煤炭資源稅改革的經(jīng)濟(jì)影響 和政策建議

王娟+++劉志成

稅收是國家籌措財(cái)政資金，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段。資源稅是我國的重要稅種，對于調(diào)節(jié)資源級差收入，促進(jìn)資源合理開發(fā)和高效利用有重要意義。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速增長，資源環(huán)境約束日益強(qiáng)化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，原有的稅收體系也需要不斷適應(yīng)新的形勢。完善稅收制度，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和社會公平是新時(shí)期財(cái)稅體制改革的重要任務(wù)，而煤炭資源稅改革是當(dāng)前稅制改革的重要內(nèi)容。煤炭是我國的主體能源，在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比約三分之二。因此，煤炭資源稅改革既重要又緊迫，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》明確將“堅(jiān)持正稅清費(fèi)，推進(jìn)煤炭資源稅改革”作為本年度改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。

稅收政策的制訂與改革對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有重要影響。煤炭資源稅的改革牽涉方方面面的利益，改革的成敗不僅關(guān)乎煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，而且對于社會總體物價(jià)水平、財(cái)政收入、節(jié)能減排都會產(chǎn)生重要影響，因此，實(shí)施煤炭資源稅改革必須理性分析、科學(xué)設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前，我國正面臨著經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力增大的雙重挑戰(zhàn)，要充分發(fā)揮煤炭資源稅改革的積極作用，盡量減少其負(fù)面影響，必須對煤炭資源稅的歷史沿革和改革的經(jīng)濟(jì)影響有全面認(rèn)識。

煤炭資源稅征收的歷史、現(xiàn)狀和改革方向

我國煤炭資源稅的征收始于1984年《資源稅條例（草案）》的頒布實(shí)施，此后國務(wù)院于1993年頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，并在2011年進(jìn)行了修訂。期間，煤炭資源稅進(jìn)行了若干次調(diào)整，并就稅制的部分內(nèi)容進(jìn)行了一系列改革。從煤炭資源稅的計(jì)征方式和稅率來看，1984年起實(shí)施的是基于煤炭企業(yè)銷售利潤率的累進(jìn)稅制，即銷售利潤率小于12%的部分，不繳納資源稅；對利潤率超過12%的部分征稅，其中，12%-20%的部分，銷售利潤率每增加1%，稅率增加0.5%累進(jìn)計(jì)算；20%-25%的部分，銷售利潤率每增加1%，稅率增加0.6%累進(jìn)計(jì)算；大于25%的部分，銷售利潤率每增加1%，稅率增加0.7%累進(jìn)計(jì)算。從1993年開始實(shí)施從量計(jì)征的方式，即按照0.3-5元/噸的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征煤炭資源稅。2004-2007年間，政府分多次將部分省區(qū)煤炭資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至2.5-4元/噸，將焦煤征收標(biāo)準(zhǔn)提高至8元/噸。

目前執(zhí)行的煤炭資源稅制源于2011年公布的《資源稅暫行條例》，具體的稅率為焦煤8-20元/噸，其它煤炭0.3-5元/噸，平均稅率不足煤炭銷售價(jià)格的1%。從目前煤炭行業(yè)稅費(fèi)的征收情況來看，煤炭資源稅表現(xiàn)出三個(gè)特征：一是總體而言稅率不高，二是不同省份的稅率并不一致，三是資源稅在煤炭行業(yè)總稅負(fù)中所占比重不高，為地方財(cái)政所作貢獻(xiàn)較小。

2010年以來，政府加大了資源稅從價(jià)計(jì)征的改革推進(jìn)力度，在新疆等省區(qū)開展了原油和天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)工作，而煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征的改革工作預(yù)計(jì)將在2014年邁出實(shí)質(zhì)性步伐。從目前不同機(jī)構(gòu)提出的改革方案來看，煤炭資源稅改革的重點(diǎn)主要在三個(gè)方面：一是計(jì)征方式將從從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征；二是稅率預(yù)計(jì)會設(shè)定在2%-10%的區(qū)間內(nèi)（王秀強(qiáng)，2013），與現(xiàn)行稅率相比有大幅提高；三是稅制改革將會與煤炭開采和銷售中的相關(guān)收費(fèi)基金清理同步進(jìn)行。

煤炭資源稅改革的經(jīng)濟(jì)影響分析

煤炭資源稅改革對宏觀經(jīng)濟(jì)和煤炭行業(yè)都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，在分析其影響之前需要對當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)和煤炭行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀有所認(rèn)識。從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢看，我國經(jīng)濟(jì)增速趨緩，但正逐步走出低谷，消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)走勢相對平穩(wěn)，生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)持續(xù)負(fù)增長，如何通過全面深化改革激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。從煤炭行業(yè)的發(fā)展來看，煤炭產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，煤炭企業(yè)利潤空間受到擠壓，虧損面有所擴(kuò)大，行業(yè)總體效益較為嚴(yán)峻。

