進城務工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展研究

摘要：梳理我國進城務工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展脈絡發(fā)現(xiàn)，既有政策經(jīng)歷了實踐回應、改革、持續(xù)改進、深化加強等四個階段，呈現(xiàn)發(fā)展起步晚、永恒的價值取向、與時俱進的時代性、政策推進中的局限性等特征。在政策未來發(fā)展中，應始終堅持進城務工人員子女平等接受教育，切實營造和諧的教育人文環(huán)境。

關鍵詞：進城務工人員子女；受教育權(quán)；保障政策

中圖分類號：G52 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）32-0002-03

一、進城務工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展歷史

改革開放以來，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。20世紀80年代，大規(guī)模勞動力涌向城市，尤其是發(fā)達地區(qū)，由初期的青壯年單身進城變?yōu)榕e家遷移，并在城鎮(zhèn)定居，其隨遷子女受教育問題逐漸凸顯，引起社會關注。1995年《中國教育報》刊登的文章《流動的孩子哪上學——流動人口子女教育探討》，開始了對農(nóng)民工子女教育問題的研究[1]，中央政府對此問題給予了及時的回應并付諸了政策上的行動。筆者對進城務工人員子女受教育權(quán)的保障政策進行了梳理，大致分為四個階段：實踐回應階段（1995—2000年）、改革階段（2000—2007年）、持續(xù)改進階段（2007—2012年）、深化加強階段（2012年至今）。

1.實踐回應階段。1995年，國家首次在北京豐臺等6個地區(qū)進行試點，1996年出臺了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》。1998年，國家教委和公安部聯(lián)合頒布《流動兒童少年就學暫行辦法》，對解決流動兒童就學問題作了較為詳細的規(guī)定，首次對進城務工人員子女“入學難”問題做出了回應，并在政策上付諸實踐。梳理發(fā)現(xiàn)，1995至2000年間的隨遷子女受教育權(quán)的保障政策主要針對流動人口中的適齡兒童，規(guī)定了流動人口子女在有監(jiān)護條件的戶口所在地入學，反之在流入地入學；規(guī)定在公立學校借讀為主，學?？梢允杖〗枳x費，但高昂的借讀費使得農(nóng)民工群體異地入學“望錢興嘆”?？傮w看來，只是抽象地規(guī)定了流入地政府與戶口所在地政府要相互配合做好流動兒童接受義務教育的工作，并沒有出臺實施細則來保障具體工作的開展，而且在流入地上學只能在“有條件的地方”、“借讀”，而且要繳納一定的“借讀費”。[2]

2.改革階段。2001年至2006年，中共中央、國務院相繼出臺《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》、《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》、《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等政策性文件，將農(nóng)民工子女義務教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預算，以全日制公辦中小學為主，接收農(nóng)民工子女入學，按照實際在校人數(shù)撥付公用經(jīng)費。這是國務院為了實現(xiàn)《若干意見》要求“保障農(nóng)民工子女平等接受義務教育”這一目標，明確提出的“兩為主”原則。同時，《若干意見》要求“城市公辦學校對農(nóng)民工子女接受義務教育，要與當?shù)貙W生在收費、管理等方面同等對待，不得違反國家規(guī)定向其加收借讀費及其他任何費用?！?007年，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部關于《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃》完成情況的報告中，“兩免一補”政策得到廣泛落實，基本解決了農(nóng)村孩子“留得住”的問題。

3.持續(xù)改進階段。綜合來看，政府針對“異地高考”難題適當放寬了條件，做到了持續(xù)改進。但只是從宏觀層面提出了如何統(tǒng)籌，沒有系統(tǒng)說明如何保障。并且有政策規(guī)定：對不符合在流入地參加升學考試條件的隨遷子女，流出地和流入地要積極配合，保障考生能回流出地參加升學考試；經(jīng)流入地和流出地協(xié)商，有條件的流入地可提供借考服務。其評判標準沒有具體說明，可操作性值得考證，這樣不僅對本地戶籍人口子女的升學利益有沖突，也會使得“高考移民”有機可趁。

