發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼立法及其經(jīng)驗借鑒

李鳳梅

【摘要】文章分析了美國、歐盟農(nóng)業(yè)補貼法律體系的形成及特點，兩者均構建了以農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法為基礎，農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)投資法為骨干的農(nóng)業(yè)補貼法律體系，這些國家在農(nóng)業(yè)補貼的范圍、方式、手段、立法體系等方面積累了豐富的經(jīng)驗。對我國完善農(nóng)業(yè)法，加強農(nóng)業(yè)反補貼立法，明確農(nóng)業(yè)補貼的范圍與標準等方面有重要的借鑒意義。

【關鍵詞】農(nóng)業(yè)補貼 立法體系 補貼范圍

【中圖分類號】D93 【文獻標識碼】A

目前，就發(fā)達國家而言，農(nóng)業(yè)補貼立法異常發(fā)達，形成了以農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法為中心，農(nóng)業(yè)補貼單行法為補充，完善而健全的農(nóng)業(yè)補貼立法體系。農(nóng)業(yè)補貼立法體系是在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》達成之后，各國為了減少農(nóng)產(chǎn)品價格補貼及進出口補貼給農(nóng)民帶來損失而增加有關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整補貼及推廣有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的補貼從而達到增加農(nóng)民收入之目的的新型立法。各國農(nóng)業(yè)補貼立法不僅在農(nóng)業(yè)補貼種類及類型上更加符合WTO的有關規(guī)則，而且在農(nóng)業(yè)補貼方式上也呈現(xiàn)多樣化及法制化的趨勢，使農(nóng)業(yè)補貼能夠真正成為各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力因素。

發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)補貼立法

美國農(nóng)業(yè)補貼立法體系。美國沒有單行的農(nóng)業(yè)補貼立法，對農(nóng)業(yè)補貼的法律規(guī)范散見在不同的法律體系中，主要是體現(xiàn)在其《農(nóng)業(yè)法》中，其他的如《農(nóng)業(yè)援助法案》、《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》、《農(nóng)場法》中亦有所體現(xiàn)。美國農(nóng)業(yè)補貼范圍較廣，補貼方式也是多種多樣，既有一般意義上的直接補貼，也有間接補貼及合約補貼等。在補貼方式上，主要有價格支持制度、收入保障制度、農(nóng)業(yè)保險制度、出口貿易支持政策及農(nóng)業(yè)災難救助制度等，是一種典型的綜合式農(nóng)業(yè)補貼體系。

從法律體系上看，美國農(nóng)業(yè)補貼相關立法主要包括幾個方面：第一，農(nóng)業(yè)基本法。1932年12月通過的《農(nóng)業(yè)法》（也稱《農(nóng)業(yè)調整法》），這是美國農(nóng)業(yè)法律體系中的核心法律。該法中規(guī)定對農(nóng)產(chǎn)品實施平價收購政策，平價政策實際上就是政府最低的支持價格，即在農(nóng)產(chǎn)品交易中，如果市場價格低于平價政策，政府就可以干預市場，保證支持價格能夠成為市場的最低價格，所以，支持價格的核心是以“平價”為核心的。支持價格自30年代實施以來，大大刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導致美國農(nóng)產(chǎn)品供過于求現(xiàn)象的加劇，出現(xiàn)了大量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過剩，同時，政策長期提倡支持價格，也導致了財政負擔的加重。

直到1973年，美國政府廢除了實施40多年的支持價格政策，通過修改《農(nóng)業(yè)法》，正式實施目標價格政策。目標價格支持制度是以生產(chǎn)成本為依據(jù)，在生產(chǎn)成本的基礎之上附加一定利潤來確立的價格，該政策通常與生產(chǎn)計劃配合使用。當市場價格低于目標價格之時，那些參與政府生產(chǎn)計劃的農(nóng)場主就可以從政府獲得目標價格減去市場價格的差額補貼，這種補貼方式不同于支持價格，政府并不直接干預市場，也不直接發(fā)放補貼，而是根據(jù)生產(chǎn)計劃來分配價格差額的一種補貼方式，這種補貼方式一直持續(xù)實施到1996年。

