(guī)劃但未有公開實踐的地方、2013年后才進行官員財產(chǎn)公開的地方以及官員自發(fā)性進行財產(chǎn)公開的個人行為都沒納入樣本。2013年9月，為進一步規(guī)范領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告材料匯總綜合工作，中央組織部印發(fā)了《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告材料匯總綜合辦法》，對匯總綜合的主體、內(nèi)容、時限、成果運用和工作紀律等作出規(guī)范，進一步完善了《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》的配套制度，將促進領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告材料匯總綜合工作的規(guī)范化、制度化。

但從目前的實際操作來看，這一制度體系尚存在兩方面的問題：一是制度設計不完善，缺乏可操作的細則和嚴格的程序，缺乏公開、監(jiān)督和懲罰環(huán)節(jié)?！?〕如對于官員未如實申報的情況，或者無法說明財產(chǎn)來源情況的，如何給予處罰等缺乏懲治性措施。特別是部分領(lǐng)導干部一邊申報一邊腐敗，說明這一制度設計在實踐中收效甚微。問題的根源仍然集中在既不公開，又不核查上。二是“有限公開”，缺乏社會公眾的參與。我國官員財產(chǎn)申報制度的設計，基本上都是堅持在行政體系和組織系統(tǒng)內(nèi)只向極少數(shù)人的“報告”，而非向行政系統(tǒng)和組織內(nèi)部多數(shù)成員公開，更不向社會公眾公開。1997年出臺的《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，提及“組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在一定范圍內(nèi)公開?！?004年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，提出黨員領(lǐng)導干部“述職述廉”時可以有群眾代表參加會議，從而在黨內(nèi)監(jiān)督中引入了黨外群眾的監(jiān)督。但上述規(guī)定都未能夠有效地推行，特別是未將官員財產(chǎn)向社會公開納入其中。

黨的十八大后，探索官員財產(chǎn)公開制度的改革進入了發(fā)展的新時期。一方面，黨中央加強了反腐敗力度，習近平同志在十八大后召開的中紀委全會上強調(diào)，要有腐必反、有貪必肅，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，并隨后開展了一系列反腐的“大動作”，至今為止已有十余位省部級官員落馬。另一方面，在制度方面，官員財產(chǎn)公開制度的改革倡議也獲得了新的發(fā)展機遇。十八屆三中全會提出“用制度管權(quán)管事管人”、“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系”、“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”、“完善領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項”、“推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點”，以及“建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺”等逐步開始操作。中紀委也提出要著力健全領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項等制度，推行新提任領(lǐng)導干部配偶子女從業(yè)、財產(chǎn)、出國（境）等有關(guān)事項公開制度的試點，抓緊制定領(lǐng)導干部有關(guān)事項報告抽查核實辦法，加強報告核查結(jié)果的運用和違規(guī)懲戒力度。

二、我國官員財產(chǎn)公開的實踐展開

本文通過報紙和互聯(lián)網(wǎng)公開的報道，收集了從2009年初至2012年末全國各地官員財產(chǎn)公開的案例，選取標準為政府推動、并已進行了官員財產(chǎn)公開的試點。①根據(jù)以上原則得到20個樣本，分別是新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽市、湖南湘鄉(xiāng)市、湖北掇刀區(qū)、寧夏銀川市、寧夏興慶區(qū)、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、安徽廬江縣、江蘇北塘區(qū)、遼寧古塔區(qū)、江蘇賈汪區(qū)、浙江象山縣、江蘇泗陽縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。必須指出的是，這些試點樣本與“財產(chǎn)申報”的最大不同，是從“個人申報、組織監(jiān)督”，轉(zhuǎn)向“個人申報、社會監(jiān)督”，通過新聞報紙、互聯(lián)網(wǎng)等形式向社會公布官員財產(chǎn)，接受社會公開監(jiān)督。

（一）公開層級上，行政層級和官員級別較低

目前我國官員財產(chǎn)公開試點的層級不高。從我國推動官員財產(chǎn)公開的政府層級來看，80%是縣級政府，僅有20%是地級市政府，尚未出現(xiàn)省級試點。在20個試點中，地級市試點僅有4個，它們分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、銀川市和淮安市，其余的16個試點都為縣級試點。試點單位的行政層級也直接決定了試點官員的行政級別。由于試點多為縣級單位，其人事管轄權(quán)限于科級干部，所以科級干部成為財產(chǎn)公開主要群體。在全部試點中，85%（即17個）的試點把科級干部作為公開對象，而進行處級干部財產(chǎn)公開的試點只有6個，分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、銀川市和淮安市。公開對象中既有處級干部又有科級干部的試點有3個，它們是阿勒泰地區(qū)、掇刀區(qū)和淮安市。官員財產(chǎn)公開試點層級低，證明了這一改革的敏感性和艱巨性，改革只能先易后難，先下后上，先試點觀察、再看情形而定。

