中美農(nóng)業(yè)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)比較研究

平思情

摘 要 大學(xué)治理結(jié)構(gòu)對一流農(nóng)業(yè)大學(xué)的建設(shè)有重要作用。德州農(nóng)工大學(xué)作為著名的仍保留有“A&M”名稱的“贈地學(xué)院”，在農(nóng)業(yè)科學(xué)領(lǐng)域具有顯著的優(yōu)勢。德州農(nóng)工大學(xué)和中國農(nóng)業(yè)大學(xué)在治理結(jié)構(gòu)上存在諸多差異，通過對二者內(nèi)、外部治理結(jié)構(gòu)的比較研究，獲得德州農(nóng)工大學(xué)的治理經(jīng)驗，為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改善提供路徑參考。

關(guān)鍵詞 治理結(jié)構(gòu) 中美農(nóng)業(yè)大學(xué) 比較研究

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A Comparative Study of the Governance Structure of American

and Chinese Agricultural University

——Take China Agricultural University and Texas A & M University as an example

PING Siqing

（College of Humanities and Development Studies， China Agricultural University， Beijing 100083）

Abstract Governance structure for the construction of a first-class University Agricultural University has an important role. Texas A & M University， known as the remains of "land grant colleges" "A & M" name in the field of science and agriculture has a significant advantage. Texas A & M University and the China Agricultural University， there are many differences in the governance structure， both through the comparative study of the external governance structure， governance experience to get Texas A & M University， to provide reference for the improvement of the path of China Agricultural University governance structure.

Key words governance structure； American and Chinese Agricultural University； comparative study

1862年，美國政府通過《莫里爾法案》，促進(jìn)了“贈地學(xué)院”和州立大學(xué)的蓬勃發(fā)展。這些高等教育機(jī)構(gòu)的興起，標(biāo)志著美國現(xiàn)代高等教育制度形成并逐漸發(fā)展起來。早期由“贈地運(yùn)動”產(chǎn)生的州立農(nóng)工學(xué)院，大多數(shù)發(fā)展成為綜合性的大學(xué)，成為當(dāng)今美國高等農(nóng)業(yè)教育的主體。德州農(nóng)工大學(xué)就是當(dāng)時成立的“贈地學(xué)院”之一。它不僅擁有農(nóng)、工學(xué)科的優(yōu)勢，而且在會計學(xué)、教育和心理學(xué)等學(xué)科處于世界領(lǐng)先地位。德州農(nóng)工大學(xué)作為全美一流的大學(xué)之一，在農(nóng)業(yè)科學(xué)研究領(lǐng)域具有顯著的優(yōu)勢，選取它作為案例。

1905年，京師大學(xué)堂農(nóng)科大學(xué)成立，開啟了中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高等教育的先河。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)已經(jīng)成為一所頗具特色的研究型大學(xué)，農(nóng)學(xué)、生命科學(xué)、農(nóng)業(yè)工程優(yōu)勢明顯。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)是中國農(nóng)業(yè)高等教育的起源地，是我國農(nóng)業(yè)高校的典型代表，因而，選取它作為案例。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)包含外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩個層面。本文將基于外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩個視角，比較分析中國農(nóng)業(yè)大學(xué)和德州農(nóng)工大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的差異，借鑒德州農(nóng)工大學(xué)有益的治理經(jīng)驗，為我國農(nóng)業(yè)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與完善提供思路。

1 德州農(nóng)工大學(xué)與中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的發(fā)展概況

1.1 德州農(nóng)工大學(xué)發(fā)展概況

1862年，美國國會頒布了《莫里爾法案》，規(guī)定聯(lián)邦向各州提供土地，由出售土地獲得的款項，建立永久性基金，用于資助或維持至少一所學(xué)院，該學(xué)院主要課程必須按照各州議會所規(guī)定的方式，講授與農(nóng)業(yè)和機(jī)械工藝有關(guān)的知識。①1866年11月，德克薩斯州議會決定根據(jù)《莫里爾法案》建立一所大學(xué)。建校時，學(xué)校名稱為“Agricultural and Mechanical College of Texas”（譯為德克薩斯農(nóng)工學(xué)院）。第二次世界大戰(zhàn)后，學(xué)院的注冊學(xué)員人數(shù)激增。為了適應(yīng)戰(zhàn)后大學(xué)的擴(kuò)大化發(fā)展趨勢，1963年8月，德克薩斯州議會決定將學(xué)院更名為“Texas A&M University”（譯為德克薩斯農(nóng)工大學(xué)，以下簡稱德州農(nóng)工大學(xué)），并保留“A&M”作為代表學(xué)校過去的標(biāo)志。

