留守兒童問題產(chǎn)生的原因及保護(hù)機(jī)制研究

楊學(xué)禮

摘 要 留守兒童是社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的特殊群體。城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是留守兒童問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及有關(guān)政策和制度是留守兒童問題產(chǎn)生的體制原因；監(jiān)護(hù)不力甚至缺失是留守兒童問題產(chǎn)生的直接原因；法律法規(guī)的不健全是留守兒童問題產(chǎn)生的重要原因。針對上述原因，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建減量機(jī)制，減少留守兒童數(shù)量；強(qiáng)化父母監(jiān)護(hù)職責(zé)；修改完善相關(guān)法律制度，切實(shí)加強(qiáng)對留守兒童的保護(hù)。

關(guān)鍵詞 留守兒童 原因 保護(hù) 機(jī)制

The Reason of Left-behind Children Problems and Protection Mechanism

YANG Xueli

（Department of Social Sciences， Tongren University， Tongren， Guizhou 554300）

Abstract Children left behind is a special group appears in social transition. Urban and regional economic development is uneven economic reasons behind children issues arising； urban-rural dual structure and related policies and systems are institutional reasons behind children issues arising； guardianship ineffective or absent is the direct cause of left-behind children's issues arising； laws and regulations unsound is an important reason behind children's problems. For these reasons， it should build the reduction mechanism to reduce the number of children left behind； strengthen parental guardianship； revise and improve relevant legal system， strengthen the protection of children left behind.

Key words children left-behind； cause； protection； mechanism

1994年以來，留守兒童問題逐漸受到政府和社會各界的關(guān)注。關(guān)于留守兒童的調(diào)查、報道、研究不斷增加和深入。各級政府和社會各界對留守兒童的關(guān)注和關(guān)愛活動也逐年增多。但是，不能否認(rèn)的是，留守兒童的規(guī)模正隨著農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大。全國婦聯(lián)課題組根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬。①根據(jù)媒體報道和調(diào)查，留守兒童因監(jiān)護(hù)不力甚至缺失，在學(xué)習(xí)、心理、品德、安全等方面均存在一些問題，②這些問題必須得到重視和關(guān)注。雖然各級政府、教育部門和社會各界對留守兒童的重視和關(guān)注越來越多，但是由于沒有形成保護(hù)留守兒童的長效機(jī)制，無法真正對留守兒童提供可靠有效的保護(hù)。因此，探討留守兒童保護(hù)的機(jī)制具有重要意義。

1 留守兒童問題產(chǎn)生的原因

構(gòu)建留守兒童保護(hù)機(jī)制，首先應(yīng)該分析留守兒童問題產(chǎn)生的原因，才能使保護(hù)機(jī)制具有針對性和有效性。

（1）我國城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是留守兒童問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)整體有了巨大的發(fā)展，但是城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡仍然是一個突出的問題。這是大量農(nóng)村勞動力向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的重要原因。轉(zhuǎn)移到城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村勞動力大部分屬于青壯年，為了獲得相對較高的收入，容易發(fā)生將年幼子女留在原籍的現(xiàn)象。

（2）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及有關(guān)政策和制度是留守兒童問題產(chǎn)生的體制原因。我國目前正處于城鎮(zhèn)化關(guān)鍵期，但是長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其衍生的政策、制度、法律法規(guī)和社會心理不利于進(jìn)城農(nóng)民融入城市。轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動力無法與城市居民享有相同的權(quán)利，受戶籍和教育制度等方面的制約和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響，大部分工作、生活在城市的外來務(wù)工人員無法將子女帶在身邊。這是留守兒童問題產(chǎn)生的體制原因。

（3）監(jiān)護(hù)不力甚至缺失是留守兒童問題產(chǎn)生的直接原因。我國未成年人保護(hù)法構(gòu)建了以家庭保護(hù)為基礎(chǔ)的未成年人保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，但是由于我國監(jiān)護(hù)制度缺乏可操作性，對父母的約束性較弱，很多外出務(wù)工人員為了經(jīng)濟(jì)收入忽視對子女成長的關(guān)注，導(dǎo)致大量留守兒童的產(chǎn)生，使得留守兒童的監(jiān)護(hù)和以家庭為核心的保護(hù)無法落到實(shí)處，家庭的親情教育、情感交流和關(guān)愛保護(hù)功能幾乎喪失。從一定意義上講，監(jiān)護(hù)不力甚至缺失導(dǎo)致了很多留守兒童在學(xué)習(xí)、心理、品德和安全等方面產(chǎn)生問題。

（4）法律法規(guī)的不健全是留守兒童問題產(chǎn)生的重要原因。民法通則規(guī)定了父母對未成年子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任，未成年人保護(hù)法構(gòu)建了家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、司法保護(hù)四位一體的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。但是，有關(guān)的法律規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性，不僅使得很多父母不認(rèn)真履行甚至不履行法定監(jiān)護(hù)責(zé)任，家庭保護(hù)流于形式；而且學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)和司法保護(hù)也沒有充分發(fā)揮作用。

2 留守兒童保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建

留守兒童問題事關(guān)未成年人健康成長、農(nóng)村社會穩(wěn)定、社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是涉及三農(nóng)問題、勞動力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化、用工制度、戶籍制度、教育制度等多方面的綜合性問題，必須構(gòu)建合理有效的保護(hù)機(jī)制，呵護(hù)留守兒童。