擬提任干部是試點單位財產(chǎn)公開的主體，80%的試點以擬任干部為公開對象。在20個試點中，有16個試點要求擬任（即初任或新提拔）干部作為財產(chǎn)公開的對象。只有阿勒泰地區(qū)、慈溪市、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、賈汪區(qū)和象山縣，要求現(xiàn)任領(lǐng)導干部公示財產(chǎn)，其中只有阿勒泰地區(qū)要求退休3年以內(nèi)的干部也要進行財產(chǎn)公示。試點單位將新提拔干部的財產(chǎn)監(jiān)督，作為嚴格干部選拔紀律，避免“帶病上崗”現(xiàn)象的舉措，有助于提任干部的公信度。

（二）公開范圍上，試點規(guī)模較小，財產(chǎn)范圍有限

試點公開規(guī)模小，60%以上的試點公開人數(shù)在100人以下。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，20個試點中可查到具體公開人數(shù)的試點有19個（泗陽縣數(shù)據(jù)沒查到），總共公開了4466名，平均每個試點公開官員235人。此外，在19個試點中公開人數(shù)100人以下的試點就有12個，占60%以上。公開人數(shù)排在前五名的依次為阿勒泰地區(qū)（1109人）、浙江象山縣（738人）、浙江慈溪市（700余人）、江蘇賈汪區(qū)（600人）和湖北掇刀區(qū)（479人），它們的共同特征之一是，都要求了現(xiàn)任領(lǐng)導干部公開財產(chǎn)。

絕大部分試點地區(qū)將公開對象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下，國有企事業(yè)的干部顯然不在此列。但從實踐來看，只有少數(shù)地方將公開對象從黨政官員向其他部門干部延伸，如慈溪市把國有企業(yè)負責人納入公示對象，湘鄉(xiāng)市把市委常委、法院院長、檢察院檢察長、公安局政委和局長等現(xiàn)任縣處級干部納入公示對象，廬江縣把公示對象擴展至黨政機構(gòu)、人民團體和所有事業(yè)單位的領(lǐng)導干部，淮安市把事業(yè)單位領(lǐng)導人納入公開對象。

從公開范圍來看，當前試點地方公開內(nèi)容主要還是集中在領(lǐng)導干部個人，不包括配偶、子女的財產(chǎn)狀況；并且多數(shù)試點地區(qū)僅限于某一對象，或是某一內(nèi)容。如阿勒泰地區(qū)只公開官員個人的各類收入，而不涉及本人及家人的財產(chǎn)狀況，因此屬于個人收入公開，而非家庭財產(chǎn)公開；湘鄉(xiāng)市只公開69名處級干部的住房信息，而不涉及他們的其他財產(chǎn)信息；只有黎川縣把公示者的父母的收入和財產(chǎn)情況納入進公示范圍。由于公示對象有限、范圍狹窄，不能真實體現(xiàn)官員的家庭財產(chǎn)狀況，可能導致官員將一些非法所得轉(zhuǎn)移給自己的父母、子女或其他親屬，或者轉(zhuǎn)換財產(chǎn)保存方式，從而規(guī)避了上述規(guī)定。因此，總體上難以取信于民。

（三）公開方式上，以內(nèi)部公開為主，公眾監(jiān)督有限

在公開方式上，盡管試點單位采取了各種公開方式，如網(wǎng)絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信等，與既有的“財產(chǎn)申報”相比有了很大進步，但主渠道仍然限于單位內(nèi)部。并且，盡管公開方式多樣，但70%的試點采取單一的公開方式，只有6個試點（瀏陽市、廬江縣、青銅峽市、淮安市、磐安縣和掇刀區(qū)）綜合使用網(wǎng)絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信中的兩種或兩種以上方式來公開官員財產(chǎn)。