一直以來，德州農(nóng)工大學(xué)的農(nóng)科與工科都是最好的，始終保持領(lǐng)先優(yōu)勢。近年來，德州農(nóng)工大學(xué)的管理學(xué)科和商科迅速發(fā)展，教育學(xué)、建筑、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的研究也居于世界領(lǐng)先地位。由此，德州農(nóng)工大學(xué)由農(nóng)業(yè)大學(xué)逐步向綜合性大學(xué)發(fā)展，服務(wù)于國家需要的同時，也為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)做貢獻(xiàn)。

1.2 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)展概況

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的前身是京師大學(xué)堂農(nóng)科大學(xué)，成立于1905年，中國的農(nóng)業(yè)高等教育由此開啟。1995年9月，北京農(nóng)業(yè)大學(xué)和北京農(nóng)業(yè)工程大學(xué)合并，更名為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)是教育部直屬，國家“211工程”和“985工程”重點建設(shè)的全國重點大學(xué)。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)由最初只有農(nóng)學(xué)和農(nóng)藝化學(xué)兩個學(xué)科，發(fā)展為包括農(nóng)學(xué)、工學(xué)、理學(xué)、法學(xué)、文學(xué)、哲學(xué)等9大學(xué)科門類，設(shè)有14個學(xué)院的多學(xué)科的大學(xué)，農(nóng)學(xué)、生命科學(xué)、農(nóng)業(yè)工程優(yōu)勢明顯。endprint

2 德州農(nóng)工大學(xué)和中國農(nóng)業(yè)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)比較

大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)是指“大學(xué)利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任義務(wù)”，②主要包括大學(xué)與社會、政府、家庭之間的關(guān)系。

2.1 教育行政體制比較

教育行政體制是根據(jù)中央政府、地方政府、利益集團(tuán)在教育管理上的權(quán)限來劃分的，是指“一個國家的教育行政組織系統(tǒng)”，主要“由教育行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各級教育行政機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系及相互間的職權(quán)劃分等構(gòu)成”。③根據(jù)教育行政權(quán)力的劃分和行使方式看，美國的高等教育行政體制屬于分權(quán)制，中國的高等教育行政體制屬于集權(quán)制。

美國獨(dú)立之初，聯(lián)邦憲法并沒有對聯(lián)邦的教育權(quán)力進(jìn)行闡述，但聯(lián)邦憲法第十修正案規(guī)定，憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或由人民保留。因此，美國的教育行政權(quán)力集中在各州手中。聯(lián)邦政府不直接管理高等教育，教育部對高等教育的調(diào)控主要體現(xiàn)在三個方面：分配政府給予的補(bǔ)助性經(jīng)費(fèi)，收集和公布高等教育信息，組織高等教育研究。德克薩斯州對德州農(nóng)工大學(xué)有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要通過財政資助與預(yù)算、立法、專業(yè)評估等途徑對德州農(nóng)工大學(xué)進(jìn)行管理。

我國現(xiàn)行的教育行政體制是集權(quán)制，具有黨的領(lǐng)導(dǎo)、中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理的特征。④中央政府負(fù)責(zé)宏觀管理和重大決策，并直接管理100所左右大學(xué)。中央教育管理機(jī)構(gòu)掌握著高等教育的決策權(quán)。教育部是中央一級的教育行政機(jī)關(guān)，通過高等教育政策制定、國家文憑的授予制度、高校招生專業(yè)與名額分配、經(jīng)費(fèi)、協(xié)調(diào)高?？蒲泄ぷ鞯韧緩剑芾碇叩冉逃姆椒矫婷?。作為教育部直屬的“211”和“985”高校，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)受教育部的直接管理。

