浙江省嘉興市秀洲區(qū)村莊布點規(guī)劃優(yōu)化的思考和探索

王峰　錢彬彬

摘 要：近年來，由于受土地、資金、政策、規(guī)劃等的限制，群眾要求建房的呼聲很高，已成為當前影響農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的重要問題之一。雖然，秀洲區(qū)通過“兩新”工程、農(nóng)村危舊房改造和農(nóng)村土地整治等工作，解決了一部分農(nóng)戶建房問題，但是農(nóng)民建房難問題還是沒有得到有效破解。

關(guān)鍵詞：村莊布點；規(guī)劃；優(yōu)化

1 我區(qū)農(nóng)民建房基本情況

2005年開始，農(nóng)民建房政策發(fā)生了重大變化，農(nóng)民建房從不需要使用土地指標，變成需要占用新增建設(shè)用地指標，我區(qū)開始停批農(nóng)民建房。2006年，我區(qū)制定了《秀洲區(qū)新農(nóng)村規(guī)劃編制導則》，明確居民點的布局原則上按規(guī)劃建設(shè)區(qū)、整理過渡區(qū)和撤并控制區(qū)來進行規(guī)劃，全區(qū)規(guī)劃編制101個新農(nóng)村，將原有的1868個居民點縮減為556個居民點。2009年，在市委、市政府大力推進“兩新”工程的要求下，我區(qū)開展了“1+X”兩新社區(qū)布點規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃的編制，初步形成了“28+18”的城鄉(xiāng)居民點格局，并出臺了相關(guān)的配套政策。到目前為止，已啟動21個新市鎮(zhèn)社區(qū)和10個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，初步建成10個新市鎮(zhèn)社區(qū)和3個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，其中4個通過市級驗收。但“兩新”工程因規(guī)劃點過少、用地指標不足、資金成本過高等多方面因素只搬遷了少數(shù)農(nóng)戶。

2011年，針對“1+X”規(guī)劃點建設(shè)用地空間不足、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標緊張、面上分散的危舊房改造難于安排進點建房等實際問題，出臺了《秀洲區(qū)農(nóng)村危舊房改造實施意見（試行）》、《秀洲區(qū)農(nóng)村危舊房改造實施細則（試行）》等政策文件，主要解決農(nóng)村土地整治外危舊房的翻修問題，但在實際操作過程中，部分鎮(zhèn)突破了該規(guī)定，大多翻修沒有按照原地、原面積、原高度進行。因此，2013年出臺了《關(guān)于進一步加強我區(qū)農(nóng)村危舊房改造管理的抄告單》，明確了農(nóng)村危舊房改造計劃由各鎮(zhèn)上報區(qū)住建局匯總復查，區(qū)政府審議，統(tǒng)籌確定農(nóng)村危舊房改造年度總量目標和當次各鎮(zhèn)戶數(shù)指標，嚴格控制原地翻建的規(guī)模，促進農(nóng)民向規(guī)劃點集聚。然而在操作中，農(nóng)戶都要求原地翻建并突破面積和高度的規(guī)定，要求進集聚點的幾乎沒有，因此一戶也沒有批過。2012年、2013年，通過對2009年、2010年立項的17個農(nóng)村土地整治項目的推進，搬遷集聚農(nóng)戶4000多戶。

2013年開始，為解決農(nóng)民建房需求壓力和原先“1+X”規(guī)劃實施難的問題，決定對原有“1+X”規(guī)劃進行優(yōu)化完善。通過突出“1”、增加“X”、完善“N”、保留“M”的方式，初步形成了“28+18+13+6”規(guī)劃布局。

2 實際存在問題

2.1 規(guī)劃難以實施

2009年，我區(qū)編制的“1+X”布點規(guī)劃形成了“28+18”的格局，2013年初步調(diào)整為“28+18+13+6”共65個規(guī)劃點，相對于全區(qū)1868個農(nóng)村居民點而言過于集聚、安置點數(shù)量偏少。目前亦工亦農(nóng)家庭還比較多，從事家庭工業(yè)的還比較多，我區(qū)原先“28+18”城鄉(xiāng)居民點的布局方式，過于強調(diào)集聚，使農(nóng)戶離原來的生產(chǎn)生活地較遠。我區(qū)聯(lián)排、多層的安置模式，與農(nóng)戶當前的思想接受程度還有差距，大多數(shù)農(nóng)戶還是喜歡原地和獨棟的安置模式并可以附帶生產(chǎn)用房，導致集聚困難和農(nóng)戶不愿搬遷。同時，規(guī)劃點安置區(qū)大部分位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域，部分被征地農(nóng)民不愿意被征遷或要價不切實際，從而使安置地塊長時間無法征掉，導致原先的“1+X”布點規(guī)劃落地難。

2.2 土地難以保障

土地空間結(jié)構(gòu)不合理，我區(qū)二輪土地規(guī)劃中，5個鎮(zhèn)21000畝空間指標中只安排了10%（2100畝）的指標用于農(nóng)房建設(shè)，而2008年以來，我區(qū)開展“兩新”工程建設(shè)，已占用了空間指標3700畝，已嚴重倒掛。原先空間指標安排的不合理，導致了規(guī)劃的集聚點規(guī)模不能滿足農(nóng)民集聚需求。同時，計劃指標缺少，我區(qū)近年來每年計劃指標只有1000畝左右，主要還是用于城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用有限的計劃指標來安排農(nóng)民建房并不現(xiàn)實。