在20個試點地區(qū)，有16個試點采用單位公示欄進行公示，高居榜首；有8個試點采取在政府網(wǎng)站上公示；有2個試點采用廣播電視進行公示；采用手機短信、會議公示、報紙的試點各1個。

從方便公眾監(jiān)督的角度來看，通過網(wǎng)絡或者廣播電視、報紙來公示官員財產(chǎn)，要比單位公示欄公示更為有效，但網(wǎng)絡手段卻正被很多試點所摒棄。2009年有4個試點（阿勒泰地區(qū)、瀏陽市、湘鄉(xiāng)市和掇刀區(qū)）以網(wǎng)絡作為公開方式，其后三年采用網(wǎng)絡來公示的試點總共才4個，即青銅峽市（2010年）、廬江縣（2011年）、賈汪區(qū)（2011年）、磐安縣（2012年），試點公示正從社會公開轉(zhuǎn)為內(nèi)部公示。

（四）公開監(jiān)督上，審查缺位與問責缺失

試點單位財產(chǎn)公示內(nèi)容還比較粗略，明細程度不高。如青銅峽市要求官員公開財產(chǎn)的內(nèi)容包括“收入主要來源、個人房產(chǎn)、婚姻和生育狀況與民主推薦票數(shù)”幾個方面。但在“收入主要來源”一項，只需寫明是經(jīng)營性收入為主還是工資性收入為主即可，并不需寫明具體數(shù)字；在“個人房產(chǎn)”方面，只寫明有幾處房產(chǎn)即可，無需寫明房產(chǎn)的面積等信息；更無需公示干部的工資、存款、房產(chǎn)面積、家庭成員等信息。湖南省湘鄉(xiāng)市僅公開領(lǐng)導干部住房的套數(shù)、性質(zhì)、位置、建筑面積、房屋價格、產(chǎn)權(quán)人姓名與公示人的關(guān)系，也不涉及其他家庭成員及其收入和財產(chǎn)。

此外，試點單位缺乏對官員財產(chǎn)申報和公開內(nèi)容的嚴格核查。雖然每個試點都不同程度地要求對申報和公開的材料進行審核，但實踐中公開內(nèi)容的真實性主要靠官員自覺程度，缺乏權(quán)威核實。一方面，大部分試點地區(qū)尚未建立健全審查機制。另一方面，諸如房產(chǎn)、存款、證券等信息系統(tǒng)尚未建立，在全國未能聯(lián)網(wǎng)和共享，核查機構(gòu)也無法真正地查清官員申報的財產(chǎn)是否真實。權(quán)威核查機制的缺失導致公開內(nèi)容的真實性難以保證，讓官員財產(chǎn)公開流于形式，公開效果無從保障。從2009年來的20個試點中，只有黔江區(qū)在公開57名處級干部中有2人在公示后被舉報，而被取消任職資格。

（五）公開時序上，呈現(xiàn)斷續(xù)和衰減趨勢

從改革試點開始的時序來看，試點數(shù)量、公開人數(shù)及公開級別都呈現(xiàn)衰減趨勢。首先，新試點數(shù)量呈下降趨勢。2009年—2012年進行首次公開的改革試點數(shù)量分別為6個、5個、6個、3個。其次，每年公開的人數(shù)也呈下降趨勢。根據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年是我國公開官員財產(chǎn)人數(shù)最多的一年，達2489名。2010年只公開了203名，2011年數(shù)量回升到1639名，而到2012年卻降至135人。再次，公開財產(chǎn)的官員級別也呈現(xiàn)遞減趨勢。無論從公開處級官員的試點單位數(shù)量，還是從公開的處級官員人數(shù)來看，都呈現(xiàn)出明顯的衰退之勢。2009年公開處級官員的試點有4個，即阿勒泰地區(qū)（99%的處級干部）、黔江區(qū)（57名）、湘鄉(xiāng)市（69名）和掇刀區(qū)（四大領(lǐng)導班子）。在2010-2011年間，公開處級官員的試點只有2個，即銀川市（63名）和黔江區(qū)（68名）。而到了2012年，全年里沒有試點單位把處級官員納入公開對象。