2.2 教育行政組織與職能比較

美國高等教育分權(quán)管理的特征非常明顯，在聯(lián)邦政府沒有設(shè)立高等教育部，高等教育事務(wù)由州政府及地方政府分散管理。聯(lián)邦教育部設(shè)有管理高等教育事務(wù)的辦公室。⑤對于德州農(nóng)工大學(xué)，聯(lián)邦政府不直接參與管理，但通過美國航空局（NASA）、國家衛(wèi)生研究院、國家科學(xué)基金會（NSF）、美國海軍研究部等部門與它的合作，間接干預(yù)其發(fā)展；通過資助計劃，支持其科學(xué)及工程的教育研究，實現(xiàn)政府與學(xué)校的科研合作。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國聯(lián)邦政府再次修訂了《高等教育法》，提出重視對高校的鑒定和評估工作，加強(qiáng)對高校宏觀調(diào)控和監(jiān)督。因而，對德州農(nóng)工大學(xué)，聯(lián)邦政府起著宏觀調(diào)控和監(jiān)督的作用，德克薩斯州擁有直接管理它的權(quán)力與職責(zé)。德克薩斯州的教育管理權(quán)比其他大部分州更分散，原因之一是州議會直接向院校撥款，而不通過撥款機(jī)構(gòu)或大學(xué)系統(tǒng)。德克薩斯呼吁加強(qiáng)高等教育協(xié)調(diào)委員會的協(xié)調(diào)權(quán)威性，要求高等教育協(xié)調(diào)委員會及其工作人員在州議會向院校撥款方面予以合作。德州農(nóng)工大學(xué)與聯(lián)邦政府和州政府的合作，使得其成為集“贈地學(xué)院”、“贈海學(xué)院”、“贈空學(xué)院”三個特殊身份的大學(xué)。

從教育行政組織上講，中國在中央政府一級設(shè)立教育部，地方在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級分設(shè)教育廳、局、科、室（組）等。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)是教育部直屬的“211”和“985”高校，受教育部的直接管理。教育部設(shè)有高等教育司，高等教育司下設(shè)直屬高校工作辦公室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)直屬高校制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、負(fù)責(zé)直屬高校年度事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計信息有關(guān)綜合工作等。另外，教育部還設(shè)有政策法規(guī)司、綜合改革司、人事司等機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著對直屬高校傳播政策法規(guī)、落實教育體制改革、領(lǐng)導(dǎo)干部的考核培訓(xùn)等工作。

3 德州農(nóng)工大學(xué)和中國農(nóng)業(yè)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)比較

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)一般認(rèn)為是學(xué)校三大權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)，包括黨委或董事會的責(zé)任，校長的行政權(quán)力和教授的學(xué)術(shù)權(quán)威。兩所大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)都采用校長負(fù)責(zé)制，但校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)容存在較大差距，大學(xué)利益相關(guān)者的利益體現(xiàn)也存在較大偏差。德州農(nóng)工大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是金錢支配型，關(guān)注的是校外利益集團(tuán)的利益。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是政權(quán)支配型，關(guān)注的是黨的利益，“以‘中國共產(chǎn)黨始終是最廣大人民根本利益的代表來間接地表達(dá)其他利益相關(guān)者的利益訴求”。⑥

3.1 法人地位

作為大學(xué)的主要出資者，董事會是德州農(nóng)工大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也是大學(xué)的法人機(jī)關(guān)。董事會主席是德州農(nóng)工大學(xué)的法人代表。除了法院和議會，沒有任何團(tuán)體能對董事會的決策提出合法性挑戰(zhàn)。董事會的成員主要來自校外，由政府官員、社會名流、企業(yè)家等組成，權(quán)限來自立法規(guī)定和州的特許，承擔(dān)監(jiān)督管理和為學(xué)校的教育計劃和發(fā)展規(guī)劃設(shè)定政策方向、確保本科生和研究生教育的質(zhì)量、為造福德克薩斯州和國家積極開展學(xué)術(shù)研究和技術(shù)創(chuàng)新、構(gòu)建為德克薩斯州及其外延進(jìn)行公共服務(wù)的系統(tǒng)、支持國家立法和高等教育領(lǐng)導(dǎo)制度以定位德州農(nóng)工大學(xué)在全國中的地位等職責(zé)。