4.深化加強階段。異地高考矛盾最為突出的京滬粵三地方案的出臺十分謹慎。北京方案提出從2014年起，滿足一定條件的隨遷子女可以在京借考高考，但需回原籍錄??；上海要求從2014年起，進城務工人員需符合上海市進城務工人員管理制度規(guī)定的基本要求并達到一定積分，其子女方可參加當?shù)馗呖肌V東省則是從2016年起，符合一定條件的隨遷子女方可參加高考，并與戶籍考生同等錄取。目前各地方案所設置的準入條件存在較大差異，有些地區(qū)僅對學生學籍和學習經(jīng)歷加以限制，有些地區(qū)在此基礎上還要針對隨遷子女父母的工作、住所和社保進行規(guī)定，還有些地區(qū)在嚴格的限制條件下只允許隨遷子女報考第三批錄取的本科院?；蚋呗氃盒?，且各地開始實施異地高考方案的時間有所不同，對于隨遷子女在當?shù)鼐蛯W年限、父母工作和繳納社保的年限等規(guī)定也有所區(qū)別，導致各地進城務工人員隨遷子女所享有的升學權(quán)利差異較大。[3]這樣一來，高考熱地的方案過高的門檻與進城務工人員隨遷子女的期望相距甚遠。

二、進城務工人員子女受教育權(quán)的保障政策特征分析

1.發(fā)展起步晚。1992年以后，國家開始放寬農(nóng)民進城務工的條件，政策的變化，隨遷人員數(shù)量急劇增加，但戶籍制度限制了隨遷子女在流入地接受教育。1995年，教育部基礎教育司義務教育處開始調(diào)查、研究流動人口子女入學問題。1996至1998年，國家教委相繼出臺了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》、《流動兒童少年就學暫行辦法》，對解決流動兒童就學問題作出了規(guī)定。首項關于進城務工人員子女受教育權(quán)保障政策的出臺是在20世紀末期，較其他政策發(fā)展起步晚。

2.永恒的價值取向：教育平等?；谖覈沃贫?，追求教育平等是國家教育政策不變的價值取向，十七大和十八大的報告中有關進城務工人員子女受教育權(quán)保障政策的內(nèi)容，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等四部委聯(lián)合制定的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見的通知》，提出各地要在2012年年底前出臺工作方案。這都充分表明了保障進城務工人員子女接受教育機會和教育條件的平等權(quán)，享有適當教育補償權(quán)利是我國隨遷子女受教育權(quán)保障政策的主導價值。

3.與時俱進的時代性。1998年3月，國家教委和公安部聯(lián)合正式頒布了《流動兒童少年就學暫行辦法》，對解決流動兒童就學問題進行較為詳細的規(guī)定。本世紀初，進城務工人員子女受教育現(xiàn)象呈現(xiàn)了一定的趨勢，最主要表現(xiàn)為隨遷子女主體開始進入高中階段，他們所面臨的受教育問題是“異地高考”。為此，中央政府也做出了進一步解決，2012年11月，為貫徹落實國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》，督促各省原則上2012年底前出臺有關隨遷子女升學考試的方案。

4.政策推進中所面臨的局限性。首先，教育政策過程中價值沖突的必然性。因為教育政策價值主體具有多樣性，在教育政策活動中，以有限的教育資源來滿足人無限多樣的教育需要，必然會形成教育政策價值主體之間的一種競爭和排斥關系。為此，國務院辦公廳于2012年8月下發(fā)了《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后再當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見》，要求“對符合在當?shù)貐⒓由龑W考試條件的隨遷子女凈流入數(shù)量較大的省份，教育部、發(fā)展改革委采取適當增加高校招生計劃，保障當?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當?shù)馗呖级艿接绊憽＜訌妼忌鷪罂假Y格的審查，嚴格規(guī)范、公開透明地執(zhí)行隨遷子女升學考試政策，防止‘高考移民”。其次，教育政策包括法律化教育政策（教育法律）和非法律化教育政策兩部分，兩者會隨著國家的法治化程度的提升，差異性降低，并且兩者的趨同性逐漸增加。[4]2006年，中央政府頒布《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，強調(diào)：城市公辦學校對農(nóng)民工子女接受義務教育，要與當?shù)貙W生在收費、管理等方面同等對待，不得違反國家規(guī)定加收借讀費及其他任何費用。但仍有城市公辦學校拒絕進城務工人員子女入學或向其收取高額的“借讀費”。最后，隨著和諧社會的發(fā)展和政府對民生問題的關注，進城務工人員的公民意識增強，訴求越來越強烈，反映較多的就是子女教育問題。但是這種訴求關系也是建立在有限教育資源的基礎上，只能尋求平衡合理分配，如何平衡確實是個難題。

