內(nèi)蒙古煤炭資源稅改革研究

李俊英

煤炭是我國最主要的一次能源，2013年煤炭消耗總量為36.1億噸，占一次能源消耗總量的70%。對于內(nèi)蒙古這樣的煤炭資源富集地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與煤炭資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重之間的矛盾尤為突出，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，備受社會關(guān)注。如何通過煤炭資源稅改革，優(yōu)化煤炭資源配置，減少對煤炭資源的過度依賴和破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境之間良性協(xié)調(diào)發(fā)展，成為內(nèi)蒙古亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、內(nèi)蒙古煤炭資源稅改革的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）煤炭資源粗放開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

內(nèi)蒙古是我國能源和礦產(chǎn)的富集區(qū)，其資源儲量優(yōu)勢明顯。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，煤炭資源儲量占全國陸上儲量的24%，有色金屬、非金屬礦產(chǎn)（包括銅、鉛、鋅、硫，鐵礦等）占比為40%，其中銅礦等儲量均居全國前列（來源于《2013年中國統(tǒng)計年鑒》）。進(jìn)入“十二五”時期，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由加快發(fā)展到又好又快發(fā)展的跨越，其中能源經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展功不可沒。但是，資源浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)鏈不長等現(xiàn)象日益凸顯。在能源和礦產(chǎn)的開采和運(yùn)輸過程中，不僅直接破壞地表環(huán)境生態(tài)平衡，而且對地下水資源、地質(zhì)結(jié)構(gòu)造成嚴(yán)重破壞，引發(fā)生態(tài)和環(huán)境危機(jī)。僅就煤炭開采而言，一方面內(nèi)蒙古煤炭粗放開采，回采率低，“采富棄貧”現(xiàn)象嚴(yán)重。內(nèi)蒙古的煤層一般屬于中厚到特厚煤層，按規(guī)定開采較厚煤層需要逐層開采，加大了技術(shù)難度，目前只吃“白菜心”的做法導(dǎo)致大量煤炭資源浪費(fèi)，即使開采出來的煤炭，有相當(dāng)一部分因自燃而悄無聲息地消失殆盡。另一方面，連年大規(guī)模的勘探開發(fā)，占用大量天然草場，影響地表植被生態(tài)環(huán)境和防風(fēng)固沙能力，進(jìn)一步導(dǎo)致干旱、沙塵暴、揚(yáng)沙等惡劣天氣頻發(fā)，引發(fā)沙漠化等自然災(zāi)害，極大地破壞了內(nèi)蒙古極其脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而影響我國整體生態(tài)環(huán)境安全。

（二）內(nèi)蒙古單位能耗高拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

我國的能耗水平偏高，為世界平均水平的2倍。不僅大大高于美國、日本、德國、法國、英國等發(fā)達(dá)國家，也高于馬來西亞、印度、泰國、巴西等新興工業(yè)國家平均水平。從我國國內(nèi)情況來看，存在著明顯的區(qū)域差異，地區(qū)資源越豐富，其能耗越高。這主要是因?yàn)橘Y源豐富的地區(qū)，資源價格相對較低，更依賴于資源投入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。內(nèi)蒙古的單位GDP能耗較高，高于全國平均水平，也高于東部、中部、西部三個區(qū)域的平均水平，如表1所示。內(nèi)蒙古以能耗消費(fèi)為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式，造成大氣、水體和土壤的破壞和污染，致使脆弱的生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。同時，資源開采地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，當(dāng)?shù)厝罕婇L期生活困難，超載放牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現(xiàn)象嚴(yán)重，致使自然災(zāi)害頻發(fā)，自然災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害直接損失加大，治理環(huán)境總投資額持續(xù)大幅增加。

表1 2007-2012年內(nèi)蒙古單位能耗（噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元）情況表

資料來源：2008-2013年《中國統(tǒng)計年鑒》。

（三）內(nèi)蒙古資源稅收入規(guī)模小

資源稅作為一種地方稅種，應(yīng)成為地方財政收入的一項來源，但是資源稅對內(nèi)蒙古這樣資源富集地區(qū)的財政貢獻(xiàn)度卻很低，如表2所示。1994-2012年資源稅收入占內(nèi)蒙古稅收收入的比重平均為3.77%，占內(nèi)蒙古財政收入的比重平均為2.14%，占內(nèi)蒙古財政支出的比重平均為1.25%?？梢?，內(nèi)蒙古資源稅收入規(guī)模較小，與能源驅(qū)動型的高投資增長極不協(xié)調(diào)，而且與本地區(qū)發(fā)展和環(huán)保投入的現(xiàn)實(shí)需要差距較大，難以支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)行資源稅對區(qū)域間財政能力的調(diào)節(jié)作用也非常有限，這主要是由于資源稅制自身設(shè)計存在的問題，使資源富集地區(qū)從資源開采上取得的收入極其有限。資源的收益大都通過價格機(jī)制傳導(dǎo)給了東部地區(qū)，實(shí)質(zhì)上成為對西部礦產(chǎn)資源的掠奪，進(jìn)一步擴(kuò)大了東西部之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距。