推進(jìn)煤炭資源稅改革需要抓住煤炭市場價(jià)格走低的時(shí)間窗口，又不對煤炭企業(yè)的經(jīng)營造成重大沖擊，因此，必須正確認(rèn)識改革的經(jīng)濟(jì)影響，通盤考慮，權(quán)衡利弊，揚(yáng)長避短，穩(wěn)步推進(jìn)煤炭資源稅改革。綜合看來，煤炭資源稅改革的經(jīng)濟(jì)影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是對宏觀經(jīng)濟(jì)和增長的影響。煤炭在我國能源消費(fèi)中所占比重很高，對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響也很大。中國煤炭工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國煤炭產(chǎn)量完成37億噸，煤炭消費(fèi)量36.1億噸，煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的70%左右。因此，煤炭資源稅率的提高會提升整個(gè)社會的煤炭使用成本，乃至總體的能源使用成本，對下游企業(yè)和最終消費(fèi)者產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)波動產(chǎn)生影響。

從短期看，改革會對經(jīng)濟(jì)增長帶來一定的負(fù)面影響。具體而言，稅率提升會從兩個(gè)方面影響經(jīng)濟(jì)增長:一是稅率上升會提高煤炭企業(yè)的經(jīng)營成本，增大其經(jīng)營壓力，降低其營業(yè)利潤，從而對煤炭行業(yè)本身產(chǎn)生影響;二是稅率上升會提高煤炭產(chǎn)品價(jià)格，提高下游企業(yè)的煤炭使用成本，壓縮其利潤空間。上述兩種影響的大小取決于煤炭企業(yè)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力，當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力強(qiáng)時(shí)，改革對煤炭行業(yè)本身的影響更大；當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力弱時(shí)，則對下游煤炭消費(fèi)行業(yè)的影響更大。但總體而言，稅率提升會影響經(jīng)濟(jì)增長。

從長期看，改革可以更好地發(fā)揮煤炭資源稅的“自動穩(wěn)定器”功能。在從量計(jì)征的情況下，無論經(jīng)濟(jì)處于繁榮還是蕭條階段，無論煤炭價(jià)格高位運(yùn)行還是持續(xù)低迷，一噸煤炭的征稅額都是固定的，煤炭資源稅難以起到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。但在從價(jià)計(jì)征的情況下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)繁榮，煤炭價(jià)格高漲時(shí)，一噸煤炭的征稅額隨之上升，會進(jìn)一步推高價(jià)格或抬升成本，抑制需求和生產(chǎn)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條，煤炭價(jià)格低迷時(shí)，一噸煤炭的征稅額隨之下降，從而降低價(jià)格和成本，刺激需求和生產(chǎn)。這樣煤炭資源稅就能很好地發(fā)揮逆周期的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮“自動穩(wěn)定器”功能。

二是對物價(jià)水平的影響。煤炭作為重要的資源性產(chǎn)品，對PPI影響較大。2012年、2013年和2014年前4個(gè)月，我國PPI平均跌幅分別達(dá)到1.8%、1.9%和2.0%，相應(yīng)時(shí)期煤炭開采和洗選業(yè)PPI平均跌幅分別為2.9%、11.3%和10.9%，成為推動PPI持續(xù)下跌的重要因素。隨著煤炭資源稅改革的推進(jìn)，稅率的提升必然在一定程度上推高煤炭產(chǎn)品價(jià)格，并成為推動PPI上漲的力量。除了對PPI的直接推動作用外，煤炭價(jià)格上漲還可能通過提高部分制造業(yè)企業(yè)的成本，進(jìn)而推高相應(yīng)行業(yè)的PPI。比如，焦炭在煉鋼成本中所占的比重達(dá)到百分之十幾，焦煤價(jià)格的上漲可能抬升鋼鐵行業(yè)的成本，推動鋼鐵價(jià)格上漲；同時(shí)，近幾年發(fā)電用煤占煤炭消費(fèi)總量的50%左右，電煤價(jià)格的上漲可能抬升火電企業(yè)的發(fā)電成本，進(jìn)而通過煤電聯(lián)動機(jī)制推動電價(jià)上漲；此外，煤炭價(jià)格的上升還會抬升有色金屬冶煉、化工和水泥等行業(yè)的成本，并影響其產(chǎn)品價(jià)格。除了影響PPI之外，煤炭資源稅改革還會通過間接的方式對CPI產(chǎn)生影響，包括推動進(jìn)入CPI商品籃子的替代能源價(jià)格上漲，推高CPI商品籃子中以煤炭為原料的商品價(jià)格上漲等。