此外，從試點單位來看，也存在斷續(xù)性特點，形成“曇花現(xiàn)象”。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，僅一半左右的試點在初次進行官員財產(chǎn)公開后還會持續(xù)，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川縣（3次）、重慶市黔江區(qū)（2次以上）、新疆阿勒泰地區(qū)（2次）、湖南瀏陽市（2次）、寧夏銀川市（2次）、寧夏鹽池縣（2次）、安徽青陽縣（2次）、安徽廬江縣（2次），另一半的試點地區(qū)也就是探索一次就偃旗息鼓。試點的持續(xù)性普遍較差，如新疆阿勒泰地區(qū)在主持改革的紀委書記吳偉平于2009年8月去世后，就沒再進行財產(chǎn)公開試點改革實踐，現(xiàn)公開信息仍停留在2009年初。這可以從側(cè)面說明，這一試點是一個敏感性較高，牽涉面較廣，阻力較大的反腐戰(zhàn)略，推進速度緩慢，在民眾中飽受詬病。

三、我國官員財產(chǎn)公開的約束因素

官員財產(chǎn)公開制度建立的關(guān)鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識形態(tài)和社會生態(tài)，是影響中央對其持謹慎態(tài)度的四大因素。

（一）腐敗存量因素

腐敗存量是阻礙官員財產(chǎn)公開制度建立的根源。腐敗存量是指多年來積累下來的、已有腐敗行為但尚未被查處的官員數(shù)量，可用公式“腐敗存量=腐敗官員產(chǎn)生數(shù)量-腐敗官員處理數(shù)量”來表示。它是衡量一個國家腐敗治理能力的重要指標，腐敗存量越大則表明腐敗治理能力越低。近年來無論從各級官員被查處的數(shù)量，還是從民眾“舉報一個就倒下一個貪腐官員”的事實，抑或是民眾的日常感受來看，我國的腐敗存量都已不小。財產(chǎn)公開與腐敗存量之間是一個雙向作用關(guān)系。一方面，官員財產(chǎn)公開作為諸多反腐制度中的一種，可能一定程度反映現(xiàn)有腐敗存量；另一方面，腐敗存量對官員財產(chǎn)公開制度的建立和效果發(fā)揮有著深刻影響。腐敗存量的大小、腐敗面的寬窄、腐敗程度的高低，都會在一定程度上影響決策層對反腐形勢的評估、反腐制度和政策組合的選擇，以及制度實施時序的判斷。我國較大腐敗存量的存在，增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識形態(tài)的公信力、惡化社會輿論生態(tài)、降低了官員財產(chǎn)公開制度預期效果。

從決策角度來看，較大的腐敗存量導致貪腐官員完成了對反腐政策的“捆綁”，反腐政策被腐敗所挾持。因為如果強制所有官員公開家庭財產(chǎn)，在使貪腐官員就法的同時，必然也使體制付出合法性受損的代價。這使得權(quán)力核心層陷入一個困境：如果反腐措施過于強硬，輕則政府官員可能會消極怠工，使政府處于癱瘓和半癱瘓狀態(tài)，重則導致政府官員造反。但如果腐敗問題不解決，可能會亡黨?！?〕

（二）官員群體阻力

官員群體反對是建立官員財產(chǎn)公開制度的直接阻力。官員財產(chǎn)公開的改革實施則意味著官員權(quán)力和利益空間的壓縮，本質(zhì)上與官員自身權(quán)力擴張和自身利益維護相悖。雖然總體上可以有官員維護自身利益而推導其反對財產(chǎn)公開制度的建立，但實際上每個官員的反對原因是存在明顯差異的。對已有貪腐行為的官員而言，實行官員財產(chǎn)公開則意味著他們的不法所得可能公開化，將面臨著罷官失財、鋃鐺入獄的命運?！?〕對于獲得過高額灰色收入的官員來說，灰色收入一旦曝光，小則高額所得稅要繳、大則要面臨黨紀追究。而沒有過貪腐行為的官員，或以隱私為借口，或以對社會中的仇官、仇富心態(tài)心存憂慮為理由，內(nèi)心抵觸此項制度的實行。無論官員基于何種考慮，它們的擔憂和恐懼都會集中轉(zhuǎn)化為對官員財產(chǎn)公開制度或是隱性或是公開的抵制上來。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對財產(chǎn)公開改革試點態(tài)度的隨機調(diào)查顯示：反對者七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成?！?〕這些普遍的抵制和反對的影響無疑是深遠且負面的。在我國，官員角色是雙重的，既是官員財產(chǎn)公開制度改革的決策者和執(zhí)行者，又是此項制度的實施對象，是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸下，哪怕是中央強力推行，如果官員選擇性執(zhí)行的話，最后的效果也會大打折扣，甚至還可能會產(chǎn)生政治動蕩和大規(guī)模財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等“副產(chǎn)品”。