二、我國煤炭資源稅改革的政策與建議

（一）厘清資源稅的目標(biāo)定位

我國資源稅歷經(jīng)30年的發(fā)展變遷，在歷次稅制改革和調(diào)整過程中不斷被賦予新的歷史使命，征收目標(biāo)日益多元化，其職能被定位于調(diào)節(jié)級差收入、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和增加地方政府財政收入四方面。關(guān)于資源稅征收目標(biāo)的討論，學(xué)界有不同的看法。張海星（2013）認(rèn)為，資源稅的立稅依據(jù)不應(yīng)是“租”，也就談不上是為調(diào)節(jié)級差收入而征稅。劉植才（2014）則認(rèn)為，資源稅征收目標(biāo)不應(yīng)多元化，應(yīng)以調(diào)節(jié)級差收入為主要職能。筆者認(rèn)為，目前我國資源稅制的改革和完善不能實(shí)現(xiàn)多元化的征收目標(biāo)，資源稅承載的政策目標(biāo)過于復(fù)雜，即使這些目標(biāo)之間不存在矛盾，在稅制設(shè)計上也不可能兼顧。如從節(jié)能減排的角度考慮，應(yīng)鼓勵高品位煤炭的開采，以減少二氧化硫的排放，因此，等級低的煤炭應(yīng)適用高稅率；但從調(diào)節(jié)級差收入的角度，優(yōu)質(zhì)煤炭應(yīng)適用高稅率，低品質(zhì)煤炭應(yīng)適用低稅率?；貧w到資源稅存在的理論依據(jù)，其理論基礎(chǔ)是租金理論，并且是一種級差租金。當(dāng)把絕對資源租金和相對資源租金的性質(zhì)界定清楚，明確二者的分工后，資源稅制度的設(shè)計將更加簡單明了。

絕對資源租體現(xiàn)資源耗竭性收益，相對資源租調(diào)整級差收入，兩種制度平行不交叉，管理成本低又具有很強(qiáng)的可操作性。稅收實(shí)踐表明，在以調(diào)節(jié)級差收入為根本職能定位我國資源稅時，資源稅改革（如提高稅率）必然會減少當(dāng)期自然資源的開采量，并且通過延緩自然資源的開采速度降低對環(huán)境的破壞，隨著收入規(guī)模穩(wěn)步增長，會增加地方財政收入。我國資源稅作為一個以調(diào)節(jié)級差收入為主要職能的稅種，與消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅等之間存在明確的分工。不斷提高消費(fèi)稅負(fù)的目的就是要充分計入資源稀缺性的成本，提高資源開采和利用效率，追求可持續(xù)發(fā)展；開征環(huán)境保護(hù)稅的根本宗旨是對負(fù)外部性的糾正，在環(huán)境保護(hù)方面承擔(dān)更為重要的角色。

（二）合理界定租、稅、費(fèi)的功能

我國應(yīng)建立完全的資源有償使用制度，確立礦產(chǎn)資源租稅費(fèi)并存體系，將國有資源的租、稅、費(fèi)各歸其位，按照“價、租、稅、費(fèi)”聯(lián)動機(jī)制推動資源稅改革。對自然資源的開發(fā)行為所收取的租金、稅收、收費(fèi)等屬于不同性質(zhì)的收入形式，具有不同的功能定位。從國際范圍考察，許多國家采用征收“權(quán)利金”的方式體現(xiàn)政府作為國有資源所有者的權(quán)益，以對特定公共服務(wù)受益者收費(fèi)的形式體現(xiàn)政府作為公共管理者的權(quán)益。我國對煤炭資源的開采不但要繳納資源稅，而且要交各種費(fèi)用，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價款、石油特別收益金、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、礦產(chǎn)資源勘察登記費(fèi)，有的地方政府自設(shè)的涉煤收費(fèi)項目多達(dá)幾十種。這些收入形式存在邊界不清、名不符實(shí)、功能定位不合理、重復(fù)征收等問題。推進(jìn)我國資源稅改革，首先要對租、稅、費(fèi)進(jìn)行綜合的頂層設(shè)計，只有正確處理好它們的關(guān)系，使租稅分離，才能厘清資源稅的邊界。筆者認(rèn)為，資源綜合租、稅、費(fèi)改革包括三個層面：第一，整合、歸并各種收入形式，由中央政府以自然資源所有者的身份統(tǒng)一征收“國有資源權(quán)利金”，對壟斷性行業(yè)和特定資源征收“國有資源特別權(quán)利金”；第二，由地方政府對特定群體提供的地方公共服務(wù)征收行政性收費(fèi)和政府基金；第三，清費(fèi)立稅，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入資源稅制度框架。

