淺析全球治理的思想困境

作者簡(jiǎn)介：焦智玲，中國(guó)政法大學(xué)研究生院，政治與公共管理學(xué)院國(guó)際關(guān)系專業(yè)。

摘 要：隨著全球化的發(fā)展，全球性問題日益加深并滲透到國(guó)際關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域。不僅如此，有關(guān)這些問題的治理也開始受到越來(lái)越多的重視。其中，以氣候變化為代表的環(huán)境問題可謂是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。而針對(duì)溫室氣體排放和全球變暖等相關(guān)問題，與會(huì)各國(guó)在歷次世界氣候大會(huì)中都進(jìn)行著激烈的博弈。在這些國(guó)家間的博弈中，充分體現(xiàn)了在全球問題治理過程中的思想困境。這種困境突出的表現(xiàn)為包括責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)和共存意識(shí)等全球意識(shí)的缺乏。

關(guān)鍵詞：全球問題；全球治理；氣候大會(huì)；全球意識(shí)

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)做出了名為《我們共同的未來(lái)》的重要報(bào)告。自此，“可持續(xù)發(fā)展”的概念被首次提出，人類開始了反思并改進(jìn)自身發(fā)展模式的進(jìn)程。1992年，可持續(xù)發(fā)展成為巴西里約熱內(nèi)盧地球峰會(huì)上討論的核心議題。在這次峰會(huì)中，還確立起了由《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《21世紀(jì)議程》組成的可持續(xù)發(fā)展的框架。在全球問題危害性日益深化的當(dāng)今，以可持續(xù)發(fā)展為重要理念的全球治理已經(jīng)成為一種必然選擇。

一、全球問題與全球治理

（一）全球問題

成立于1968年的羅馬俱樂部，成為了全球問題研究的開創(chuàng)者和奠基人。該組織先后向世界發(fā)表了多份有關(guān)全球問題和世界發(fā)展的報(bào)告。此后，全球問題作為一個(gè)獨(dú)立的、專門的研究領(lǐng)域被確立并逐漸受到整個(gè)世界的關(guān)注。所謂全球問題，是指一些具有全球性即關(guān)乎整個(gè)人類生存的重要問題。這些問題由于各國(guó)在社會(huì)制度和國(guó)家利益等因素中的差異性，未能被很好的應(yīng)對(duì)和解決。

雖然目前的國(guó)際政治中仍不乏戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、領(lǐng)土與資源等所謂高級(jí)政治議題的探討，但其影響范圍正在逐漸較少。與此相反，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技文化的進(jìn)步、資源環(huán)境的狀況等低級(jí)政治的關(guān)注度在不斷上升。目前，較為典型的全球問題包括環(huán)境問題、人口問題、資源短缺、糧食危機(jī)、跨國(guó)犯罪等。這些問題將國(guó)際社會(huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面聯(lián)系在一起，相互影響和牽制。另外，全球問題所具有全球性、全面性、相互纏結(jié)性、超意識(shí)形態(tài)性和挑戰(zhàn)性等多個(gè)特點(diǎn)，使得其解決不能僅靠單一國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)，而必須通過各國(guó)的協(xié)調(diào)一致和相互合作。這在氣候變化的解決中有著充分的體現(xiàn)，另外，氣候變化作為重要的環(huán)境問題，顯然已成為全球治理的重要領(lǐng)域。

（二）全球治理

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)全球治理的關(guān)注日漸提高。全球治理委員會(huì)將其定義為：“治理是各種各樣的個(gè)人、團(tuán)體——公共的或個(gè)人的——處理其共同事務(wù)的總和。”①

全球治理的對(duì)象即是具有復(fù)雜性和國(guó)際性的全球問題。全球治理委員會(huì)認(rèn)為，全球治理的主體不僅涉及政府和政府之間的關(guān)系，非政府組織、民眾運(yùn)動(dòng)、跨國(guó)公司、學(xué)術(shù)界以及大眾媒體也都是參與全球治理的重要行為體。一方面，面對(duì)全球問題的諸多新特點(diǎn)，單一國(guó)家已不足以解決全球性問題，其他非政府行為體的作用日益上升。就非政府組織而言，其在議題的提出、促進(jìn)相關(guān)問題談判的進(jìn)行以及監(jiān)督制度的執(zhí)行方面都有著較大的優(yōu)勢(shì)。而另一方面，國(guó)家在全球治理中起著主導(dǎo)性作用。畢竟在全球治理的談判中，主權(quán)國(guó)家具有很大的優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，國(guó)家可以簽訂有法律效力的治理協(xié)議；另一方面，國(guó)家還可以充分發(fā)揮其實(shí)力將協(xié)議變?yōu)樾袆?dòng)。除此之外，對(duì)于已經(jīng)形成的國(guó)際機(jī)制，主權(quán)國(guó)家也能為其貫徹執(zhí)行提供保障。為全球性問題的解決提供穩(wěn)定的環(huán)境和深入發(fā)展的條件。因此，克服各國(guó)在參與全球治理中的思想困境，保障國(guó)家間的合作與互動(dòng)，對(duì)全球問題的解決有著重要意義。

二、《京都議定書》的制定與實(shí)行

（一）《京都議定書》的制定

所謂氣候變化，聯(lián)合國(guó)將其定義為：“除氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動(dòng)改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化?！雹?/p>