（三）意識形態(tài)因素

意識形態(tài)是阻礙官員財產(chǎn)公開制度建立的深層因素。長期以來，在我國的意識形態(tài)宣傳中，黨和政府被視為“沒有自身利益而代表全體人民利益”，黨的干部被稱為“全心全意為人民服務的人民公仆”。但實際上，各級黨和政府又是由具體的人所構(gòu)成的。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，獲得財富渠道的增多，官員及其家庭成員通過合法的、非法的，或介于合法和非法之間的灰色收入，而積累了數(shù)額不小的財產(chǎn)，已經(jīng)成為了一個不爭的事實。意識形態(tài)宣傳與官員擁有較多財產(chǎn)的現(xiàn)實形成一種巨大反差。在貧富差距大、仇官情節(jié)嚴重、民眾對政府和官員信任度較低的情況下，如果一旦將官員財產(chǎn)如實地向全社會公開，一時難以接受的民眾將很有可能在敵對勢力煽動下，引發(fā)社會動蕩。

意識形態(tài)宣傳和官員擁有財產(chǎn)狀況在現(xiàn)實中是兩個獨立存在、各自運轉(zhuǎn)、但又是逆向而行的體系，形成一種潛在損害體制、降低體制合法性的“逆向摩擦”?！叭嗣窆汀必敻环e累的事實與高調(diào)意識形態(tài)宣傳之間存在的巨大落差以及相互之間形成的“逆向摩擦”，成為中央實施官員財產(chǎn)公開制度的羈絆。這些矛盾讓決策層在對待官員財產(chǎn)公開制度時左右為難，因為至今尚未找到處理意識形態(tài)與官員財產(chǎn)現(xiàn)狀關(guān)系的恰當方式。

（四）社會生態(tài)因素

認識偏差、態(tài)度偏激和對政府信任度偏低，是阻礙官員財產(chǎn)公開制度建立的社會生態(tài)因素。官員財產(chǎn)公開制度的建立及其作用的有效發(fā)揮，需要一定的社會生態(tài)為土壤。然而，當前存在的民眾認識偏差、態(tài)度偏激和對政府信任度偏低等不利因素，惡化了推行官員財產(chǎn)公開改革試點的社會生態(tài)。首先，認識偏差主要體現(xiàn)在民眾對官員財產(chǎn)公開制度的效果認識上。不少民眾對官員財產(chǎn)公開抱著過高期望，認為其是清除腐敗的“靈丹妙藥”，甚至認為只要推行此制度，腐敗現(xiàn)象就會自然而然地被清除，而沒有認識到此項制度的有限性。其次，態(tài)度偏激體現(xiàn)在對反腐目標和方式選擇的態(tài)度上。出于對腐敗的強烈不滿，不少民眾對貪官的處理、反腐目標和方式上存在偏激的態(tài)度。在對貪官的態(tài)度上，要求要“嚴打”而不能留情、要“清算”而不能有任何妥協(xié)；在反腐目標上要求“徹底清除”腐敗現(xiàn)象；在反腐方式上，甚至存在只要有利于反腐，任何手段都能使用的極端態(tài)度。這種缺乏理性的態(tài)度引起各級官員的恐懼。再次，民眾對政府的信任度偏低，體現(xiàn)在對公開內(nèi)容的不信任上，將削弱官員財產(chǎn)公開制度的有效性。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有兩成的民眾表示信任黨和政府的工作。〔6〕民眾認識偏差提高了民眾的期望值，而態(tài)度偏激和信任度偏低削弱了官員財產(chǎn)公開制度的預期效果。因此，決策層不敢貿(mào)然推行此項制度，因為一旦推開而結(jié)果沒達到民眾的期待，必然導致民眾的普遍失落感，甚至還會加劇對政府的不信任感。