1996年美國再次修改了農(nóng)業(yè)法，此時修改農(nóng)業(yè)法的目的是為了應付即將到來的WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求，也是為了減少政府的財政負擔。修改后的農(nóng)業(yè)法確定了一個7年的過渡期（1996年～2002年），在過渡期內減少相應的目標價格適用范圍及差額補貼的支出范圍，用“生產(chǎn)契約靈活支付計劃”來代替目標價格政策，這個計劃是一種與生產(chǎn)脫鉤的補貼方式，是直接對農(nóng)場主收入減少的直接補貼形式。但是該計劃實施到1998年，美國農(nóng)產(chǎn)品價格下跌明顯、國際市場需求銳減及國內災害頻繁的情況下，美國政府又推出了緊急情況援助補貼政策。這種補貼也是一種直接補貼，但不是以財政預算的方式支付，而是以基金的形式向遭受自然災害、市場占有份額減少、價格下跌的農(nóng)場主支付的補貼。2002年WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的談判基本完成及生效的前提下，美國于2002年10月制定了《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，在WTO規(guī)則下，對農(nóng)業(yè)補貼的方式及范圍進一步予以規(guī)范，并且在2002年11月再次修改了《農(nóng)業(yè)法》，由此美國正式確立了WTO規(guī)則下的三種農(nóng)業(yè)補貼政策：直接支付、營銷貸款和反周期波動補貼。這三種補貼形式相比以前的目標價格政策，在范圍及政府財政支出上并沒有減少多少，不但如此，按照美國農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，自2002年實行新政策以來，農(nóng)業(yè)補貼還是呈現(xiàn)增加的態(tài)勢。

第二，加強農(nóng)業(yè)投資立法，促進對農(nóng)業(yè)信貸的支持。2002年10月制定了《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，進一步明確了聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中介銀行及農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）合作銀行的職能與架構，擴大政策性金融機構對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。2009年，美國首次修改了《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，進一步明確了農(nóng)業(yè)信貸的條件、農(nóng)業(yè)投資比例分配、投資條件、投資程序及政府投資方式、資金來源等，增強了法律的確定性，減少了在實際操作中的模糊性，大大刺激了農(nóng)業(yè)投資及信貸的發(fā)展。

第三，加強農(nóng)產(chǎn)品銷售及流通領域的立法來補貼農(nóng)業(yè)。美國農(nóng)業(yè)對國際市場依賴很大，是一種出口型農(nóng)業(yè)。美國非常重視農(nóng)產(chǎn)品銷售及流通領域的立法，充分利用了WTO的“綠箱”政策，2002年制定了《農(nóng)產(chǎn)品銷售協(xié)議法》、2003年制定了《糖類產(chǎn)品銷售法案》、2006年制定了《農(nóng)產(chǎn)品貿易與援助法》，這幾個法律的制定與實施，對農(nóng)產(chǎn)品在銷售及流通流域實施了一定的補貼，提高了美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。2003年制定、2012年修訂的《農(nóng)業(yè)援助法案》，該法案規(guī)定：為在生產(chǎn)、銷售及流通過程中遭受氣候災害或其他緊急情況而遭受損失的農(nóng)場主提供補貼。這些農(nóng)業(yè)補貼立法的制定與實施，最大限度地降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售及流通領域的風險，提高了美國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力與國際市場占有率。