（三）細(xì)分煤炭資源種類，差別征收

煤炭資源等級的多樣性決定了細(xì)分煤炭資源稅稅目稅率、差別化征收的必要性，也彰顯了資源稅調(diào)節(jié)級差收入的根本宗旨。目前，我國煤炭資源稅按地區(qū)制定統(tǒng)一稅負(fù)，如內(nèi)蒙古3.2元/噸，而且沒有規(guī)定各地區(qū)煤炭進(jìn)一步劃分的標(biāo)準(zhǔn)，各省的煤炭分類標(biāo)準(zhǔn)差異較大。內(nèi)蒙古按照下游產(chǎn)業(yè)用途和煤炭品質(zhì)分為褐煤、焦煤、精煤、無煙煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分類標(biāo)準(zhǔn)。中央政府應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)則、適當(dāng)拉開不同品位煤炭的資源稅負(fù)，使高品質(zhì)煤炭品種應(yīng)承擔(dān)高稅率，反之低品質(zhì)煤炭品種稅負(fù)也低，突出體現(xiàn)優(yōu)礦高稅劣礦低稅的基本原則。例如，褐煤因其發(fā)熱量低，沒有黏結(jié)性，價值比精煤和無煙煤低，所以規(guī)定其資源稅稅負(fù)也要比精煤和無煙煤低得多。在中央政府統(tǒng)一規(guī)定的原煤稅目級次以及相應(yīng)稅率幅度內(nèi)，放權(quán)給各省、自治區(qū)根據(jù)煤種、煤質(zhì)制定本省的煤炭資源稅稅目稅率表。各省、自治區(qū)根據(jù)開采地區(qū)的實(shí)際情況將煤炭品質(zhì)和開采難度分為由低到高的檔次，實(shí)行差異化征收，體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。

（四）將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征

煤炭資源稅改革的關(guān)鍵在于設(shè)定適當(dāng)?shù)挠嬚鞣绞郊岸惵?，根?jù)煤炭作為一種不可再生資源的稀缺程度以及級差收入情況而定。資源稅的計征方法主要有兩種：從量稅和從價稅，從量計征的煤炭資源稅，對煤炭價格的變動缺乏直接影響，削弱價格作為市場資源配置的信號作用；同時，在煤炭價格大幅度波動的情況下，從量征稅割裂了價格與稅收之間的聯(lián)系，使得稅收收入不隨價格波動而變化。相比之下，從價稅伴隨價格波動的特性，能夠使價格更加靈敏地反映市場供需信號；同時稅額隨價格波動而變化，保證了稅收收入隨能源價格上漲而增加。另外，考慮到內(nèi)蒙古煤炭企業(yè)大部分是煤電、煤電冶、煤電一體化的，從價形式的煤炭資源稅能夠更加靈活地促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)鏈效率的改善。從價計征之后，對于煤炭原礦的價格折算系數(shù)和綜合回收率的設(shè)定均應(yīng)由省級政府確定，以每月公布的原礦和精煤等煤炭制品的市場銷售價格為依據(jù)折算。

除了從價計征，對于煤炭資源稅的稅率設(shè)定應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。應(yīng)充分考慮對調(diào)節(jié)級差收入、能源價格、煤炭企業(yè)成本以及宏觀經(jīng)濟(jì)影響等因素。過高的稅率會推高整體能源成本，在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的情況下，由消費(fèi)者和生產(chǎn)者共同負(fù)擔(dān)；過低的稅率起不到調(diào)節(jié)煤炭資源級差收入的目的，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。本文認(rèn)為，將煤炭資源稅率設(shè)定在5%～12%的范圍內(nèi)比較安全。可比照油氣資源稅稅率，改革初期將煤炭資源稅稅率設(shè)為5%，以后逐年提高。2005年以來，我國煤炭占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到70%，提供了38%的電力燃料，在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，以煤為主的能源格局無法改變，煤炭成為中國能源安全的基本保障，同此，煤炭資源稅的稅率設(shè)置值得我們深入調(diào)查、仔細(xì)研究。

責(zé)任編輯：楊再梅

煤炭是我國最主要的一次能源，2013年煤炭消耗總量為36.1億噸，占一次能源消耗總量的70%。對于內(nèi)蒙古這樣的煤炭資源富集地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與煤炭資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重之間的矛盾尤為突出，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，備受社會關(guān)注。如何通過煤炭資源稅改革，優(yōu)化煤炭資源配置，減少對煤炭資源的過度依賴和破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境之間良性協(xié)調(diào)發(fā)展，成為內(nèi)蒙古亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、內(nèi)蒙古煤炭資源稅改革的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）煤炭資源粗放開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

內(nèi)蒙古是我國能源和礦產(chǎn)的富集區(qū)，其資源儲量優(yōu)勢明顯。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，煤炭資源儲量占全國陸上儲量的24%，有色金屬、非金屬礦產(chǎn)（包括銅、鉛、鋅、硫，鐵礦等）占比為40%，其中銅礦等儲量均居全國前列（來源于《2013年中國統(tǒng)計年鑒》）。進(jìn)入“十二五”時期，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由加快發(fā)展到又好又快發(fā)展的跨越，其中能源經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展功不可沒。但是，資源浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)鏈不長等現(xiàn)象日益凸顯。在能源和礦產(chǎn)的開采和運(yùn)輸過程中，不僅直接破壞地表環(huán)境生態(tài)平衡，而且對地下水資源、地質(zhì)結(jié)構(gòu)造成嚴(yán)重破壞，引發(fā)生態(tài)和環(huán)境危機(jī)。僅就煤炭開采而言，一方面內(nèi)蒙古煤炭粗放開采，回采率低，“采富棄貧”現(xiàn)象嚴(yán)重。內(nèi)蒙古的煤層一般屬于中厚到特厚煤層，按規(guī)定開采較厚煤層需要逐層開采，加大了技術(shù)難度，目前只吃“白菜心”的做法導(dǎo)致大量煤炭資源浪費(fèi)，即使開采出來的煤炭，有相當(dāng)一部分因自燃而悄無聲息地消失殆盡。另一方面，連年大規(guī)模的勘探開發(fā)，占用大量天然草場，影響地表植被生態(tài)環(huán)境和防風(fēng)固沙能力，進(jìn)一步導(dǎo)致干旱、沙塵暴、揚(yáng)沙等惡劣天氣頻發(fā)，引發(fā)沙漠化等自然災(zāi)害，極大地破壞了內(nèi)蒙古極其脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而影響我國整體生態(tài)環(huán)境安全。