（五）基本判斷

在當前信息化條件下，推行官員財產(chǎn)公開的制度在技術(shù)上并不難，但要其能充分發(fā)揮正面效應，有利于國家治理體系的構(gòu)建，卻有著相當政治風險。如要大規(guī)模推行官員財產(chǎn)公開制度，必須要大量減少腐敗存量、更新意識形態(tài)、提高政府公信力、縮小貧富差距等，而這些在短時間內(nèi)都不可能完成。在“成本-收益”衡量中，決策層難免會形成“成本高于收益”、“風險多于好處”的判斷。并且，近年來政府公信力的下降、社會輿論環(huán)境的惡化等傾向，又在一定程度上強化了這種判斷。在我國反腐戰(zhàn)略中，反腐不能危及政治社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設，是一條不容僭越的“紅線”。出于政治社會穩(wěn)定的考慮，相當長時期以來，決策層對官員財產(chǎn)公開制度的改革方向?qū)嶋H上持著“抽象予以肯定，但并不具體操作”的態(tài)度，外在地表現(xiàn)為“既不給予實質(zhì)性支持，又不表示明確否定”的行為上。這可解釋為什么二十多年來其一直沒進入立法程序，為什么地方性探索沒有得到中央的實質(zhì)性支持和推廣。

四、關(guān)于有效推進官員財產(chǎn)公開改革的建議

黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定，深刻地認識到“當前，我國發(fā)展進入攻堅期和深水區(qū)。必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動社會主義制度自我完善和發(fā)展”。這給了重新推動我國官員財產(chǎn)申報和公開的改革探索以新的巨大動力，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “健全反腐倡廉法規(guī)制度體系”、“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”，并且明確提出了要“完善領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項”、“推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點”。以此同時，提出建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，在某種程度上為全面推行官員財產(chǎn)申報、公開制度創(chuàng)造了條件。全會提出中央成立全面深化改革領(lǐng)導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，實際上也為實行官員財產(chǎn)申報和公開制度提供了組織領(lǐng)導基礎。這些充分體現(xiàn)了新一屆黨中央充分認識到建立健全官員財產(chǎn)公開制度是一項系統(tǒng)工程，在地方探索的同時，更需要從全國層面上對其進行頂層設計。在此背景下，提出以下幾點政策建議。

第一，適時提出全國范圍內(nèi)的官員財產(chǎn)申報和公開時間表與路線圖。當前的官員財產(chǎn)公開試點分布零散、立法缺位，缺乏必要的規(guī)劃和引導，并且推進速度緩慢、效果不佳。為順應民意、回應社會期待，中央應適時提出官員財產(chǎn)公開的明確時間表和具體路線圖，確定推行官員財產(chǎn)公開的關(guān)鍵步驟和關(guān)鍵時間節(jié)點。官員財產(chǎn)申報和公開時間表與路線圖是在中央層面上對全國范圍內(nèi)建立官員財產(chǎn)申報和公開制度的一個整體規(guī)劃，至少應包含整體規(guī)劃布局、推行主體、責任落實、總體目標任務、階段性目標、關(guān)鍵步驟、關(guān)鍵時間節(jié)點等內(nèi)容。通過制定時間表和路線圖，把官員財產(chǎn)申報和公開制度納入高層政治議程和將其推上制度化的軌道，為全國范圍內(nèi)建立健全官員財產(chǎn)申報和公開制度提供規(guī)劃、引導和支持。同時在一定時間段內(nèi)通過“蒼蠅”“老虎”一起打的懲治腐敗的舉措，以及一系列誘使或迫使一批有巨額財產(chǎn)的官員退出官場（內(nèi)部有條件赦免），大大消解腐敗存量。

第二，規(guī)范“領(lǐng)導干部”所包含的職務崗位，規(guī)范領(lǐng)導干部家庭成員范圍，明確科級及以上領(lǐng)導干部都要進行家庭財產(chǎn)申報，縣處級以上領(lǐng)導干部要進行家庭財產(chǎn)公開，紀檢監(jiān)察部門要定期對領(lǐng)導干部的家庭財產(chǎn)申報材料按一定比例進行抽查，與此同時，民眾可以根據(jù)一定的合法程序申請查閱。縣級及以上各級黨代會、人民代表大會、政治協(xié)商會議的換屆會上，公開各種政治性職位候選人的家庭財產(chǎn)。