1998年，我國的《高等教育法》頒布實施，規(guī)定“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)作為事業(yè)法人單位，其所有權(quán)屬于人民，由政府——國家教育部代理行使所有權(quán)和管理權(quán)，政府將具體辦學(xué)權(quán)委托給中國農(nóng)業(yè)大學(xué)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)是一個社會組織，具有委托代理關(guān)系，校長是學(xué)校的法人代表。

3.2 決策機(jī)制

德州農(nóng)工大學(xué)的決策機(jī)制由三部分構(gòu)成：以董事會為核心的學(xué)校行政中心，由教授代表、學(xué)生代表、學(xué)生會構(gòu)成的代表團(tuán)體，其他社會力量（包括校外利益集團(tuán)、私人企業(yè)、合作單位等）。大學(xué)的重大決策一般是由董事會做出，董事會的決策會受到社會利益集團(tuán)、企業(yè)等的影響，以校長為核心的校長辦公室是決策的具體執(zhí)行組織。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的決策機(jī)制有三重權(quán)力構(gòu)成：以黨委為核心的政治權(quán)力，以校長為核心的行政權(quán)力，以教授為核心的學(xué)術(shù)權(quán)威。黨委擁有的政治權(quán)力是決策權(quán)，起著指導(dǎo)與監(jiān)督的作用；行政權(quán)力是執(zhí)行權(quán)，處理學(xué)校的行政事務(wù)；學(xué)術(shù)權(quán)力為咨詢權(quán)，但實際中沒有發(fā)揮教授群體的實質(zhì)作用，只是形式上的權(quán)力。

3.3 組織結(jié)構(gòu)

德州農(nóng)工大學(xué)是以學(xué)校行政部門為主體，學(xué)生代表、院系代表、學(xué)生會等代表團(tuán)體參與，州教育局、私人企業(yè)、利益集團(tuán)等其他社會力量影響的多元主體的民主治理模式。學(xué)校行政機(jī)構(gòu)包括Texas A&M System Board of Regents（董事會）、Texas A&M System Chancellor（校長）、Office of the President（校長辦公室）、Office of the Provost and Executive Vice President for Academic Affairs（教務(wù)長辦公室和學(xué)術(shù)事務(wù)執(zhí)行副校長）、Vice President and Executive Staff（副校長和行政人員）。⑦在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下，以校長為核心，由校長、教務(wù)長、副校長、副教務(wù)長等組成學(xué)校高級管理團(tuán)隊，下設(shè)各職能部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行有關(guān)學(xué)校行政管理的具體事務(wù)。校長的作用主要體現(xiàn)在籌劃調(diào)用校外資源、實施校內(nèi)各項改革、發(fā)展學(xué)術(shù)自由這三種力量的交叉點上，并盡量維護(hù)這三者之間的動態(tài)平衡。由系構(gòu)成的學(xué)院承擔(dān)著一定的處理院系行政事務(wù)的職能。系負(fù)責(zé)處理有關(guān)學(xué)生的具體行政事宜，比學(xué)院承擔(dān)的職責(zé)更多。endprint

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這種結(jié)構(gòu)是黨的領(lǐng)導(dǎo)在高校的實現(xiàn)形式，是具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)管理體制。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為黨務(wù)和行政管理系統(tǒng)分別由黨委書記和校長牽頭，形成雙子科層組織系統(tǒng)。它的特點表現(xiàn)為：第一，黨委是高校的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校，協(xié)調(diào)各方；第二，校長是學(xué)校的法人代表，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，行使行政職權(quán)，負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研及各方面的行政管理工作。學(xué)院是擁有財權(quán)、人權(quán)、教育權(quán)的實體層，承擔(dān)教學(xué)、行政、科研等職能，是中國農(nóng)業(yè)大學(xué)具體的行政事務(wù)、教學(xué)事務(wù)、科研事務(wù)的實際執(zhí)行者，承擔(dān)著比系更多的工作。