（1）構(gòu)建減量機(jī)制，減少留守兒童數(shù)量是保護(hù)留守兒童的根本出路。對留守兒童的真正保護(hù)是解決其不能與父母共同生活的難題。留守兒童問題產(chǎn)生的根源是城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的勞動力異地轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及相關(guān)政策、法規(guī)、制度導(dǎo)致的進(jìn)城農(nóng)民無法與子女共同生活。可以通過兩個途徑實(shí)現(xiàn)留守兒童的減量：一是加快新農(nóng)村建設(shè)和西部大開發(fā)縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，吸引更多的外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，使農(nóng)民可以不用離鄉(xiāng)離土即能夠獲得較高的收入，解決不能與子女共同生活的問題，減少留守兒童的數(shù)量；二是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化相結(jié)合，修改阻礙外來務(wù)工農(nóng)民及其子女融入城市的政策、制度和法規(guī)，這既是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的合理方法，也是減少留守兒童數(shù)量的重要途徑。

（2）強(qiáng)化父母監(jiān)護(hù)職責(zé)是保護(hù)留守兒童的重點(diǎn)?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人?！钡?，大量留守兒童無法與父母一起生活的現(xiàn)實(shí)狀況，使得父母對留守兒童的監(jiān)護(hù)和《未成年人保護(hù)法》構(gòu)建的以家庭為核心的保護(hù)無法落到實(shí)處。留守兒童正處于成長發(fā)育的關(guān)鍵時期，他們無法得到父母在思想認(rèn)識及價值觀念上的引導(dǎo)和幫助，成長中缺少了父母情感上的關(guān)注和呵護(hù)，極易產(chǎn)生認(rèn)識、價值上的偏離和個性、心理發(fā)展的異常。特別是出現(xiàn)了部分“留守兒童”遭受不法侵害和走上違反犯罪道路的現(xiàn)象。因此必須強(qiáng)化父母對子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)，不能為了經(jīng)濟(jì)收益忽視孩子。在無法監(jiān)護(hù)的情況下，應(yīng)當(dāng)選擇有監(jiān)護(hù)能力的親屬，妥善解決好委托監(jiān)護(hù)問題。

（3）完善相關(guān)法律制度是保護(hù)留守兒童的關(guān)鍵。留守兒童監(jiān)護(hù)不力甚至缺失，與我國相關(guān)法律規(guī)定的不完善有極大關(guān)系。雖然我國已經(jīng)建立起了未成年人保護(hù)法和民法通則、婚姻法、義務(wù)教育法和預(yù)防未成年人犯罪法等較為完整的法律體系，但由于上述立法相對滯后，法律之間銜接存在問題，規(guī)定的可操作性較弱等原因，沒有在留守兒童保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須加以完善。

一是要設(shè)立親權(quán)制度。留守兒童保護(hù)中出現(xiàn)的監(jiān)護(hù)不力甚至缺失與我國現(xiàn)行法律中沒有確立親權(quán)制度有很大關(guān)系。在我國民法通則、婚姻法、未成年人保護(hù)法等法律中有關(guān)于親權(quán)內(nèi)容的規(guī)定，但是并沒使用親權(quán)這一概念。從親權(quán)內(nèi)容來看，規(guī)定較為簡略，僅包括撫養(yǎng)、教育、管教、保護(hù)等權(quán)利和義務(wù)及未成年子女造成他人損害時的賠償義務(wù)，且權(quán)利義務(wù)要求不夠明確，缺乏可操作性。從各國經(jīng)驗來看，親權(quán)制度是規(guī)范親子之間保護(hù)教養(yǎng)關(guān)系的最佳模式。在我國立法上建立親權(quán)制度，明確親權(quán)的具體內(nèi)容，有利于規(guī)范父母行使親權(quán)，從而解決留守兒童監(jiān)護(hù)不力甚至缺失問題。

二是健全監(jiān)護(hù)制度。民法通則和未成年人保護(hù)法等法律對監(jiān)護(hù)制度作了比較全面的規(guī)定，但是沒有明確監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的方式，對父母無法監(jiān)護(hù)、無力監(jiān)護(hù)時的委托監(jiān)護(hù)缺乏具體規(guī)定，對于監(jiān)護(hù)人履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制及不履行職責(zé)的責(zé)任規(guī)定缺乏明確性和可操作性。這些問題在未來的立法中應(yīng)該加以明確，強(qiáng)化父母的監(jiān)護(hù)意識和責(zé)任意識，這樣才能使父母切實(shí)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。同時，我國對于監(jiān)護(hù)問題基本限于私法領(lǐng)域，雖然在未成年人保護(hù)法中構(gòu)建了家庭、學(xué)校、社會、司法四位一體的保護(hù)機(jī)制，但是由于規(guī)定過于簡略和缺乏可操作性，公權(quán)力未有效介入監(jiān)護(hù)問題，這對于未成年人特別是留守兒童的保護(hù)顯然是不利的。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，確立各級政府牽頭的，教育部門、司法機(jī)關(guān)和社會各界有序參與的公權(quán)力介入機(jī)制，加強(qiáng)對未成年人特別是留守兒童的保護(hù)。

三是修改戶籍和義務(wù)教育法的有關(guān)規(guī)定。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及戶籍、義務(wù)教育法等相關(guān)政策、法規(guī)的規(guī)定是外出務(wù)工人員無法將子女帶在身邊就讀的體制性障礙，也是導(dǎo)致留守兒童問題的重要原因。上述政策法規(guī)和制度與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相違背，不利于外來人員的融入，必須加以修改，不斷破解二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建自由流動、外來人員有序融入城市的合理機(jī)制，減少留守兒童數(shù)量，切實(shí)保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。

項目編號：銅仁學(xué)院科研啟動基金TR057

注釋

① 全國婦聯(lián)課題組.我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告（2013年5月）.轉(zhuǎn)引自中國婦聯(lián)新聞：http：//acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013- 21437965.html

② 潘從武.農(nóng)村留守流動兒童境遇亟待關(guān)注.法制日報，2010-03-16：007.葉敬忠.對留守兒童的情感欠債隱憂在未來.中國教育報，2014-05-29：2.

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