第三，從推進路徑來看，在縱向上，從中共十九大開始，由在職最高決策層開始垂范，其后再逐漸向省級、廳級、處級在職領(lǐng)導干部推開，自上而下地推進；至中共二十大全面完成省部級以上領(lǐng)導干部的家庭財產(chǎn)申報和公開制度。首先，對高級領(lǐng)導干部的高標準嚴要求，既符合意識形態(tài)，也順應民眾期待。從高級領(lǐng)導干部率先垂范進行財產(chǎn)公開，體現(xiàn)中央從嚴治黨、從嚴治吏的決心，最高決策層肩負全國人民重托，必須具有非一般人的高度政治覺悟和風險意識，理應嚴于律己、以身作則。其次，高級干部率先垂范，必將會在全黨全社會中起到積極的示范作用。再次，先從高級領(lǐng)導干部做起,也可以減輕新制度推行的難度。高級領(lǐng)導干部人數(shù)少、素質(zhì)高，相對于其他級別的干部而言，易于理解和接受國家的廉政舉措，較易推進此項改革，同時也減輕制度創(chuàng)制的難度和成本。

在橫向上，在同一級黨政機關(guān)中，建議由紀委系統(tǒng)率先公開，其后逐漸向黨政一把手、黨政副職干部、其他公職人員依次推開。

第四，盡快以新提拔干部為突破口，以新提拔縣處級領(lǐng)導干部開始逐漸試點，逐漸向上推開。凡是新提拔領(lǐng)導干部任職前都必須向社會公開家庭財產(chǎn)，不公開者不能任新職。在全國范圍內(nèi)可授權(quán)進行試點，以探索新提拔干部任前公開事項，邊試點邊總結(jié)經(jīng)驗，逐漸向橫向同級單位和向上級單位推廣。

第五，實施“軟赦免”，以建立退出機制來減弱改革阻力?！败浬饷狻敝傅氖墙⒁环N退出機制，即在規(guī)定必須公開家庭財產(chǎn)的時限前，事實上允許官員自主選擇是否以某種體面的理由（例如提前退休、個人健康原因等）而退出公職，由于退出公職后就不再是現(xiàn)職領(lǐng)導干部，理所當然就不必公開家庭財產(chǎn)。在實際政治運作中，總是有一部分貪腐官員在沒有受到懲罰的情況下退休，實質(zhì)上也是對其一種“赦免”（軟赦免）。實施“軟赦免”能達到以下幾個效果。首先，與明確法律法令或政府公開赦免行為（硬赦免）相比，“軟赦免”是一種相對能夠讓官員接受、政治社會風險較低、民眾抵觸又相對較小的低調(diào)處理腐敗存量的方式，有利于維護政治合法性和削弱改革阻力。其次，“軟赦免”能產(chǎn)生一個較好的副產(chǎn)品，即把貪腐官員溫和地剔除出公職隊伍而不至于引發(fā)社會政治動蕩。從逐步遏制腐敗現(xiàn)象蔓延，加快廉政建設步伐的角度，反腐的短、中期目標應包含三個層面：第一層是要嚴格把關(guān)，讓已有貪腐行為的官員不能得到晉升（最低要求）；第二層是以高壓反腐態(tài)勢抑制新的腐敗行為的產(chǎn)生；第三層是在基本保持政治穩(wěn)定的前提下，盡可能多地將已有一定程度腐敗行為的官員剔除公職人員隊伍，使他們不僅隨時有被查處的風險，而且在日常生活中也無多少特權(quán)可以享受了；“軟赦免”恰好能相當程度實現(xiàn)以上目標。

此外，還應完善相關(guān)配套措施。首先要完善官員財產(chǎn)公開制度體系，構(gòu)建一個從申報主體、申報、審查、公開、監(jiān)督等的完整鏈條，同時建立一系列的配套制度，最基本的有公民信用保障號碼制度、公民信息制度、金融實名制、全國房產(chǎn)信息系統(tǒng)、信息共享機制、遺產(chǎn)稅和贈與稅制度、反腐敗國際合作制度等。其次要培植一個寬松的環(huán)境，包括寬松的輿論環(huán)境、寬容的社會公眾、較高的政府信任、較弱的官員抵觸等，唯如此，官員財產(chǎn)公開制度才能得以建立和發(fā)揮作用。再次要創(chuàng)新意識形態(tài)，一方面，要把黨員干部還原為普通個人，他們像普通人一樣，有自己的人性弱點，絕不是什么特殊材料制成的，一旦擁有不受監(jiān)督的權(quán)力，“好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，從而為官員財產(chǎn)公開制度掃清意識形態(tài)的阻力。另一方面，要引導民眾認識到，判斷國家公職人員廉潔與否,主要并不在于看其擁有多少財產(chǎn),而在于必須弄清其財產(chǎn)來源是否合法。

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（責任編輯：石本惠）