（二）內(nèi)蒙古單位能耗高拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

我國的能耗水平偏高，為世界平均水平的2倍。不僅大大高于美國、日本、德國、法國、英國等發(fā)達(dá)國家，也高于馬來西亞、印度、泰國、巴西等新興工業(yè)國家平均水平。從我國國內(nèi)情況來看，存在著明顯的區(qū)域差異，地區(qū)資源越豐富，其能耗越高。這主要是因?yàn)橘Y源豐富的地區(qū)，資源價格相對較低，更依賴于資源投入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。內(nèi)蒙古的單位GDP能耗較高，高于全國平均水平，也高于東部、中部、西部三個區(qū)域的平均水平，如表1所示。內(nèi)蒙古以能耗消費(fèi)為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式，造成大氣、水體和土壤的破壞和污染，致使脆弱的生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。同時，資源開采地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，當(dāng)?shù)厝罕婇L期生活困難，超載放牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現(xiàn)象嚴(yán)重，致使自然災(zāi)害頻發(fā)，自然災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害直接損失加大，治理環(huán)境總投資額持續(xù)大幅增加。

表1 2007-2012年內(nèi)蒙古單位能耗（噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元）情況表

資料來源：2008-2013年《中國統(tǒng)計年鑒》。

（三）內(nèi)蒙古資源稅收入規(guī)模小

資源稅作為一種地方稅種，應(yīng)成為地方財政收入的一項來源，但是資源稅對內(nèi)蒙古這樣資源富集地區(qū)的財政貢獻(xiàn)度卻很低，如表2所示。1994-2012年資源稅收入占內(nèi)蒙古稅收收入的比重平均為3.77%，占內(nèi)蒙古財政收入的比重平均為2.14%，占內(nèi)蒙古財政支出的比重平均為1.25%?？梢?，內(nèi)蒙古資源稅收入規(guī)模較小，與能源驅(qū)動型的高投資增長極不協(xié)調(diào)，而且與本地區(qū)發(fā)展和環(huán)保投入的現(xiàn)實(shí)需要差距較大，難以支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)行資源稅對區(qū)域間財政能力的調(diào)節(jié)作用也非常有限，這主要是由于資源稅制自身設(shè)計存在的問題，使資源富集地區(qū)從資源開采上取得的收入極其有限。資源的收益大都通過價格機(jī)制傳導(dǎo)給了東部地區(qū)，實(shí)質(zhì)上成為對西部礦產(chǎn)資源的掠奪，進(jìn)一步擴(kuò)大了東西部之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距。

二、我國煤炭資源稅改革的政策與建議

（一）厘清資源稅的目標(biāo)定位

我國資源稅歷經(jīng)30年的發(fā)展變遷，在歷次稅制改革和調(diào)整過程中不斷被賦予新的歷史使命，征收目標(biāo)日益多元化，其職能被定位于調(diào)節(jié)級差收入、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和增加地方政府財政收入四方面。關(guān)于資源稅征收目標(biāo)的討論，學(xué)界有不同的看法。張海星（2013）認(rèn)為，資源稅的立稅依據(jù)不應(yīng)是“租”，也就談不上是為調(diào)節(jié)級差收入而征稅。劉植才（2014）則認(rèn)為，資源稅征收目標(biāo)不應(yīng)多元化，應(yīng)以調(diào)節(jié)級差收入為主要職能。筆者認(rèn)為，目前我國資源稅制的改革和完善不能實(shí)現(xiàn)多元化的征收目標(biāo)，資源稅承載的政策目標(biāo)過于復(fù)雜，即使這些目標(biāo)之間不存在矛盾，在稅制設(shè)計上也不可能兼顧。如從節(jié)能減排的角度考慮，應(yīng)鼓勵高品位煤炭的開采，以減少二氧化硫的排放，因此，等級低的煤炭應(yīng)適用高稅率；但從調(diào)節(jié)級差收入的角度，優(yōu)質(zhì)煤炭應(yīng)適用高稅率，低品質(zhì)煤炭應(yīng)適用低稅率。回歸到資源稅存在的理論依據(jù)，其理論基礎(chǔ)是租金理論，并且是一種級差租金。當(dāng)把絕對資源租金和相對資源租金的性質(zhì)界定清楚，明確二者的分工后，資源稅制度的設(shè)計將更加簡單明了。

