以多層嵌入式設(shè)計確保公共政策有效執(zhí)行

朱德富

【摘要】文章基于政策設(shè)計的多層、嵌入式結(jié)構(gòu)，提出政策目標(biāo)和工具體系的三個層次：在宏觀治理層面，政策目的是政府發(fā)揮元治理作用，執(zhí)行偏好是網(wǎng)絡(luò)管理體系；在中觀政策體制層面，政策目標(biāo)是確保政策整體性，執(zhí)行工具是基于權(quán)力、市場和協(xié)作的混合工具；在微觀技術(shù)層面，政策指標(biāo)是政策的效果和效率；工具標(biāo)準(zhǔn)是間接性、非強(qiáng)制性和價值共享性。

【關(guān)鍵詞】政策 層級制 市場 協(xié)作

【中圖分類號】F203.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前政策執(zhí)行的主要問題是執(zhí)行偏差，而政策執(zhí)行偏差的主要原因在于政策“碎片化”，因此，政策有效執(zhí)行關(guān)鍵在確保政策的整體性。那么如何才能確保政策的整體性。本文試圖從政策設(shè)計的角度，探討如何構(gòu)建政策體系來確保政策整體性。政策設(shè)計是一個多層、嵌入式結(jié)構(gòu)，各層次之間、各層次內(nèi)部諸要素之間相互影響、相互制約。

政策設(shè)計的諸要素中，目標(biāo)體系和達(dá)成目標(biāo)的工具體系存在于政策的各個層面。每一層面的目標(biāo)和工具相互依賴；同時高層次的目標(biāo)和工具又制約著低層次的目標(biāo)和工具。Michael（2009）提出，“成功的政策設(shè)計應(yīng)該滿足：政策目的、政策目標(biāo)和政策指標(biāo)應(yīng)該是一致的；執(zhí)行偏好、執(zhí)行工具和工具標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是一致的；同時，政策目的和執(zhí)行偏好之間、政策目標(biāo)和執(zhí)行工具之間、政策指標(biāo)和工具標(biāo)準(zhǔn)之間也應(yīng)該是和諧一致的?！雹?/p>

因此，從目標(biāo)和工具體系看，政策設(shè)計包括三個層次、六個方面，即宏觀治理層面，包含政策目的和執(zhí)行偏好；中觀政策體制層面，包含政策目標(biāo)和執(zhí)行工具；微觀政策技術(shù)層面，包含政策指標(biāo)和工具標(biāo)準(zhǔn)。把政策整體性作為中觀政策體制層面的政策目標(biāo)，它不僅受宏觀治理層面的政策目的和執(zhí)行偏好的制約，又受同一層面的執(zhí)行工具的影響；同時，它與執(zhí)行工具又決定和影響著微觀政策技術(shù)層面的政策指標(biāo)和工具標(biāo)準(zhǔn)。

下面以政策整體性為出發(fā)點，闡述政策設(shè)計的三個層次，即：在宏觀治理層面，政策目的是政府發(fā)揮元治理作用，執(zhí)行偏好是網(wǎng)絡(luò)管理體系；在中觀政策體制層面，政策目標(biāo)是政策整體性，執(zhí)行工具是基于權(quán)力、市場和協(xié)作的混合工具；在微觀技術(shù)層面，政策指標(biāo)是政策執(zhí)行的效果和效率，工具標(biāo)準(zhǔn)是政策工具的間接性、非強(qiáng)制性和價值共享性。

宏觀治理層面

為了確保政策整體性，治理層面的政策目的和執(zhí)行偏好必須要為政策整體性提供條件和保障。不同的治理模式?jīng)Q定了不同的政策目的和執(zhí)行偏好。治理模式有三種，即科層治理、市場治理、網(wǎng)絡(luò)治理。科層治理基于命令協(xié)調(diào)的實質(zhì)理性，但在組織與環(huán)境頻繁、復(fù)雜的交互作用中，科層協(xié)調(diào)的優(yōu)勢正逐漸消失。市場治理基于競爭的程序理性，但市場多中心主體的競爭關(guān)系不利于公共目標(biāo)的實現(xiàn)。社會發(fā)展的復(fù)雜性和無序性使得公共政策難以依賴科層和市場體系來協(xié)調(diào)，因而更多訴諸于網(wǎng)絡(luò)治理。