三是對財(cái)政收入的影響。煤炭資源稅改革會從兩個(gè)方面對財(cái)政收入產(chǎn)生影響。一方面，改革會對財(cái)政收入水平產(chǎn)生影響。由于改革會推動煤炭資源稅稅率上升，盡管煤炭消費(fèi)在能源消費(fèi)總量中的比重呈下降趨勢，但煤炭消費(fèi)總量目前并未達(dá)到峰值，未來幾年仍將繼續(xù)增長；同時(shí)，在煤炭價(jià)格已經(jīng)持續(xù)下跌的情況下，煤價(jià)繼續(xù)下跌的空間已經(jīng)不大。因此，在我國目前的煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)形勢下，即便改革可能會導(dǎo)致煤炭企業(yè)利潤下降，企業(yè)所得稅減少，但煤炭行業(yè)的總體稅負(fù)會有所上升。另一方面，改革會對煤炭行業(yè)財(cái)政收入在中央和地方間的分配產(chǎn)生影響。由于我國目前實(shí)行的是中央與地方“分灶吃飯”的分稅制，煤炭資源稅屬于地方稅種，企業(yè)所得稅由地方和中央四六分成，增值稅則由地方和中央按照25%和75%的比例分成。而改革會在一定程度上改變煤炭行業(yè)上繳稅收的結(jié)構(gòu)，其中，資源稅上繳的額度會大幅上升，同時(shí)企業(yè)利潤空間會受到擠壓，在市場總體供求形勢不變的情況下，企業(yè)所得稅必定有所下降。因此，煤炭資源稅改革能在一定程度上改變煤炭行業(yè)帶來的稅收收入在中央和地方之間的分配比例，提高地方政府的財(cái)政收入。如果考慮到神華等大型央企所得稅完全上繳中央的情況，改革對提高改善地方財(cái)政的影響可能會更大。

四是對化解煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩和利潤下滑的影響。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)增速趨緩和固定資產(chǎn)投資減速，煤炭行業(yè)正承受著產(chǎn)能過剩和利潤下滑之苦。2009-2012年，原煤開采新增生產(chǎn)能力分別達(dá)到3.2億噸、3.87億噸、4.13億噸和3.99億噸，焦炭新增生產(chǎn)能力分別達(dá)到6327.48萬噸、7729.41萬噸、7078.11萬噸和6125.05萬噸，而同一時(shí)期原煤產(chǎn)量的增長量分別只有1.85億噸、2.63億噸、2.85億噸和1.3億噸，整個(gè)煤炭行業(yè)的產(chǎn)能利用率出現(xiàn)持續(xù)下降。較低的產(chǎn)能利用率導(dǎo)致煤炭嚴(yán)重供過于求，價(jià)格持續(xù)低迷。以2013年為例，煤炭開采和洗選業(yè)PPI月度同比數(shù)據(jù)平均跌幅達(dá)到11.3%，行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)利潤下降44.1%。煤炭資源稅改革勢必對當(dāng)前煤炭行業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生一定的沖擊（辛洪波，2013），在企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)加重，煤炭消費(fèi)方承擔(dān)的價(jià)格上升的情況下，煤炭消費(fèi)可能進(jìn)一步受到壓制，短期內(nèi)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的狀況可能會有所加重，同時(shí)煤炭企業(yè)的利潤水平可能會進(jìn)一步下降。因此，有必要對這些可能的影響做出相應(yīng)預(yù)案，將這些不利影響控制在一定的范圍之內(nèi)。

五是對節(jié)能減排的影響。煤炭行業(yè)的發(fā)展對我國的節(jié)能減排工作影響巨大。一方面，煤炭在我國能源消費(fèi)總量中所占比重非常高，煤炭價(jià)格的波動和利用方式的變化對能源利用效率提升和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整影響很大；另一方面，煤炭是我國最重要的化石能源，煤炭開采過程中排放的甲烷和煤炭消費(fèi)過程中產(chǎn)生的二氧化碳都是重要的溫室氣體來源。因此，煤炭資源稅改革勢必對節(jié)能減排工作產(chǎn)生重大影響。從資源配置的角度來看，煤炭消費(fèi)具有一定的負(fù)外部性，通過煤炭資源稅改革可以更好地把外部性內(nèi)部化（林伯強(qiáng)等，2012），使煤炭的使用成本更接近煤炭的社會成本。從節(jié)能減排的具體工作來看，資源稅率的提升會提高煤炭價(jià)格，既能刺激消費(fèi)者在資源節(jié)約方面的努力，提高資源利用效率，又會增加替代性能源，尤其是可再生能源的消費(fèi)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。煤炭利用效率的提升、使用比例的下降和可再生能源的使用對于減少煤炭開采和煤炭消費(fèi)帶來的溫室氣體排放也有重要意義。

需要指出的是，上述分析是對煤炭資源稅率上升所產(chǎn)生影響的定性分析，其影響的大小取決于兩個(gè)因素：一是稅率上升的程度，當(dāng)前煤炭資源稅總體稅率不足1%，如果稅率提升到3%或5%，將會對煤炭企業(yè)產(chǎn)生較大影響，對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響也較大，稅率越高，其影響會越顯著；二是與資源稅改革同時(shí)進(jìn)行的收費(fèi)和基金清理情況，當(dāng)前煤炭相關(guān)的收費(fèi)和基金在煤炭企業(yè)的成本中占據(jù)了相當(dāng)比重，相關(guān)費(fèi)用的清理會在相當(dāng)程度上抵銷煤炭資源稅上升帶來的影響。