歐盟農(nóng)業(yè)補貼立法。2005年后，歐盟改變了其一貫的“藍箱”支持政策，由“藍箱”支持改為“綠箱”支持，以前的“藍箱”支持是將直接補貼與生產(chǎn)面積相掛鉤，依據(jù)生產(chǎn)面積大小進行直接補貼，而“綠箱”支持是改變補貼與面積掛鉤的形式，將其變?yōu)閱我坏霓r(nóng)場補貼，適應了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求，是歐盟一次比較徹底的農(nóng)業(yè)政策改革，也改變了歐盟長期以來在農(nóng)業(yè)政策領域的保守態(tài)度。這些政策的變化體現(xiàn)在2004年底對《歐盟2000年議程》的中期審議上，以法律的形式確認了歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策改變的效力。當然，歐盟與美國一樣，也設置了3年的過渡期（2005年～2007年），從2007年開始全面實施“單一農(nóng)場補貼”，至今已經(jīng)快7年了，歸結起來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，改變直接補貼方式。以前的藍箱政策體現(xiàn)的補貼是以直接支付的方式，按照面積的大小支付給農(nóng)戶，現(xiàn)在改為“單一農(nóng)場補貼”，不是以直接支付的方式出現(xiàn)，而是依據(jù)農(nóng)場生產(chǎn)面積、作物類型、生態(tài)環(huán)境要求等條件對農(nóng)戶實施的綜合補貼政策，這種支付方式更加具有靈活性。

第二，農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定政策?！皢我晦r(nóng)場補貼”在形式上更加靈活，從2007年開始實施，對農(nóng)產(chǎn)品市場還是有一些沖擊的，尤其是對法國、荷蘭這樣農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，導致了這些國家農(nóng)產(chǎn)品出口受阻。歐盟決定繼續(xù)維持其原來的市場穩(wěn)定政策，只是在農(nóng)產(chǎn)品范圍上做了一定的調整。

第三，提高生態(tài)環(huán)境、食品安全、生物多樣性保持在新補貼政策中的衡量標準?！皢我晦r(nóng)場補貼”補貼力度的大小，新增加了生態(tài)環(huán)境、食品安全與生物多樣性保持的標準，并且在與生產(chǎn)面積脫鉤后，在這三種標準上加強了相關的立法及操作要求，如果農(nóng)民在實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，未能達到上述標準，補貼的數(shù)額則會相應的減少。這個政策的實施，7年來運行較好，促進了歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，提供了有機農(nóng)業(yè)的覆蓋面，也提高了歐盟農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。

第四，增加農(nóng)村發(fā)展補貼。歐盟于2008年通過了《歐盟農(nóng)村及鄉(xiāng)村發(fā)展議程》（簡稱《議程》），在該法律中，歐盟將在WTO規(guī)則允許的前提下，擴大對農(nóng)村發(fā)展的補貼力度，具體措施由歐盟各成員國自行制定?！蹲h程》的精神主要體現(xiàn)在：第一，鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)及生產(chǎn)綠色認證產(chǎn)品，鼓勵退耕還林還草。第二，支持農(nóng)民按照歐盟標準進行生產(chǎn)。第三，對水土保持及生物多樣性保持較好的農(nóng)民，提供補貼。第四，鼓勵年輕人進入農(nóng)業(yè)、投資農(nóng)業(yè)，鼓勵年輕人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，可以一次提供不超過20000歐元的補貼。①

國外農(nóng)業(yè)補貼立法經(jīng)驗與啟示

建立了綜合性、立體性的農(nóng)業(yè)補貼體系。第一，補貼范圍規(guī)定。在農(nóng)業(yè)補貼確定的范圍上，各國基本采用的是按照土地面積的計算方式，美國和韓國是確定式的，一旦確定就不再變動；而歐盟則依據(jù)種植方式的變化來確定補貼范圍。在農(nóng)作物補貼范圍上，也是比較廣泛，基本上各種農(nóng)作物都在補貼范圍內，美國最為廣泛，包括小麥在內的10種農(nóng)作物；歐盟的補貼范圍稍微小一些，只有谷物等6種糧食作物，但是對于涉及到出口的優(yōu)勢產(chǎn)品，會適當加大補貼的力度。

第二，補貼有較強的針對性。歐美各國補貼范圍固定，直接補貼的形式較多，有環(huán)境補貼、區(qū)域性補貼及生產(chǎn)計劃補貼等。美國補貼涵蓋了10種農(nóng)作物，但是其80%以上的不同基本上集中在5種主要的農(nóng)作物上，如棉花、小麥、大豆、玉米及大麥，這有利于提高這5種大宗農(nóng)作物的市場競爭力。