絕對資源租體現(xiàn)資源耗竭性收益，相對資源租調(diào)整級差收入，兩種制度平行不交叉，管理成本低又具有很強(qiáng)的可操作性。稅收實(shí)踐表明，在以調(diào)節(jié)級差收入為根本職能定位我國資源稅時，資源稅改革（如提高稅率）必然會減少當(dāng)期自然資源的開采量，并且通過延緩自然資源的開采速度降低對環(huán)境的破壞，隨著收入規(guī)模穩(wěn)步增長，會增加地方財政收入。我國資源稅作為一個以調(diào)節(jié)級差收入為主要職能的稅種，與消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅等之間存在明確的分工。不斷提高消費(fèi)稅負(fù)的目的就是要充分計入資源稀缺性的成本，提高資源開采和利用效率，追求可持續(xù)發(fā)展；開征環(huán)境保護(hù)稅的根本宗旨是對負(fù)外部性的糾正，在環(huán)境保護(hù)方面承擔(dān)更為重要的角色。

（二）合理界定租、稅、費(fèi)的功能

我國應(yīng)建立完全的資源有償使用制度，確立礦產(chǎn)資源租稅費(fèi)并存體系，將國有資源的租、稅、費(fèi)各歸其位，按照“價、租、稅、費(fèi)”聯(lián)動機(jī)制推動資源稅改革。對自然資源的開發(fā)行為所收取的租金、稅收、收費(fèi)等屬于不同性質(zhì)的收入形式，具有不同的功能定位。從國際范圍考察，許多國家采用征收“權(quán)利金”的方式體現(xiàn)政府作為國有資源所有者的權(quán)益，以對特定公共服務(wù)受益者收費(fèi)的形式體現(xiàn)政府作為公共管理者的權(quán)益。我國對煤炭資源的開采不但要繳納資源稅，而且要交各種費(fèi)用，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價款、石油特別收益金、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、礦產(chǎn)資源勘察登記費(fèi)，有的地方政府自設(shè)的涉煤收費(fèi)項目多達(dá)幾十種。這些收入形式存在邊界不清、名不符實(shí)、功能定位不合理、重復(fù)征收等問題。推進(jìn)我國資源稅改革，首先要對租、稅、費(fèi)進(jìn)行綜合的頂層設(shè)計，只有正確處理好它們的關(guān)系，使租稅分離，才能厘清資源稅的邊界。筆者認(rèn)為，資源綜合租、稅、費(fèi)改革包括三個層面：第一，整合、歸并各種收入形式，由中央政府以自然資源所有者的身份統(tǒng)一征收“國有資源權(quán)利金”，對壟斷性行業(yè)和特定資源征收“國有資源特別權(quán)利金”；第二，由地方政府對特定群體提供的地方公共服務(wù)征收行政性收費(fèi)和政府基金；第三，清費(fèi)立稅，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入資源稅制度框架。

（三）細(xì)分煤炭資源種類，差別征收

煤炭資源等級的多樣性決定了細(xì)分煤炭資源稅稅目稅率、差別化征收的必要性，也彰顯了資源稅調(diào)節(jié)級差收入的根本宗旨。目前，我國煤炭資源稅按地區(qū)制定統(tǒng)一稅負(fù)，如內(nèi)蒙古3.2元/噸，而且沒有規(guī)定各地區(qū)煤炭進(jìn)一步劃分的標(biāo)準(zhǔn)，各省的煤炭分類標(biāo)準(zhǔn)差異較大。內(nèi)蒙古按照下游產(chǎn)業(yè)用途和煤炭品質(zhì)分為褐煤、焦煤、精煤、無煙煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分類標(biāo)準(zhǔn)。中央政府應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)則、適當(dāng)拉開不同品位煤炭的資源稅負(fù)，使高品質(zhì)煤炭品種應(yīng)承擔(dān)高稅率，反之低品質(zhì)煤炭品種稅負(fù)也低，突出體現(xiàn)優(yōu)礦高稅劣礦低稅的基本原則。例如，褐煤因其發(fā)熱量低，沒有黏結(jié)性，價值比精煤和無煙煤低，所以規(guī)定其資源稅稅負(fù)也要比精煤和無煙煤低得多。在中央政府統(tǒng)一規(guī)定的原煤稅目級次以及相應(yīng)稅率幅度內(nèi)，放權(quán)給各省、自治區(qū)根據(jù)煤種、煤質(zhì)制定本省的煤炭資源稅稅目稅率表。各省、自治區(qū)根據(jù)開采地區(qū)的實(shí)際情況將煤炭品質(zhì)和開采難度分為由低到高的檔次，實(shí)行差異化征收，體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。