完善煤炭資源稅制的政策建議

一是利用當(dāng)前有利的時(shí)間窗口加快推進(jìn)煤炭資源稅改革。當(dāng)前是推動煤炭資源稅改革的有利時(shí)機(jī)，原因有三：其一，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全國范圍內(nèi)形成了較為有利的輿論和改革大環(huán)境，改革的阻力減??；其二，經(jīng)過多年的調(diào)查研究，政府部門對資源稅改革的有利和不利影響認(rèn)識更為深刻，具體的方案設(shè)計(jì)有更好的基礎(chǔ)，相關(guān)部門也通過石油和天然氣資源稅改革試點(diǎn)工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)煤炭資源稅改革的條件更為成熟；其三，當(dāng)前通貨膨脹水平不高，煤炭價(jià)格更是經(jīng)歷了較長時(shí)間的下跌，推進(jìn)煤炭資源稅改革不會對整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)造成大的沖擊。因此，建議有關(guān)部門抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)加快推進(jìn)煤炭資源稅改革。

二是合理確定煤炭資源稅的稅率。設(shè)定合理的稅率對于煤炭資源稅改革的成功實(shí)施至關(guān)重要。如果設(shè)置的稅率過高，可能會給煤炭企業(yè)帶來難以承受的稅收負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步惡化煤炭行業(yè)本不樂觀的經(jīng)營情況；如果設(shè)置的稅率過低，則難以達(dá)到籌措財(cái)政收入，調(diào)節(jié)煤炭企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)改革的初衷。因此，有必要在充分考慮煤炭行業(yè)本身的經(jīng)營狀況、成本對下游企業(yè)的傳導(dǎo)以及煤炭行業(yè)地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，全面分析改革的影響，科學(xué)設(shè)定稅率。必要的情況下，可以考慮在不同的地區(qū)實(shí)施差別稅率，并在稅率設(shè)定上賦予地方政府一定的自主決策權(quán)。

三是在推進(jìn)煤炭資源稅改革的同時(shí)清理針對煤炭行業(yè)的不合理收費(fèi)和基金。目前，煤炭企業(yè)除了繳納資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅和城建稅等稅種之外，還需要負(fù)擔(dān)名目繁多的各類收費(fèi)和基金，包括教育費(fèi)附加、河道工程維護(hù)費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、礦區(qū)管理費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、排污費(fèi)、水土流失治理費(fèi)、水土流失補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、煤炭價(jià)格稽查管理費(fèi)、衛(wèi)生監(jiān)督費(fèi)、社會公益事業(yè)費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)等多種收費(fèi)項(xiàng)目，價(jià)格調(diào)控基金、可持續(xù)發(fā)展基金、林業(yè)建設(shè)基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、環(huán)境治理基金等多個(gè)基金，以及礦山恢復(fù)治理保證金、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償金等其它規(guī)費(fèi)（顏良云，2014）。盡管近幾年部分地區(qū)取消了對企業(yè)的部分收費(fèi)，但煤炭企業(yè)的各種上繳名目仍不下二十種。如果在不削減其它收費(fèi)或基金項(xiàng)目的情況下，只是提高資源稅稅率必然會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，一方面可能出現(xiàn)重復(fù)征稅的問題，另一方面可能使整個(gè)行業(yè)陷入困境，不利于煤炭行業(yè)的長期健康發(fā)展。因此，有必要綜合權(quán)衡，在推進(jìn)煤炭資源稅改革的同時(shí)清理不合理的收費(fèi)和基金。

四是以煤炭資源稅改革為契機(jī)深入推進(jìn)節(jié)能減排工作和煤炭總量控制。近兩年我國大氣霧霾問題凸顯，并且呈現(xiàn)頻率上升、持續(xù)時(shí)間變長、影響范圍擴(kuò)大的趨勢，給國內(nèi)的節(jié)能減排工作帶來了更大的壓力，也在一定程度上成為了煤炭總量控制的動力。煤炭資源稅改革可以成為推進(jìn)節(jié)能減排和煤炭總量控制的有力工具。一方面，從價(jià)計(jì)征的方式可以更充分地發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，在需求旺盛價(jià)格上行時(shí)增加單位煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)的稅負(fù)，抑制煤炭消費(fèi)的擴(kuò)張；另一方面，稅率的提升可以籌措到更多的財(cái)政資金，在使用財(cái)政手段鼓勵(lì)節(jié)能減排時(shí)能有更大的政策空間。