2.3 資金難以平衡

征地成本高和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入多，以目前區(qū)片綜合價和參加養(yǎng)老保險的安置方式，每征用1畝土地的價格在20萬元左右。在安置區(qū)建設(shè)過程中，在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入平均每戶就要達到7-10萬元，而一般性對于進入安置小區(qū)的農(nóng)戶往往在基礎(chǔ)設(shè)施費上面收取的費用在2-5萬元。同時，我區(qū)農(nóng)村戶均宅基地占地面積較小只有1畝左右，而北片王江涇、油車港戶均宅基地占地只有0.7畝左右，導致節(jié)余一畝土地的成本在50萬元以上，北部王江涇、油車港的費用更高，有些達到了每畝80萬元以上，節(jié)余的指標必須拍賣至每畝100萬元以上才能實現(xiàn)資金平衡。

3 解決措施

今年以來，根據(jù)上級和區(qū)委、區(qū)政府的要求，由區(qū)分管領(lǐng)導牽頭，研究制定農(nóng)民建房的政策思路，通過赴海鹽學習農(nóng)民建房經(jīng)驗和到基層調(diào)研，并以新塍鎮(zhèn)為試點，逐步理清了農(nóng)民建房思路。下一步，主要是按照因地制宜、實事求是的原則，堅持集約節(jié)約、適度集聚的發(fā)展方向，根據(jù)建設(shè)新型城市化的要求，進一步加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，逐步破解當前農(nóng)民建房難問題。同時，力爭利用3-5年的時間，解決全區(qū)農(nóng)村無房戶、危房戶等的建房問題。

3.1 優(yōu)化布點規(guī)劃

全區(qū)農(nóng)民建房規(guī)劃點分為新市鎮(zhèn)社區(qū)、新農(nóng)村社區(qū)和美麗鄉(xiāng)村點三類。具體設(shè)置要求如下：

新市鎮(zhèn)社區(qū)是位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，主要依托已建成或在建的新市鎮(zhèn)社區(qū)進行設(shè)置。

新農(nóng)村社區(qū)是位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，在選址上結(jié)合已建或在建的原城鄉(xiāng)一體新社區(qū)、原撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的小集鎮(zhèn)、已經(jīng)完成下征的土地、以及線型工程拆遷形成的安置點等進行設(shè)置。新農(nóng)村社區(qū)可以根據(jù)土地下征、農(nóng)民搬遷愿意等因素，結(jié)合原有規(guī)劃，適當增加布點數(shù)量，并調(diào)整完善位置和用地規(guī)模。

美麗鄉(xiāng)村點是位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，根據(jù)實際情況可以設(shè)置適宜數(shù)量的美麗鄉(xiāng)村點，也可以不設(shè)置美麗鄉(xiāng)村點，全部進新市鎮(zhèn)社區(qū)和新農(nóng)村社區(qū)。

美麗鄉(xiāng)村點的設(shè)置原則是：（1）已經(jīng)列入或申報全省農(nóng)房改造建設(shè)示范村的9個自然村落；（2）已經(jīng)列入“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建的精品、特色村中的10個自然村落；（3）已經(jīng)特色村落調(diào)查確定的41個江南水鄉(xiāng)文化特色村落；（4）相對集中成點連片，原則上集聚規(guī)模達到50戶以上的自然村落；（5）戶均宅基地較小，占地面積在0.8畝以下的自然村落；（6）位于基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的自然村落；（7）其他符合要求情形的。

位于布點規(guī)劃以外的現(xiàn)有農(nóng)村自然村落，屬于撤并控制區(qū)，結(jié)合農(nóng)村土地整治等方式，引導農(nóng)村居民有序進入規(guī)劃點建房。

3.2 強化用地保障

3.2.1 落實“四個一批”，破解規(guī)劃空間。一是簡化報批手續(xù)解決一批，符合農(nóng)民建房規(guī)劃的，允許400平方米以下零星的農(nóng)民建房項目，暫借區(qū)級預(yù)留規(guī)劃指標，在建設(shè)用地報批時附清單實行臺賬管理，在年底統(tǒng)一更新入庫。二是各鎮(zhèn)置換解決一批，對建房地塊位于有條件建設(shè)區(qū)的，原則通過與本鎮(zhèn)范圍內(nèi)允許建設(shè)區(qū)等面積置換來解決。三是區(qū)級預(yù)留規(guī)劃指標暫借一批，對建房地塊位于限制建設(shè)區(qū)的，允許暫借區(qū)級規(guī)劃預(yù)留指標進行安排。四是規(guī)劃修改保障一批，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃中期評估修改，在各鎮(zhèn)范圍自求平衡的前提下，優(yōu)先調(diào)整安排5年內(nèi)農(nóng)民建房所需規(guī)劃空間。

3.2.2 統(tǒng)籌“三項指標”，落實用地指標。一是省、市每年的農(nóng)民建房單列計劃指標，重點保障列入年度鎮(zhèn)“無房戶、危房戶”用地。二是存量用地指標，將優(yōu)先用于農(nóng)民建房用地。三是增減掛鉤指標，結(jié)合農(nóng)村土地整治工作，增減掛鉤指標將優(yōu)先安排異地搬遷農(nóng)民建房。

3.3 強化過程管理

下一步，在實施中，還將嚴格控制建房的面積，高度等，簡化報手續(xù)，落實“四到場”制度等，確保農(nóng)民建房有序?qū)嵤Ｍ瑫r，加強未批先建行為的打擊，強化“兩網(wǎng)化”監(jiān)管，開展“一戶多宅”專項清理。