（四）將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征

煤炭資源稅改革的關(guān)鍵在于設(shè)定適當(dāng)?shù)挠嬚鞣绞郊岸惵?，根?jù)煤炭作為一種不可再生資源的稀缺程度以及級差收入情況而定。資源稅的計征方法主要有兩種：從量稅和從價稅，從量計征的煤炭資源稅，對煤炭價格的變動缺乏直接影響，削弱價格作為市場資源配置的信號作用；同時，在煤炭價格大幅度波動的情況下，從量征稅割裂了價格與稅收之間的聯(lián)系，使得稅收收入不隨價格波動而變化。相比之下，從價稅伴隨價格波動的特性，能夠使價格更加靈敏地反映市場供需信號；同時稅額隨價格波動而變化，保證了稅收收入隨能源價格上漲而增加。另外，考慮到內(nèi)蒙古煤炭企業(yè)大部分是煤電、煤電冶、煤電一體化的，從價形式的煤炭資源稅能夠更加靈活地促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)鏈效率的改善。從價計征之后，對于煤炭原礦的價格折算系數(shù)和綜合回收率的設(shè)定均應(yīng)由省級政府確定，以每月公布的原礦和精煤等煤炭制品的市場銷售價格為依據(jù)折算。

除了從價計征，對于煤炭資源稅的稅率設(shè)定應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。應(yīng)充分考慮對調(diào)節(jié)級差收入、能源價格、煤炭企業(yè)成本以及宏觀經(jīng)濟(jì)影響等因素。過高的稅率會推高整體能源成本，在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的情況下，由消費(fèi)者和生產(chǎn)者共同負(fù)擔(dān)；過低的稅率起不到調(diào)節(jié)煤炭資源級差收入的目的，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。本文認(rèn)為，將煤炭資源稅率設(shè)定在5%～12%的范圍內(nèi)比較安全。可比照油氣資源稅稅率，改革初期將煤炭資源稅稅率設(shè)為5%，以后逐年提高。2005年以來，我國煤炭占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到70%，提供了38%的電力燃料，在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，以煤為主的能源格局無法改變，煤炭成為中國能源安全的基本保障，同此，煤炭資源稅的稅率設(shè)置值得我們深入調(diào)查、仔細(xì)研究。

責(zé)任編輯：楊再梅

煤炭是我國最主要的一次能源，2013年煤炭消耗總量為36.1億噸，占一次能源消耗總量的70%。對于內(nèi)蒙古這樣的煤炭資源富集地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與煤炭資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重之間的矛盾尤為突出，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，備受社會關(guān)注。如何通過煤炭資源稅改革，優(yōu)化煤炭資源配置，減少對煤炭資源的過度依賴和破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境之間良性協(xié)調(diào)發(fā)展，成為內(nèi)蒙古亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、內(nèi)蒙古煤炭資源稅改革的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）煤炭資源粗放開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

內(nèi)蒙古是我國能源和礦產(chǎn)的富集區(qū)，其資源儲量優(yōu)勢明顯。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，煤炭資源儲量占全國陸上儲量的24%，有色金屬、非金屬礦產(chǎn)（包括銅、鉛、鋅、硫，鐵礦等）占比為40%，其中銅礦等儲量均居全國前列（來源于《2013年中國統(tǒng)計年鑒》）。進(jìn)入“十二五”時期，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由加快發(fā)展到又好又快發(fā)展的跨越，其中能源經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展功不可沒。但是，資源浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)鏈不長等現(xiàn)象日益凸顯。在能源和礦產(chǎn)的開采和運(yùn)輸過程中，不僅直接破壞地表環(huán)境生態(tài)平衡，而且對地下水資源、地質(zhì)結(jié)構(gòu)造成嚴(yán)重破壞，引發(fā)生態(tài)和環(huán)境危機(jī)。僅就煤炭開采而言，一方面內(nèi)蒙古煤炭粗放開采，回采率低，“采富棄貧”現(xiàn)象嚴(yán)重。內(nèi)蒙古的煤層一般屬于中厚到特厚煤層，按規(guī)定開采較厚煤層需要逐層開采，加大了技術(shù)難度，目前只吃“白菜心”的做法導(dǎo)致大量煤炭資源浪費(fèi)，即使開采出來的煤炭，有相當(dāng)一部分因自燃而悄無聲息地消失殆盡。另一方面，連年大規(guī)模的勘探開發(fā)，占用大量天然草場，影響地表植被生態(tài)環(huán)境和防風(fēng)固沙能力，進(jìn)一步導(dǎo)致干旱、沙塵暴、揚(yáng)沙等惡劣天氣頻發(fā)，引發(fā)沙漠化等自然災(zāi)害，極大地破壞了內(nèi)蒙古極其脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而影響我國整體生態(tài)環(huán)境安全。

（二）內(nèi)蒙古單位能耗高拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

我國的能耗水平偏高，為世界平均水平的2倍。不僅大大高于美國、日本、德國、法國、英國等發(fā)達(dá)國家，也高于馬來西亞、印度、泰國、巴西等新興工業(yè)國家平均水平。從我國國內(nèi)情況來看，存在著明顯的區(qū)域差異，地區(qū)資源越豐富，其能耗越高。這主要是因?yàn)橘Y源豐富的地區(qū)，資源價格相對較低，更依賴于資源投入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。內(nèi)蒙古的單位GDP能耗較高，高于全國平均水平，也高于東部、中部、西部三個區(qū)域的平均水平，如表1所示。內(nèi)蒙古以能耗消費(fèi)為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式，造成大氣、水體和土壤的破壞和污染，致使脆弱的生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。同時，資源開采地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，當(dāng)?shù)厝罕婇L期生活困難，超載放牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現(xiàn)象嚴(yán)重，致使自然災(zāi)害頻發(fā)，自然災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害直接損失加大，治理環(huán)境總投資額持續(xù)大幅增加。