“網(wǎng)絡(luò)治理主要指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式。”②網(wǎng)絡(luò)治理與科層治理、市場治理的區(qū)別是：“一是在協(xié)調(diào)者間的關(guān)系上，強(qiáng)制性的國家規(guī)制基于政府無可爭議的中央集權(quán)，它要求每一個人都要服從明確界定的權(quán)利和義務(wù)；競爭性的市場治理基于無數(shù)自利、分散、不受共同目的和義務(wù)約束的行為者；而網(wǎng)絡(luò)治理容納了大量具有自主性、相互依賴、為實現(xiàn)公共目標(biāo)相互協(xié)作的行為者；二是在決策方式上，與政府規(guī)制的實質(zhì)理性和市場競爭的程序理性不同，網(wǎng)絡(luò)治理基于協(xié)商一致的理性；三是在對于集體方案的遵從上，與基于政府的強(qiáng)制性權(quán)力和懼怕市場中的利益損失不同，網(wǎng)絡(luò)治理通過長期的自我規(guī)范所形成的普遍信任來確保服從?！雹塾纱丝梢?，網(wǎng)絡(luò)治理有利于確保政策整體性。但如同市場失靈、政府失靈一樣，網(wǎng)絡(luò)治理也一樣會失靈。表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)治理各方很難有效進(jìn)行協(xié)作。因此，有效的社會管理一定是基于科層、市場和網(wǎng)絡(luò)的三種治理模式的適當(dāng)組合。

政策目的：政府發(fā)揮元治理作用。為了有效管理和服務(wù)社會，就要使科層、市場、網(wǎng)絡(luò)三種治理模式協(xié)同發(fā)揮作用，而只有政府才能協(xié)調(diào)三者共同發(fā)揮作用。也就是說，政府要承擔(dān)起“元治理”的角色?！霸卫碇刚块T、其他國家機(jī)構(gòu)、甚至是私人部門共同促進(jìn)、引導(dǎo)治理。政府不是向提供公共服務(wù)的多元主體發(fā)布指令，而是運用包括網(wǎng)絡(luò)管理在內(nèi)的一系列工具來鼓勵各參與方的協(xié)作，從而間接協(xié)調(diào)各參與方?！雹苷l(fā)揮元治理作用的情境下，科層、市場和網(wǎng)絡(luò)依舊都在發(fā)揮作用，只是它們是在一個協(xié)商決策的情境中運作；一方面，網(wǎng)絡(luò)協(xié)作平衡了市場中的競爭，看不見的手和看得見的手相結(jié)合；另一方面，政府不再是唯一的權(quán)力中心，它成為多元指導(dǎo)體系中的一員，并為談判過程貢獻(xiàn)特殊的資源。

執(zhí)行偏好：網(wǎng)絡(luò)管理體系。政府發(fā)揮元治理的作用，決定了執(zhí)行偏好是網(wǎng)絡(luò)管理體系。網(wǎng)絡(luò)管理體系是指由政府、社會組織、公眾共同參與公共治理的網(wǎng)絡(luò)體系。治理網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)為是應(yīng)對社會不斷增強(qiáng)的“碎片化”、復(fù)雜性和動態(tài)性的有效措施。一是網(wǎng)絡(luò)體系強(qiáng)調(diào)基于對話的橫向調(diào)節(jié)機(jī)制，有利于促進(jìn)政策過程的整體性。治理網(wǎng)絡(luò)中各參與主體的相互依賴關(guān)系決定了他們之間是橫向相關(guān)而不是縱向相關(guān)，即他們不是因上級的命令而行動，而是基于平等對話基礎(chǔ)上的協(xié)商。二是治理網(wǎng)絡(luò)是由若干依賴彼此所具有的資源和能力以達(dá)成共同目標(biāo)的公共組織、半公共組織和私人組織構(gòu)成的，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的多元參與，有利于促進(jìn)政策主體參與的整體性。三是網(wǎng)絡(luò)體系強(qiáng)調(diào)參與者間的互信、共贏，有利于促進(jìn)政策執(zhí)行的整體性。網(wǎng)絡(luò)中的成員通過深思熟慮的協(xié)商和討價還價來相互影響。討價還價在深思熟慮、協(xié)商的框架下進(jìn)行，這必然會促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)參與者間建立信任、相互學(xué)習(xí)和達(dá)成共識。