五是制訂相應(yīng)的預(yù)案避免煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅波動。煤炭資源稅改革對宏觀經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生重要影響，而對煤炭主產(chǎn)區(qū)的影響尤甚。改革對經(jīng)濟(jì)增長的影響也存在區(qū)域上的不均衡，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力的強(qiáng)弱也決定了煤炭產(chǎn)出省份還是煤炭消費(fèi)省份受影響更大。具體而言，當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力弱時(shí)，內(nèi)蒙古、山西等煤炭產(chǎn)出大省受影響較大；當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力強(qiáng)時(shí)，一些煤炭消費(fèi)大省受影響較大。考慮到短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換和升級更難，煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)更容易受到影響。因此，為避免改革對煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊，相關(guān)部門務(wù)必制訂相應(yīng)預(yù)案，盡量減少改革對特定地區(qū)的負(fù)面影響。比如，可以在財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、信貸、土地等政策方面對煤炭主產(chǎn)區(qū)給予些臨時(shí)性的優(yōu)惠，給予其一定的時(shí)間和空間，逐漸消化煤炭資源稅改革的不利影響。

本文得到“內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題的資助。

責(zé)任編輯：楊再梅

四是對化解煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩和利潤下滑的影響。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)增速趨緩和固定資產(chǎn)投資減速，煤炭行業(yè)正承受著產(chǎn)能過剩和利潤下滑之苦。2009-2012年，原煤開采新增生產(chǎn)能力分別達(dá)到3.2億噸、3.87億噸、4.13億噸和3.99億噸，焦炭新增生產(chǎn)能力分別達(dá)到6327.48萬噸、7729.41萬噸、7078.11萬噸和6125.05萬噸，而同一時(shí)期原煤產(chǎn)量的增長量分別只有1.85億噸、2.63億噸、2.85億噸和1.3億噸，整個(gè)煤炭行業(yè)的產(chǎn)能利用率出現(xiàn)持續(xù)下降。較低的產(chǎn)能利用率導(dǎo)致煤炭嚴(yán)重供過于求，價(jià)格持續(xù)低迷。以2013年為例，煤炭開采和洗選業(yè)PPI月度同比數(shù)據(jù)平均跌幅達(dá)到11.3%，行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)利潤下降44.1%。煤炭資源稅改革勢必對當(dāng)前煤炭行業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生一定的沖擊（辛洪波，2013），在企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)加重，煤炭消費(fèi)方承擔(dān)的價(jià)格上升的情況下，煤炭消費(fèi)可能進(jìn)一步受到壓制，短期內(nèi)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的狀況可能會有所加重，同時(shí)煤炭企業(yè)的利潤水平可能會進(jìn)一步下降。因此，有必要對這些可能的影響做出相應(yīng)預(yù)案，將這些不利影響控制在一定的范圍之內(nèi)。

五是對節(jié)能減排的影響。煤炭行業(yè)的發(fā)展對我國的節(jié)能減排工作影響巨大。一方面，煤炭在我國能源消費(fèi)總量中所占比重非常高，煤炭價(jià)格的波動和利用方式的變化對能源利用效率提升和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整影響很大；另一方面，煤炭是我國最重要的化石能源，煤炭開采過程中排放的甲烷和煤炭消費(fèi)過程中產(chǎn)生的二氧化碳都是重要的溫室氣體來源。因此，煤炭資源稅改革勢必對節(jié)能減排工作產(chǎn)生重大影響。從資源配置的角度來看，煤炭消費(fèi)具有一定的負(fù)外部性，通過煤炭資源稅改革可以更好地把外部性內(nèi)部化（林伯強(qiáng)等，2012），使煤炭的使用成本更接近煤炭的社會成本。從節(jié)能減排的具體工作來看，資源稅率的提升會提高煤炭價(jià)格，既能刺激消費(fèi)者在資源節(jié)約方面的努力，提高資源利用效率，又會增加替代性能源，尤其是可再生能源的消費(fèi)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。煤炭利用效率的提升、使用比例的下降和可再生能源的使用對于減少煤炭開采和煤炭消費(fèi)帶來的溫室氣體排放也有重要意義。

需要指出的是，上述分析是對煤炭資源稅率上升所產(chǎn)生影響的定性分析，其影響的大小取決于兩個(gè)因素：一是稅率上升的程度，當(dāng)前煤炭資源稅總體稅率不足1%，如果稅率提升到3%或5%，將會對煤炭企業(yè)產(chǎn)生較大影響，對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響也較大，稅率越高，其影響會越顯著；二是與資源稅改革同時(shí)進(jìn)行的收費(fèi)和基金清理情況，當(dāng)前煤炭相關(guān)的收費(fèi)和基金在煤炭企業(yè)的成本中占據(jù)了相當(dāng)比重，相關(guān)費(fèi)用的清理會在相當(dāng)程度上抵銷煤炭資源稅上升帶來的影響。