表1 2007-2012年內(nèi)蒙古單位能耗（噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元）情況表

資料來源：2008-2013年《中國統(tǒng)計年鑒》。

（三）內(nèi)蒙古資源稅收入規(guī)模小

資源稅作為一種地方稅種，應(yīng)成為地方財政收入的一項來源，但是資源稅對內(nèi)蒙古這樣資源富集地區(qū)的財政貢獻(xiàn)度卻很低，如表2所示。1994-2012年資源稅收入占內(nèi)蒙古稅收收入的比重平均為3.77%，占內(nèi)蒙古財政收入的比重平均為2.14%，占內(nèi)蒙古財政支出的比重平均為1.25%。可見，內(nèi)蒙古資源稅收入規(guī)模較小，與能源驅(qū)動型的高投資增長極不協(xié)調(diào)，而且與本地區(qū)發(fā)展和環(huán)保投入的現(xiàn)實(shí)需要差距較大，難以支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行資源稅對區(qū)域間財政能力的調(diào)節(jié)作用也非常有限，這主要是由于資源稅制自身設(shè)計存在的問題，使資源富集地區(qū)從資源開采上取得的收入極其有限。資源的收益大都通過價格機(jī)制傳導(dǎo)給了東部地區(qū)，實(shí)質(zhì)上成為對西部礦產(chǎn)資源的掠奪，進(jìn)一步擴(kuò)大了東西部之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距。

二、我國煤炭資源稅改革的政策與建議

（一）厘清資源稅的目標(biāo)定位

我國資源稅歷經(jīng)30年的發(fā)展變遷，在歷次稅制改革和調(diào)整過程中不斷被賦予新的歷史使命，征收目標(biāo)日益多元化，其職能被定位于調(diào)節(jié)級差收入、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和增加地方政府財政收入四方面。關(guān)于資源稅征收目標(biāo)的討論，學(xué)界有不同的看法。張海星（2013）認(rèn)為，資源稅的立稅依據(jù)不應(yīng)是“租”，也就談不上是為調(diào)節(jié)級差收入而征稅。劉植才（2014）則認(rèn)為，資源稅征收目標(biāo)不應(yīng)多元化，應(yīng)以調(diào)節(jié)級差收入為主要職能。筆者認(rèn)為，目前我國資源稅制的改革和完善不能實(shí)現(xiàn)多元化的征收目標(biāo)，資源稅承載的政策目標(biāo)過于復(fù)雜，即使這些目標(biāo)之間不存在矛盾，在稅制設(shè)計上也不可能兼顧。如從節(jié)能減排的角度考慮，應(yīng)鼓勵高品位煤炭的開采，以減少二氧化硫的排放，因此，等級低的煤炭應(yīng)適用高稅率；但從調(diào)節(jié)級差收入的角度，優(yōu)質(zhì)煤炭應(yīng)適用高稅率，低品質(zhì)煤炭應(yīng)適用低稅率?；貧w到資源稅存在的理論依據(jù)，其理論基礎(chǔ)是租金理論，并且是一種級差租金。當(dāng)把絕對資源租金和相對資源租金的性質(zhì)界定清楚，明確二者的分工后，資源稅制度的設(shè)計將更加簡單明了。

絕對資源租體現(xiàn)資源耗竭性收益，相對資源租調(diào)整級差收入，兩種制度平行不交叉，管理成本低又具有很強(qiáng)的可操作性。稅收實(shí)踐表明，在以調(diào)節(jié)級差收入為根本職能定位我國資源稅時，資源稅改革（如提高稅率）必然會減少當(dāng)期自然資源的開采量，并且通過延緩自然資源的開采速度降低對環(huán)境的破壞，隨著收入規(guī)模穩(wěn)步增長，會增加地方財政收入。我國資源稅作為一個以調(diào)節(jié)級差收入為主要職能的稅種，與消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅等之間存在明確的分工。不斷提高消費(fèi)稅負(fù)的目的就是要充分計入資源稀缺性的成本，提高資源開采和利用效率，追求可持續(xù)發(fā)展；開征環(huán)境保護(hù)稅的根本宗旨是對負(fù)外部性的糾正，在環(huán)境保護(hù)方面承擔(dān)更為重要的角色。