中觀政策體制層面

宏觀治理層面的政策目的和執(zhí)行偏好為中觀政策體制層面的政策目標(biāo)和執(zhí)行工具提供了前提和保證。把政策整體性作為中觀政策體制層面的政策目標(biāo)，它不僅需要從宏觀治理層面的政策目的即政府發(fā)揮元治理作用、執(zhí)行偏好即網(wǎng)路管理體系那里獲得制度保障和組織保障；還需要同層面的執(zhí)行工具那里獲得協(xié)調(diào)性和一致性。

政策目標(biāo)：政策整體性。政策整體性就是要克服政策“碎片化”，即確保政策過程的協(xié)調(diào)一致，克服政策過程的“碎片化”，形成政策過程的整體性；確保政策利益相關(guān)者參與政策過程的積極性、主動性，克服政策主體參與的“碎片化”，形成政策主體參與的整體性；確保政策執(zhí)行利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)一致，克服政策執(zhí)行的“碎片化”，形成政策執(zhí)行的整體性。

一是政策過程的整體性。政策過程的整體性就是要確保沿著等級鏈劃分的政策制定、政策執(zhí)行、政策評估各階段間的信息暢通、協(xié)調(diào)一致；避免因?qū)蛹夐g的溝壑增加信息溝通成本；避免因信息不對稱造成上級部門難以有效監(jiān)督執(zhí)行部門；避免因利益的不一致而增加政策執(zhí)行的損耗。

二是政策主體參與的整體性。當(dāng)前，沒有哪個政府部門強(qiáng)大到能夠獨自實施其戰(zhàn)略或政策，政府部門總是缺少足夠的知識、經(jīng)驗、動力、技術(shù)、合法性或者其他促使重大公共項目得以成功啟動和實施的資源。同時，政策在基層執(zhí)行過程中受到阻礙多是由于沒有與政策利益相關(guān)者進(jìn)行有效溝通，而難以為其所認(rèn)同和接受。政策主體參與的整體性就是確保政策利益相關(guān)者積極、主動地參與到政策過程中。這有利于政策利益相關(guān)者間的信息溝通，加強(qiáng)對政策執(zhí)行的有效監(jiān)督，促進(jìn)政策評估和控制，增強(qiáng)利益相關(guān)者、尤其是政策目標(biāo)對象對于政策的理解、認(rèn)同和支持。

三是政策執(zhí)行的整體性。政策執(zhí)行必然需要執(zhí)行部門間的密切協(xié)作。政策執(zhí)行的整體性就是使政策執(zhí)行者間建立起共同的目標(biāo)和一致的利益，從而確保執(zhí)行者間的協(xié)調(diào)一致。政策執(zhí)行的整體性有利于克服各自為政、信息與資源的部門化、公共政策提供的裂解性等缺陷，有利于提高政府部門處理綜合性、復(fù)雜性和多元性問題的能力。

執(zhí)行工具：基于權(quán)力、市場與協(xié)作的混合工具。政策體制層面的政策目標(biāo)和執(zhí)行工具相互影響。執(zhí)行工具該如何選擇，才能確保政策整體性呢？依據(jù)政策工具所體現(xiàn)的利益相關(guān)者間的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，并與科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理相對應(yīng)，政策工具可分為權(quán)力的工具、市場的工具和協(xié)作的工具。權(quán)力的工具通過立法、行政和司法的權(quán)力推動政策實施，如行政命令、規(guī)章、法律、法令、司法等；市場的工具通過市場競爭和財政激勵推動政策實施，如稅收、稅收減免、補(bǔ)助和津貼等；協(xié)作的工具則通過網(wǎng)絡(luò)體系協(xié)調(diào)利益相關(guān)者向著共同的目標(biāo)努力，如公私伙伴關(guān)系、公眾參與等。與權(quán)力的工具、市場的工具相比，協(xié)作的工具更有利于政策整體性。