完善煤炭資源稅制的政策建議

一是利用當(dāng)前有利的時(shí)間窗口加快推進(jìn)煤炭資源稅改革。當(dāng)前是推動煤炭資源稅改革的有利時(shí)機(jī)，原因有三：其一，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全國范圍內(nèi)形成了較為有利的輿論和改革大環(huán)境，改革的阻力減?。黄涠?jīng)過多年的調(diào)查研究，政府部門對資源稅改革的有利和不利影響認(rèn)識更為深刻，具體的方案設(shè)計(jì)有更好的基礎(chǔ)，相關(guān)部門也通過石油和天然氣資源稅改革試點(diǎn)工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)煤炭資源稅改革的條件更為成熟；其三，當(dāng)前通貨膨脹水平不高，煤炭價(jià)格更是經(jīng)歷了較長時(shí)間的下跌，推進(jìn)煤炭資源稅改革不會對整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)造成大的沖擊。因此，建議有關(guān)部門抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)加快推進(jìn)煤炭資源稅改革。

二是合理確定煤炭資源稅的稅率。設(shè)定合理的稅率對于煤炭資源稅改革的成功實(shí)施至關(guān)重要。如果設(shè)置的稅率過高，可能會給煤炭企業(yè)帶來難以承受的稅收負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步惡化煤炭行業(yè)本不樂觀的經(jīng)營情況；如果設(shè)置的稅率過低，則難以達(dá)到籌措財(cái)政收入，調(diào)節(jié)煤炭企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)改革的初衷。因此，有必要在充分考慮煤炭行業(yè)本身的經(jīng)營狀況、成本對下游企業(yè)的傳導(dǎo)以及煤炭行業(yè)地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，全面分析改革的影響，科學(xué)設(shè)定稅率。必要的情況下，可以考慮在不同的地區(qū)實(shí)施差別稅率，并在稅率設(shè)定上賦予地方政府一定的自主決策權(quán)。

三是在推進(jìn)煤炭資源稅改革的同時(shí)清理針對煤炭行業(yè)的不合理收費(fèi)和基金。目前，煤炭企業(yè)除了繳納資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅和城建稅等稅種之外，還需要負(fù)擔(dān)名目繁多的各類收費(fèi)和基金，包括教育費(fèi)附加、河道工程維護(hù)費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、礦區(qū)管理費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、排污費(fèi)、水土流失治理費(fèi)、水土流失補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、煤炭價(jià)格稽查管理費(fèi)、衛(wèi)生監(jiān)督費(fèi)、社會公益事業(yè)費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)等多種收費(fèi)項(xiàng)目，價(jià)格調(diào)控基金、可持續(xù)發(fā)展基金、林業(yè)建設(shè)基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、環(huán)境治理基金等多個(gè)基金，以及礦山恢復(fù)治理保證金、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償金等其它規(guī)費(fèi)（顏良云，2014）。盡管近幾年部分地區(qū)取消了對企業(yè)的部分收費(fèi)，但煤炭企業(yè)的各種上繳名目仍不下二十種。如果在不削減其它收費(fèi)或基金項(xiàng)目的情況下，只是提高資源稅稅率必然會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，一方面可能出現(xiàn)重復(fù)征稅的問題，另一方面可能使整個(gè)行業(yè)陷入困境，不利于煤炭行業(yè)的長期健康發(fā)展。因此，有必要綜合權(quán)衡，在推進(jìn)煤炭資源稅改革的同時(shí)清理不合理的收費(fèi)和基金。

四是以煤炭資源稅改革為契機(jī)深入推進(jìn)節(jié)能減排工作和煤炭總量控制。近兩年我國大氣霧霾問題凸顯，并且呈現(xiàn)頻率上升、持續(xù)時(shí)間變長、影響范圍擴(kuò)大的趨勢，給國內(nèi)的節(jié)能減排工作帶來了更大的壓力，也在一定程度上成為了煤炭總量控制的動力。煤炭資源稅改革可以成為推進(jìn)節(jié)能減排和煤炭總量控制的有力工具。一方面，從價(jià)計(jì)征的方式可以更充分地發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，在需求旺盛價(jià)格上行時(shí)增加單位煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)的稅負(fù)，抑制煤炭消費(fèi)的擴(kuò)張；另一方面，稅率的提升可以籌措到更多的財(cái)政資金，在使用財(cái)政手段鼓勵(lì)節(jié)能減排時(shí)能有更大的政策空間。

五是制訂相應(yīng)的預(yù)案避免煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅波動。煤炭資源稅改革對宏觀經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生重要影響，而對煤炭主產(chǎn)區(qū)的影響尤甚。改革對經(jīng)濟(jì)增長的影響也存在區(qū)域上的不均衡，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力的強(qiáng)弱也決定了煤炭產(chǎn)出省份還是煤炭消費(fèi)省份受影響更大。具體而言，當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力弱時(shí)，內(nèi)蒙古、山西等煤炭產(chǎn)出大省受影響較大；當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力強(qiáng)時(shí)，一些煤炭消費(fèi)大省受影響較大?？紤]到短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換和升級更難，煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)更容易受到影響。因此，為避免改革對煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊，相關(guān)部門務(wù)必制訂相應(yīng)預(yù)案，盡量減少改革對特定地區(qū)的負(fù)面影響。比如，可以在財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、信貸、土地等政策方面對煤炭主產(chǎn)區(qū)給予些臨時(shí)性的優(yōu)惠，給予其一定的時(shí)間和空間，逐漸消化煤炭資源稅改革的不利影響。