第三，補貼形式靈活。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》生效后，鑒于WTO規(guī)則，各國適當調整了農(nóng)業(yè)支持政策，此前的價格補貼、出口補貼及貿易保護等政策與《農(nóng)業(yè)協(xié)議》有沖突，改為直接對農(nóng)民收入補貼及農(nóng)業(yè)機構調整等補貼為主。美國實施的主要是與生產(chǎn)相掛鉤的直接收入補貼，有較強的靈活性；歐盟根據(jù)土地面積、產(chǎn)品質量及生態(tài)環(huán)境實施直接收入補貼。

完善的農(nóng)業(yè)補貼法律體系。第一，完善農(nóng)業(yè)法，確立農(nóng)業(yè)法的基礎地位。美國的《農(nóng)業(yè)法》在20世紀30年代就已經(jīng)制定了，從1949年以來，形成了每5年修改一次的慣例，雖然1932年《農(nóng)業(yè)法》條文很少，但是其修正案多，大大超過了原來的法條，也是美國修改最為頻繁的一部法律，從1949年至今，一共10次修改了《農(nóng)業(yè)法》。對農(nóng)業(yè)投入的方式、標準、范圍、規(guī)模等方面作了詳細、具體的規(guī)定。明確了聯(lián)邦政府與各州的法律責任，規(guī)范了農(nóng)業(yè)投資行為，防止了投資的盲目性。同時對農(nóng)業(yè)投入的標準、范圍的細化規(guī)定也是值得我們學習的，明確農(nóng)業(yè)投資數(shù)額、補貼辦法、貸款辦法、農(nóng)業(yè)保險支持辦法等具有較強的可操作性，保證了美國農(nóng)業(yè)持久而穩(wěn)定的發(fā)展。

第二，建立農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)范。美國、歐盟一直視農(nóng)業(yè)補貼是農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障性措施，制定了農(nóng)業(yè)補貼方面很多的單行法律，像美國的《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》、《農(nóng)業(yè)援助法案》等，歐盟的《農(nóng)業(yè)支持法案》等，并且建立了與這些法律相配套的農(nóng)業(yè)補貼政策及具體制度，形成了以法律為中心，以政策及配套制度為基礎的綜合性法律體系。

第三，明確了農(nóng)業(yè)合作組織的法律地位。歐美農(nóng)業(yè)合作組織非常發(fā)達，農(nóng)業(yè)合作組織對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展起到了很大的推動作用。在歐美的農(nóng)業(yè)法律體系中，都明確了農(nóng)業(yè)合作組織的法律地位，確定了其行業(yè)性質、業(yè)務范圍、法人資格等。美國還確定了農(nóng)業(yè)合作組織可以成為農(nóng)業(yè)補貼的受益主體，在最大程度上保證了農(nóng)業(yè)合作組織對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極促進作用。

我國農(nóng)業(yè)補貼立法建議

完善我國農(nóng)業(yè)法律支持補貼體系及相關配套政策。根據(jù)發(fā)達國家的做法及經(jīng)驗，在遵守WTO規(guī)則及《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定的前提下，完善我國的農(nóng)業(yè)補貼立法體系。

第一，完善我國的《農(nóng)業(yè)法》。2002年制定、2012年修改的《農(nóng)業(yè)法》是我國農(nóng)業(yè)的基本法。2012年修改后，辟有“農(nóng)業(yè)投入”專章，該章從國家財政投入、農(nóng)業(yè)專項基金建設、農(nóng)業(yè)稅收、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)業(yè)金融及農(nóng)業(yè)投資等領域做了原則性的規(guī)定，其內容并不具體，而且針對性不強，沒有完全利用好WTO相關農(nóng)業(yè)規(guī)則。在國家財政支持上，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“國家財政每年對農(nóng)業(yè)的總投入增長幅度要高于國家財政收入的增加幅度”，但是沒有具體化財政投入占國家財政收入的比例，也沒有明確中央與地方在財政投入上的比重。應該就農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)價值、延伸價值、社會價值及生態(tài)價值進行綜合評估，確定國家財政的投入比例，尤其應該以法律條文的形式固定中央與地方財政投入的各自比重及各自的權利義務關系，并確定各方的法律責任。