協(xié)作的橫向調(diào)節(jié)機(jī)制確保政策過程的整體性。首先，橫向調(diào)節(jié)通過協(xié)商、對話促進(jìn)政策制定部門、執(zhí)行部門和政策目標(biāo)對象間的溝通，克服了層級結(jié)構(gòu)下的溝通不暢。其次，橫向調(diào)節(jié)強(qiáng)調(diào)參與者間的平等關(guān)系有利于政府部門與公眾、社會組織間的橫向溝通。與縱向監(jiān)督相比，由公眾、社會組織對政策執(zhí)行部門形成的橫向監(jiān)督更有效、更具廣泛性。因為他們最關(guān)心政策的執(zhí)行情況，也最不能容忍政策執(zhí)行中的腐敗行為。

協(xié)作的多元參與機(jī)制確保了政策主體參與的整體性。協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)多元參與，它能把最廣泛的利益相關(guān)者納入到政策過程中，即政府、私營機(jī)構(gòu)、公眾等發(fā)揮各自積極性、互利合作、共同實現(xiàn)政策目標(biāo)。

協(xié)作的協(xié)商、對話確保了政策執(zhí)行的整體性。首先，協(xié)商、對話促進(jìn)了利益相關(guān)方對于政策目標(biāo)的理解和認(rèn)同，各利益相關(guān)方有意識地向著共同目標(biāo)或共同利益而努力。其次，協(xié)作以信任為前提和基礎(chǔ)，而信任能夠更大范圍的創(chuàng)造和分享價值。信任不但能減少市場中的交易成本—用握手來代替合同簽約；同時，信任還能減少層級制中的代理風(fēng)險—以互信代替對于層級制中的逃避責(zé)任和歪曲事實的擔(dān)憂。

但協(xié)作的工具也有其局限。首先，協(xié)作是有風(fēng)險的，其效益需要長時間才能顯現(xiàn)出來。協(xié)作的風(fēng)險與高成本意味著基層組織間的協(xié)作沒有上級政府的引導(dǎo)和推動不會自動發(fā)生。其次，協(xié)作離不開利益相關(guān)者間的信任依賴。建立信任依賴有以下途徑：一是熟悉，即以往反復(fù)的交往活動；二是由價值觀和規(guī)范形成可信賴行為的確定性。在當(dāng)前，熟悉和傳統(tǒng)價值觀、規(guī)范被市場所侵蝕的情況下，就需要政府承擔(dān)起建立現(xiàn)代價值觀和規(guī)范的職責(zé)，增強(qiáng)利益相關(guān)者間的信任依賴。再次，真正的協(xié)作只能存在于自由繁榮的社會環(huán)境中。這樣的社會環(huán)境富有理解并包容他人的需要和愿望。強(qiáng)調(diào)自由市場觀念、人與人之間自由交換的機(jī)制。缺少這些認(rèn)可和包容就極有可能導(dǎo)致分歧、偏狹、沖突和自利而不是公共利益或公共團(tuán)結(jié)。

權(quán)力的工具、市場的工具和協(xié)作的工具在政策過程中各具優(yōu)、缺點，但三者可以相互補(bǔ)充、相互平衡。如通過權(quán)力的規(guī)范性來確保協(xié)作的穩(wěn)定性和公平性；通過市場競爭來確保協(xié)作的靈活性和敏感性。而協(xié)作通過利益相關(guān)者的多元參與和平等對話增強(qiáng)了政府權(quán)力的合法性；同時，協(xié)作通過協(xié)商、信任，實現(xiàn)利益相關(guān)者的共贏，避免了市場競爭的零和博弈。政府發(fā)揮元治理的作用為三者的協(xié)同提供了制度保障，而網(wǎng)絡(luò)管理體系為三者的協(xié)同提供了組織保障。因此，政策執(zhí)行的工具是基于權(quán)力、市場和協(xié)作的混合工具。

微觀技術(shù)層面

政策體制層面的政策目標(biāo)和執(zhí)行工具決定了微觀技術(shù)層面的政策指標(biāo)和工具標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，政策整體性確保了政策執(zhí)行的指標(biāo)；同時，基于權(quán)力、市場和協(xié)作的混合工具決定了執(zhí)行工具的標(biāo)準(zhǔn)。