本文得到“內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題的資助。

責(zé)任編輯：楊再梅

四是對化解煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩和利潤下滑的影響。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)增速趨緩和固定資產(chǎn)投資減速，煤炭行業(yè)正承受著產(chǎn)能過剩和利潤下滑之苦。2009-2012年，原煤開采新增生產(chǎn)能力分別達(dá)到3.2億噸、3.87億噸、4.13億噸和3.99億噸，焦炭新增生產(chǎn)能力分別達(dá)到6327.48萬噸、7729.41萬噸、7078.11萬噸和6125.05萬噸，而同一時(shí)期原煤產(chǎn)量的增長量分別只有1.85億噸、2.63億噸、2.85億噸和1.3億噸，整個(gè)煤炭行業(yè)的產(chǎn)能利用率出現(xiàn)持續(xù)下降。較低的產(chǎn)能利用率導(dǎo)致煤炭嚴(yán)重供過于求，價(jià)格持續(xù)低迷。以2013年為例，煤炭開采和洗選業(yè)PPI月度同比數(shù)據(jù)平均跌幅達(dá)到11.3%，行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)利潤下降44.1%。煤炭資源稅改革勢必對當(dāng)前煤炭行業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生一定的沖擊（辛洪波，2013），在企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)加重，煤炭消費(fèi)方承擔(dān)的價(jià)格上升的情況下，煤炭消費(fèi)可能進(jìn)一步受到壓制，短期內(nèi)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的狀況可能會有所加重，同時(shí)煤炭企業(yè)的利潤水平可能會進(jìn)一步下降。因此，有必要對這些可能的影響做出相應(yīng)預(yù)案，將這些不利影響控制在一定的范圍之內(nèi)。

五是對節(jié)能減排的影響。煤炭行業(yè)的發(fā)展對我國的節(jié)能減排工作影響巨大。一方面，煤炭在我國能源消費(fèi)總量中所占比重非常高，煤炭價(jià)格的波動和利用方式的變化對能源利用效率提升和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整影響很大；另一方面，煤炭是我國最重要的化石能源，煤炭開采過程中排放的甲烷和煤炭消費(fèi)過程中產(chǎn)生的二氧化碳都是重要的溫室氣體來源。因此，煤炭資源稅改革勢必對節(jié)能減排工作產(chǎn)生重大影響。從資源配置的角度來看，煤炭消費(fèi)具有一定的負(fù)外部性，通過煤炭資源稅改革可以更好地把外部性內(nèi)部化（林伯強(qiáng)等，2012），使煤炭的使用成本更接近煤炭的社會成本。從節(jié)能減排的具體工作來看，資源稅率的提升會提高煤炭價(jià)格，既能刺激消費(fèi)者在資源節(jié)約方面的努力，提高資源利用效率，又會增加替代性能源，尤其是可再生能源的消費(fèi)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。煤炭利用效率的提升、使用比例的下降和可再生能源的使用對于減少煤炭開采和煤炭消費(fèi)帶來的溫室氣體排放也有重要意義。

需要指出的是，上述分析是對煤炭資源稅率上升所產(chǎn)生影響的定性分析，其影響的大小取決于兩個(gè)因素：一是稅率上升的程度，當(dāng)前煤炭資源稅總體稅率不足1%，如果稅率提升到3%或5%，將會對煤炭企業(yè)產(chǎn)生較大影響，對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響也較大，稅率越高，其影響會越顯著；二是與資源稅改革同時(shí)進(jìn)行的收費(fèi)和基金清理情況，當(dāng)前煤炭相關(guān)的收費(fèi)和基金在煤炭企業(yè)的成本中占據(jù)了相當(dāng)比重，相關(guān)費(fèi)用的清理會在相當(dāng)程度上抵銷煤炭資源稅上升帶來的影響。

完善煤炭資源稅制的政策建議

一是利用當(dāng)前有利的時(shí)間窗口加快推進(jìn)煤炭資源稅改革。當(dāng)前是推動煤炭資源稅改革的有利時(shí)機(jī)，原因有三：其一，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全國范圍內(nèi)形成了較為有利的輿論和改革大環(huán)境，改革的阻力減??；其二，經(jīng)過多年的調(diào)查研究，政府部門對資源稅改革的有利和不利影響認(rèn)識更為深刻，具體的方案設(shè)計(jì)有更好的基礎(chǔ)，相關(guān)部門也通過石油和天然氣資源稅改革試點(diǎn)工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)煤炭資源稅改革的條件更為成熟；其三，當(dāng)前通貨膨脹水平不高，煤炭價(jià)格更是經(jīng)歷了較長時(shí)間的下跌，推進(jìn)煤炭資源稅改革不會對整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)造成大的沖擊。因此，建議有關(guān)部門抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)加快推進(jìn)煤炭資源稅改革。