三、進城務工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展展望

1.始終堅持基本價值取向，合理調(diào)整政策實施的控制條件。追求教育平等是國家教育政策不變的價值取向，因此應適當、合理地弱化隨遷子女受教育權(quán)實現(xiàn)的準入條件，即為隨遷子女受教育權(quán)保障政策實施的控制條件。這里主要從流動人口的管理和接收隨遷子女學校的布局兩個方面來討論。（1）加強流動人口管理。流動人口中包括兩個主體：一個是進城務工人員；二是非本地戶籍的人口。流動人口數(shù)量急劇上升，勢必要求政府加強流動人口管理制度。流入地政府與流出地政府對于人口的流動應做好銜接工作，使流動人口管理工作進一步法治化、社會化、規(guī)范化。接收進城務工人員子女的流入地學校與當?shù)卣冀K堅持公平價值取向，以學籍條件控制準入為主。因為，進城務工人員隨遷子女受教育權(quán)保障政策要解決的根本問題是使得隨遷子女在流入地能平等地接受教育以及升學機會，所以在對隨遷子女準入條件設置時應更突出對學籍條件的合理要求，弱化對其家長工作、住所及社保方面的附加條件。[5]并且流入地政府與學校要共同協(xié)作建立并完善關于流動人員子女信息網(wǎng)絡體系，對其信息進行統(tǒng)一管理，這樣在流動人員子女升學時，方便當?shù)亟逃块T對考生報考資格的審查，規(guī)范、這樣就能方便公開透明地執(zhí)行隨遷子女升學考試政策，特別針對“異地高考”可以有效地防止“偽移民”。（2）合理調(diào)整學校布局。中央政府在以往的政策中過多強調(diào)以流入地的全日制公辦中小學作為主，盡可能地接收進城務工人員隨遷子女，但已有文獻中有關數(shù)據(jù)顯示私立中小學接收進城務工人員隨遷子女人數(shù)占據(jù)流動人口子女總數(shù)的40%。如此看來，流入地政府應考慮將民辦的中小學也納入當?shù)亟邮樟鲃尤丝谧优膶W校中來，這樣不僅實現(xiàn)了公辦學校帶動民辦學校，促進兩者之間的相互交流和學校發(fā)展，在很大程度上也能緩解流動人口子女在數(shù)量上的不斷增大從而帶來的入學壓力。

2.倡導包容的制度和文化，促進保障政策的順利推進。長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成巨大的城鄉(xiāng)差距潛移默化地影響著當?shù)匚幕绕涫墙?jīng)濟較發(fā)達的城市，對進城務工人員及其子女的歧視仍舊存在。一個城市包容性高低，不僅體現(xiàn)在對于先進的人和事物吸收，更多的體現(xiàn)在對那些異于自身文化與生活習慣，甚至比自身落后的人、事物接納上。這種包容需要制度的支持，最大的障礙莫過于戶籍制度，與戶籍制度掛鉤的有醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共福利，因此在適當放寬戶籍制度的同時，改革與其配套的政策，逐步淡化附帶的公共福利的限制條件。工作的開展也需要各界力量的宣傳，倡導對他們的包容制度和文化，從而能更好地尋求公平的教育。如此一來，對于政府也是一個不小的挑戰(zhàn)，他們不僅要是這種兼容并包政策的制定者，同時也是本地戶籍人口利益的維護者，這種角色的轉(zhuǎn)換，他們必須本著公平的主旨避開制定與執(zhí)行中的偏差。

3.加強政策的保障機制，避免政策執(zhí)行偏差。首先，要建立教育經(jīng)費籌措保障機制，明確進城務工人員隨遷子女在義務教育階段和高中教育階段教育經(jīng)費，明確流入地與流出地政府的職責，加強資金管理。其次，建立監(jiān)督和問責機制，在有關隨遷子女受教育權(quán)保障政策的部分政策中，中央賦予了地方政府更多的自主性，但也明顯看出各地在方案設置中的準入條件確實存在著較大差異。因此，中央政府應建立監(jiān)督各地政府有關政策制定和執(zhí)行過程的機制，必要時，應向大眾公開透明。最后，要建立問責機制來督促有關部門制定好保障政策，從而保障隨遷子女能平等地在流入地接受教育的權(quán)利。

參考文獻：

[1]張斌賢.流動人口子女教育研究的現(xiàn)狀與趨勢[J].清華大學教育研究，2001，（4）.

[2]吳新慧，劉成斌.出路與保障—農(nóng)民工子女教育的國家政策[J].中國青年研究，2007，（7）.

[3]李慧，楊穎秀，如何破解異地高考政策難題[J].國家教育行政學院學報，2013，（2）.

[4]劉復興.《教育政策的價值分析》[M].北京：教育科學出版社，2003.

[5]李慧，楊穎秀.如何破解異地高考政策難題[J].國家教育行政學院學報，2013，（2）.

作者簡介：彭睿（1989-），女，四川巴中人，西南大學教育學部碩士研究生，研究方向：教育管理與教育法學。