政策指標(biāo)：政策執(zhí)行的效果、效率。政策的整體性確保了政策執(zhí)行的指標(biāo)，即政策執(zhí)行的效果性和效率性。政策執(zhí)行的效果性是指政策執(zhí)行的實際結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的一致，而政策執(zhí)行的效率性是指政策執(zhí)行過程中的低成本消耗，這個成本不僅包括政府支付的成本還包括政策的其他利益相關(guān)者所支付的成本。

工具標(biāo)準(zhǔn)。中觀政策體制層面基于權(quán)利、市場和協(xié)作的混合工具決定了政策工具的標(biāo)準(zhǔn)是具有間接性、非強(qiáng)制性和價值共享性。

一是間接性。當(dāng)政策執(zhí)行采取單純的行政手段時，體現(xiàn)的是政策工具的直接性。政策執(zhí)行工具的間接性是指公共政策的執(zhí)行由不同的組織，如政府部門、半官方機(jī)構(gòu)、非盈利組織、私人企業(yè)等共同執(zhí)行。政策工具的間接性是由協(xié)作工具的多元參與決定的。與執(zhí)行工具的直接性相比較，執(zhí)行工具間接性的優(yōu)勢表現(xiàn)為：“首先，工具間接性把一定程度的競爭引入到公共服務(wù)的提供中，打破政府部門對公共服務(wù)的壟斷，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和公共服務(wù)的‘顧客導(dǎo)向；其次，工具間接性可以利用那些政府部門不具有、但解決公共問題所必須的資源或能力，如科技、資金和物質(zhì)資源；最后，工具間接性提供了較大的靈活性，使得政府部門能夠進(jìn)行嘗試、在需要的時候及時改變方法，及時回應(yīng)社會的新需求?！雹輬?zhí)行工具的間接性使得政府與社會組織間是積極的協(xié)作關(guān)系，而不是消極的管理與被管理關(guān)系。政府在和社會組織在各自具有優(yōu)勢的領(lǐng)域發(fā)揮作用，并相互補(bǔ)充，共同促進(jìn)公共利益。

二是非強(qiáng)制性。與權(quán)力工具的強(qiáng)制性不同，協(xié)作的工具具有非強(qiáng)制性。協(xié)作強(qiáng)調(diào)參與者間的相互依賴，相互依賴的關(guān)系意味著他們是橫向關(guān)聯(lián)的，而不是縱向關(guān)聯(lián)的。參與者間相互依賴對方所擁有的資源；沒有任何一方能夠運用權(quán)力來對其他參與者施加縱向的控制。這時，協(xié)商和勸導(dǎo)代替了命令和控制成為制定政策和執(zhí)行政策時最偏愛的管理辦法。

三是價值共享性。政策執(zhí)行過程中，協(xié)作的利益相關(guān)者可以通過不斷的協(xié)商對話達(dá)成集體解決方案。這一協(xié)商對話的過程也是價值共享的過程，即以實現(xiàn)政策各利益方的共同發(fā)展和共贏為目標(biāo)，通過信息共享、資源共享等達(dá)到政策各利益方的利益共享。

（作者單位：河南工程學(xué)院；本文受河南工程學(xué)院人文社科基地-會計研究中心資助，系河南省2013年軟科學(xué)“河南省社會公眾在突發(fā)事件下的應(yīng)急反應(yīng)能力評價研究”的階段性研究成果）

【注釋】

①Michael Howlett. Governance modes， policy regimes and operational plans： A multi-level nested model of policy instrument choice and policy design. Policy Sci， （2009） 42， P73-89

②[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·艾格斯：《網(wǎng)絡(luò)治理：公共部門的新形態(tài)》，北京大學(xué)出版社，2008年，第22頁。

③acob Torfing.Governance network theory：towards a second generation.European Political Science，（2005）4，P305-315

④Alice Mosel ey、Oliver James. Central State Steering of Local Collaboration：Assessing the Impact of Tools of Meta-governance in Homelessness Services in England. Public Organiz Rev ，（2008） 8， P117-136

⑤Lester M. Salamon. The New Governance and the Tools of Public Action： An Introduction. Fordham Urban Law Journal. Volume28，Issue5 .2000. Article4

責(zé)編/張祺用（實習(xí)）