第二，制定《農(nóng)業(yè)投資與補貼法》。我國目前除了《農(nóng)業(yè)法》之外，只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等少數(shù)法律涉及到農(nóng)業(yè)問題，②還沒有以法律的形式來規(guī)范農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)補貼的具體規(guī)定。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)法律體系是一個綜合性體系，以農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法為核心，輔以農(nóng)業(yè)投資法、農(nóng)業(yè)補貼法、農(nóng)業(yè)保險法等為補充，我國急需構建一個以農(nóng)業(yè)法為中心的農(nóng)業(yè)法律體系，包括價格補貼、市場補貼、生產(chǎn)補貼內容在內的農(nóng)業(yè)補貼法律，還包括農(nóng)業(yè)投資范圍、比重、數(shù)額及責任為內容的農(nóng)業(yè)投資法律。制定《農(nóng)業(yè)投資與補貼法》，以法律的形式將農(nóng)業(yè)投資的范圍、比重、責任、方式及農(nóng)業(yè)補貼的類型、比重、形式、責任等具體內容固定下來，引導國家財政資金、社會資金及個人閑散資金投向農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)業(yè)補貼能夠及時發(fā)放、確保支持政策落實到位。

加強反補貼立法。目前中國沒有制定專門的農(nóng)業(yè)反補貼法，2002年出臺了《中華人民共和國反補貼條例》。在中國加入WTO后，建立一個農(nóng)業(yè)反補貼應急機制對我國而言是非常重要的，是保護農(nóng)產(chǎn)品進出口貿易的法律保障。目前我國每年需要從國外進口大量糧食，反補貼立法的制定對于穩(wěn)定國內糧食市場有重要作用，可以防止發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品在我國的傾銷。同時，我國有些優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品也在大量出口，比如糧食油料、糖類等，反補貼立法的制定，有助于我們在WTO規(guī)則下，降低我們這些優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的成本，加大這些產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。所以，反補貼立法對于進出口農(nóng)產(chǎn)品的保護及市場秩序的維持是十分重要的，是應對WTO規(guī)則的一項重要立法。

明確糧食補貼范圍與標準。要通過立手法段明確農(nóng)業(yè)補貼的種類與范圍。我國對糧農(nóng)的補貼應該包含固定補貼（直補）、不固定補貼（價格支持）和生產(chǎn)補貼三部分內容。

固定補貼。目前我國固定補貼沒有統(tǒng)一的標準，按照歐美各國固定補貼的立法做法來看，基本上是與面積或產(chǎn)量掛鉤，不管市場價格高低，應該直接支付給農(nóng)民的補貼。但是我國多是依據(jù)各級財政狀況來實施的，中央與地方?jīng)]有專門預算，急需在相關立法中予以明確。

不固定補貼。不固定補貼類似于美國的目標價格，即在市場價格低于生產(chǎn)成本的時候，國家就應該啟動這一機制，依據(jù)市場價格下降的幅度，對農(nóng)民進行補貼，這種補貼應該與農(nóng)產(chǎn)品的實際銷量及市場價格相掛鉤。

生產(chǎn)補貼。生產(chǎn)補貼是WTO允許發(fā)展中國家實施的“藍箱”政策，我國可以根據(jù)實際情況，對糧食生產(chǎn)過程中各生產(chǎn)環(huán)節(jié)及生產(chǎn)資料進行補貼，這類補貼有助于降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收入?？稍诮窈蟮牧⒎ㄖ杏枰悦鞔_，確定其標準及范圍。

（作者為中央民族大學管理學院副教授；本文系國家社會科學基金項目“民族地區(qū)土地流轉中農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題研究”成果，項目編號：13BMZ076）

【注釋】

①李亮：“《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與對農(nóng)民直接支付立法”，《人民論壇》，2011第23期，第91頁。

②劉文忠：《中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟立法研究》，蘭州大學出版社，2006年，第181頁。

責編/王坤娜