二是合理確定煤炭資源稅的稅率。設(shè)定合理的稅率對于煤炭資源稅改革的成功實(shí)施至關(guān)重要。如果設(shè)置的稅率過高，可能會給煤炭企業(yè)帶來難以承受的稅收負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步惡化煤炭行業(yè)本不樂觀的經(jīng)營情況；如果設(shè)置的稅率過低，則難以達(dá)到籌措財(cái)政收入，調(diào)節(jié)煤炭企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)改革的初衷。因此，有必要在充分考慮煤炭行業(yè)本身的經(jīng)營狀況、成本對下游企業(yè)的傳導(dǎo)以及煤炭行業(yè)地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，全面分析改革的影響，科學(xué)設(shè)定稅率。必要的情況下，可以考慮在不同的地區(qū)實(shí)施差別稅率，并在稅率設(shè)定上賦予地方政府一定的自主決策權(quán)。

三是在推進(jìn)煤炭資源稅改革的同時(shí)清理針對煤炭行業(yè)的不合理收費(fèi)和基金。目前，煤炭企業(yè)除了繳納資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅和城建稅等稅種之外，還需要負(fù)擔(dān)名目繁多的各類收費(fèi)和基金，包括教育費(fèi)附加、河道工程維護(hù)費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、礦區(qū)管理費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、排污費(fèi)、水土流失治理費(fèi)、水土流失補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、煤炭價(jià)格稽查管理費(fèi)、衛(wèi)生監(jiān)督費(fèi)、社會公益事業(yè)費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)等多種收費(fèi)項(xiàng)目，價(jià)格調(diào)控基金、可持續(xù)發(fā)展基金、林業(yè)建設(shè)基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、環(huán)境治理基金等多個(gè)基金，以及礦山恢復(fù)治理保證金、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償金等其它規(guī)費(fèi)（顏良云，2014）。盡管近幾年部分地區(qū)取消了對企業(yè)的部分收費(fèi)，但煤炭企業(yè)的各種上繳名目仍不下二十種。如果在不削減其它收費(fèi)或基金項(xiàng)目的情況下，只是提高資源稅稅率必然會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，一方面可能出現(xiàn)重復(fù)征稅的問題，另一方面可能使整個(gè)行業(yè)陷入困境，不利于煤炭行業(yè)的長期健康發(fā)展。因此，有必要綜合權(quán)衡，在推進(jìn)煤炭資源稅改革的同時(shí)清理不合理的收費(fèi)和基金。

四是以煤炭資源稅改革為契機(jī)深入推進(jìn)節(jié)能減排工作和煤炭總量控制。近兩年我國大氣霧霾問題凸顯，并且呈現(xiàn)頻率上升、持續(xù)時(shí)間變長、影響范圍擴(kuò)大的趨勢，給國內(nèi)的節(jié)能減排工作帶來了更大的壓力，也在一定程度上成為了煤炭總量控制的動力。煤炭資源稅改革可以成為推進(jìn)節(jié)能減排和煤炭總量控制的有力工具。一方面，從價(jià)計(jì)征的方式可以更充分地發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，在需求旺盛價(jià)格上行時(shí)增加單位煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)的稅負(fù)，抑制煤炭消費(fèi)的擴(kuò)張；另一方面，稅率的提升可以籌措到更多的財(cái)政資金，在使用財(cái)政手段鼓勵(lì)節(jié)能減排時(shí)能有更大的政策空間。

五是制訂相應(yīng)的預(yù)案避免煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅波動。煤炭資源稅改革對宏觀經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生重要影響，而對煤炭主產(chǎn)區(qū)的影響尤甚。改革對經(jīng)濟(jì)增長的影響也存在區(qū)域上的不均衡，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力的強(qiáng)弱也決定了煤炭產(chǎn)出省份還是煤炭消費(fèi)省份受影響更大。具體而言，當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力弱時(shí)，內(nèi)蒙古、山西等煤炭產(chǎn)出大省受影響較大；當(dāng)煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力強(qiáng)時(shí)，一些煤炭消費(fèi)大省受影響較大?？紤]到短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換和升級更難，煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)更容易受到影響。因此，為避免改革對煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊，相關(guān)部門務(wù)必制訂相應(yīng)預(yù)案，盡量減少改革對特定地區(qū)的負(fù)面影響。比如，可以在財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、信貸、土地等政策方面對煤炭主產(chǎn)區(qū)給予些臨時(shí)性的優(yōu)惠，給予其一定的時(shí)間和空間，逐漸消化煤炭資源稅改革的不利影響。

本文得到“內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題的資助。

責(zé)任編輯：楊再梅