（二）合理界定租、稅、費(fèi)的功能

我國應(yīng)建立完全的資源有償使用制度，確立礦產(chǎn)資源租稅費(fèi)并存體系，將國有資源的租、稅、費(fèi)各歸其位，按照“價、租、稅、費(fèi)”聯(lián)動機(jī)制推動資源稅改革。對自然資源的開發(fā)行為所收取的租金、稅收、收費(fèi)等屬于不同性質(zhì)的收入形式，具有不同的功能定位。從國際范圍考察，許多國家采用征收“權(quán)利金”的方式體現(xiàn)政府作為國有資源所有者的權(quán)益，以對特定公共服務(wù)受益者收費(fèi)的形式體現(xiàn)政府作為公共管理者的權(quán)益。我國對煤炭資源的開采不但要繳納資源稅，而且要交各種費(fèi)用，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價款、石油特別收益金、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、礦產(chǎn)資源勘察登記費(fèi)，有的地方政府自設(shè)的涉煤收費(fèi)項目多達(dá)幾十種。這些收入形式存在邊界不清、名不符實(shí)、功能定位不合理、重復(fù)征收等問題。推進(jìn)我國資源稅改革，首先要對租、稅、費(fèi)進(jìn)行綜合的頂層設(shè)計，只有正確處理好它們的關(guān)系，使租稅分離，才能厘清資源稅的邊界。筆者認(rèn)為，資源綜合租、稅、費(fèi)改革包括三個層面：第一，整合、歸并各種收入形式，由中央政府以自然資源所有者的身份統(tǒng)一征收“國有資源權(quán)利金”，對壟斷性行業(yè)和特定資源征收“國有資源特別權(quán)利金”；第二，由地方政府對特定群體提供的地方公共服務(wù)征收行政性收費(fèi)和政府基金；第三，清費(fèi)立稅，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入資源稅制度框架。

（三）細(xì)分煤炭資源種類，差別征收

煤炭資源等級的多樣性決定了細(xì)分煤炭資源稅稅目稅率、差別化征收的必要性，也彰顯了資源稅調(diào)節(jié)級差收入的根本宗旨。目前，我國煤炭資源稅按地區(qū)制定統(tǒng)一稅負(fù)，如內(nèi)蒙古3.2元/噸，而且沒有規(guī)定各地區(qū)煤炭進(jìn)一步劃分的標(biāo)準(zhǔn)，各省的煤炭分類標(biāo)準(zhǔn)差異較大。內(nèi)蒙古按照下游產(chǎn)業(yè)用途和煤炭品質(zhì)分為褐煤、焦煤、精煤、無煙煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分類標(biāo)準(zhǔn)。中央政府應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)則、適當(dāng)拉開不同品位煤炭的資源稅負(fù)，使高品質(zhì)煤炭品種應(yīng)承擔(dān)高稅率，反之低品質(zhì)煤炭品種稅負(fù)也低，突出體現(xiàn)優(yōu)礦高稅劣礦低稅的基本原則。例如，褐煤因其發(fā)熱量低，沒有黏結(jié)性，價值比精煤和無煙煤低，所以規(guī)定其資源稅稅負(fù)也要比精煤和無煙煤低得多。在中央政府統(tǒng)一規(guī)定的原煤稅目級次以及相應(yīng)稅率幅度內(nèi)，放權(quán)給各省、自治區(qū)根據(jù)煤種、煤質(zhì)制定本省的煤炭資源稅稅目稅率表。各省、自治區(qū)根據(jù)開采地區(qū)的實(shí)際情況將煤炭品質(zhì)和開采難度分為由低到高的檔次，實(shí)行差異化征收，體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。

（四）將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征

煤炭資源稅改革的關(guān)鍵在于設(shè)定適當(dāng)?shù)挠嬚鞣绞郊岸惵?，根?jù)煤炭作為一種不可再生資源的稀缺程度以及級差收入情況而定。資源稅的計征方法主要有兩種：從量稅和從價稅，從量計征的煤炭資源稅，對煤炭價格的變動缺乏直接影響，削弱價格作為市場資源配置的信號作用；同時，在煤炭價格大幅度波動的情況下，從量征稅割裂了價格與稅收之間的聯(lián)系，使得稅收收入不隨價格波動而變化。相比之下，從價稅伴隨價格波動的特性，能夠使價格更加靈敏地反映市場供需信號；同時稅額隨價格波動而變化，保證了稅收收入隨能源價格上漲而增加。另外，考慮到內(nèi)蒙古煤炭企業(yè)大部分是煤電、煤電冶、煤電一體化的，從價形式的煤炭資源稅能夠更加靈活地促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)鏈效率的改善。從價計征之后，對于煤炭原礦的價格折算系數(shù)和綜合回收率的設(shè)定均應(yīng)由省級政府確定，以每月公布的原礦和精煤等煤炭制品的市場銷售價格為依據(jù)折算。

除了從價計征，對于煤炭資源稅的稅率設(shè)定應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。應(yīng)充分考慮對調(diào)節(jié)級差收入、能源價格、煤炭企業(yè)成本以及宏觀經(jīng)濟(jì)影響等因素。過高的稅率會推高整體能源成本，在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的情況下，由消費(fèi)者和生產(chǎn)者共同負(fù)擔(dān)；過低的稅率起不到調(diào)節(jié)煤炭資源級差收入的目的，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。本文認(rèn)為，將煤炭資源稅率設(shè)定在5%～12%的范圍內(nèi)比較安全?？杀日沼蜌赓Y源稅稅率，改革初期將煤炭資源稅稅率設(shè)為5%，以后逐年提高。2005年以來，我國煤炭占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到70%，提供了38%的電力燃料，在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，以煤為主的能源格局無法改變，煤炭成為中國能源安全的基本保障，同此，煤炭資源稅的稅率設(shè)置值得我們深入調(diào)查、仔細(xì)研究。

責(zé)任編輯：楊再梅