4 德州農(nóng)工大學(xué)對中國農(nóng)業(yè)大學(xué)完善治理結(jié)構(gòu)的啟示

結(jié)合中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的特色，借鑒德州農(nóng)工大學(xué)的治理經(jīng)驗，可以為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)完善治理結(jié)構(gòu)的實踐提供路徑參考。

4.1 德州農(nóng)工大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗

4.1.1 學(xué)術(shù)與行政分離

德州農(nóng)工大學(xué)的學(xué)術(shù)與行政權(quán)力的關(guān)系特點是：學(xué)術(shù)、行政各司其職，權(quán)責(zé)范圍明確。董事會依據(jù)社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，總體把握學(xué)校的發(fā)展方向和脈絡(luò)，制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、控制經(jīng)費(fèi)。校長作為行政長官，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行董事會的意志并協(xié)調(diào)學(xué)校各方的行政工作。校長與副校長組成的管理團(tuán)隊下屬的行政職能部門，負(fù)責(zé)處理學(xué)校各項專門具體的行政事務(wù)。而以教授為主體的全體教師理事會和負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)的教務(wù)長與執(zhí)行校長辦公室，掌握著學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)力。行政和學(xué)術(shù)這兩種權(quán)力在各自的職責(zé)范圍內(nèi)都充分發(fā)揮各自的職能。

4.1.2 教授是大學(xué)的核心力量

在德州農(nóng)工大學(xué)，由教師組成的全體教師理事會（Faculty Senate）負(fù)責(zé)處理課程與教導(dǎo)方面的所有政策，與學(xué)生入學(xué)、畢業(yè)、留級、獎學(xué)金、榮譽(yù)等有關(guān)的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對教師的雇用、留用、聘期、晉升、評估。全體教師理事會（Faculty Senate）直接向校長匯報，并在整體教育政策和計劃、影響大學(xué)發(fā)展和資源使用的政策、行政管理人員選用和評估的政策與程序等方面享有建議權(quán)。因此，德州農(nóng)工大學(xué)的教師能充分參與到學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)中，在學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)中都具有一定的話語權(quán)。

4.2 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)完善治理結(jié)構(gòu)的路徑

4.2.1 提高大學(xué)自治能力

大學(xué)自治是指大學(xué)自己決定和管理自己的事情，包括兩個方面的權(quán)力：一是大學(xué)行政管理自治，二是大學(xué)的學(xué)術(shù)自由。包括中國農(nóng)業(yè)大學(xué)在內(nèi)的我國大學(xué)內(nèi)部治理中，普遍存在著權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的問題：政府的政治權(quán)力直接介入大學(xué)內(nèi)部治理，大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力沒有充分發(fā)揮作用。因而，大學(xué)要提高自治能力，必須要平衡行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，明確雙方權(quán)責(zé)，使得學(xué)術(shù)權(quán)力真正發(fā)揮作用。

4.2.2 提升教師話語權(quán)，強(qiáng)化教師的學(xué)術(shù)權(quán)力

盡管中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)包括三重權(quán)力，實際上，教師的話語權(quán)沒有得到充分的重視，教師在學(xué)校治理中僅具有形式上的權(quán)力。在行政事務(wù)處理中，教師沒有充分的參與權(quán)，僅有少部分教授參與到學(xué)校治理中。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)應(yīng)該通過強(qiáng)化學(xué)位委員會的權(quán)力、充分發(fā)揮校工會作用，切實賦予教師話語權(quán)，增強(qiáng)教師的民主權(quán)力，從而激勵教師參與到學(xué)校治理中來。

注釋

① 李素敏.美國贈地學(xué)院發(fā)展研究[M].保定：河北大學(xué)出版社，2004：50-51.

② 嚴(yán)文清.中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：人民出版社，2011：10.

③ 陳孝彬，高洪源.教育管理學(xué)[M].北京：北京師范大學(xué)出版集團(tuán)，2012：71.

④ 陳孝彬，高洪源.教育管理學(xué)[M].北京：北京師范大學(xué)出版集團(tuán)，2012：75-76.

⑤ 沈紅.美國研究型大學(xué)形成與發(fā)展[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，1999：155.

⑥ 嚴(yán)文清.中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：人民出版社，2011：3.

⑦ About Texas A&M University[EB/OL].http：//www.tamu.edu/about/index.html.endprint