第一次世界氣候大會(huì)于1979年召開。這次會(huì)議上首次提出了氣候變化問題，該問題的危害性和嚴(yán)重性得到了與會(huì)各國(guó)的認(rèn)可和重視。為此，國(guó)際社會(huì)提出建立國(guó)際制以促進(jìn)問題的緩解。1992年通過的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》也于1994年正式生效?！豆s》號(hào)召各個(gè)國(guó)家自愿的減排溫室氣體，并將氣候變化問題正式上升到了政治的高度。

1995年該公約的第一次締約方會(huì)議在德國(guó)柏林召開。到目前為止，締約方會(huì)議共召開了19次。1997年，第三次締約方會(huì)議在日本京都召開，為了增加對(duì)締約國(guó)家的束縛，會(huì)上一致通過了《京都議定書》。該議定書共二十八條，規(guī)定2008～2012年為承諾期，在承諾期期間，相關(guān)締約國(guó)要依約定進(jìn)行溫室氣體的減排。具體目標(biāo)為，以1990年的水平為準(zhǔn)，要將溫室氣體的總排放量平均減少5%。③對(duì)于議定書中提到的六種溫室氣體，歐盟、美國(guó)和日本等相關(guān)國(guó)家表示會(huì)在不同程度上削減排放量。為了更好的促進(jìn)締約方履行義務(wù)，議定書中還制定了聯(lián)會(huì)履行、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展三種機(jī)制。這些較為靈活的機(jī)制對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家有著重要意義。根據(jù)規(guī)定，允許發(fā)達(dá)國(guó)家通過項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓和購(gòu)買排放許可等方式與發(fā)展中國(guó)家達(dá)成一定協(xié)議。這就將發(fā)達(dá)國(guó)家減排所要花費(fèi)的成本降至了最低水平。

就《京都議定書》達(dá)成的一些成果而言，該議定書的簽訂可謂是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要進(jìn)程。其使得“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則落到實(shí)處，并首次為發(fā)達(dá)國(guó)家制定了2008年至2012年間量化的減排目標(biāo)。這也充分的表明，在全球化日益深化的當(dāng)今，以應(yīng)對(duì)氣候變化為代表的環(huán)境問題的解決更需要有全球性視野。

（二）《京都議定書》實(shí)行中存在的問題

《京都議定書》的通過和生效對(duì)氣候問題的解決有著里程碑式的重要意義，但是另一方面，該議定書同樣存在著不可否認(rèn)的問題。其簽訂與實(shí)行在很大程度上更像是相關(guān)國(guó)家被迫做出的妥協(xié)。

《議定書》中雖然規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家承諾減排的目標(biāo)，但是并未明確具體措施，承諾缺乏執(zhí)行力。不僅如此，沒有一個(gè)實(shí)際意義上的權(quán)威力量監(jiān)督議定書的執(zhí)行。這也就是說，沒有一定的約束力量保障承諾的履行和措施的實(shí)施。這就充分說明了，該機(jī)制的有效性以及其目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性還有待商榷。其次，議定書中規(guī)定的三種靈活機(jī)制的提出也存在值得考究之處。這些機(jī)制為相關(guān)國(guó)家提供了逃避義務(wù)的可乘之機(jī)。相比于對(duì)機(jī)制中有關(guān)環(huán)境問題解決的關(guān)注，很多締約國(guó)更傾向于尋找機(jī)制中有利于自身利益的潛在規(guī)定。因此，靈活的機(jī)制反而弱化了改善問題的最初目的。第三，美國(guó)政府的消極立場(chǎng)也是議定書實(shí)行的一個(gè)重要問題。美國(guó)在1990年的二氧化碳排放量達(dá)1300百萬(wàn)噸碳，占世界23%，這就意味著，美國(guó)的參與與否直接關(guān)系了溫室氣體的排放是否真正得到了控制。1997年，美國(guó)簽署了議定書，但是并未批準(zhǔn)。而且，美國(guó)提出批準(zhǔn)議定書的前提是，需要以中、印為代表的發(fā)展中國(guó)家也做出減排的相關(guān)承諾。

2002年，中國(guó)和歐盟分別批準(zhǔn)了《京都議定書》。2005年，議定書正式生效。2009年，第十五次締約方大會(huì)哥本哈根氣候大會(huì)召開。此次會(huì)議上提出了對(duì)2012年后的氣候變化的應(yīng)對(duì)問題，并最終就具體措施達(dá)成了一致的協(xié)議。2011年的德班氣候大會(huì)上，各國(guó)就《議定書》的第二期承諾進(jìn)行談?wù)摬?dòng)綠色氣候基金。在2012年的多哈氣候大會(huì)上，備受關(guān)注的《京都議定書》第二期承諾在2013年開始實(shí)施。另外，會(huì)上還制定了2020年后全球溫室氣體減排框架，初步描繪了全球保護(hù)氣候長(zhǎng)期安排路徑。盡管幾乎每一次締約方大會(huì)都試圖推動(dòng)議定書的談判和積極實(shí)行，但全球溫室氣體排放總量的增加，大會(huì)上各國(guó)圍繞自身利益的博弈加劇的現(xiàn)象仍舊說明了其實(shí)行的道路困難重重。

三、全球治理的思想困境

《京都議定書》的制定充分說明了人們對(duì)當(dāng)前的氣候環(huán)境問題已經(jīng)有了一定的危機(jī)意識(shí)，但是議定書的實(shí)際效用的有限同樣說明人們?cè)趫?zhí)行力度上的有限。究其根本，要克服這些“有限”的思想，就要樹立起更為科學(xué)的全球意識(shí)?！熬褪窃诔姓J(rèn)國(guó)際社會(huì)存在共同利益，人類文化現(xiàn)象具有共同性的基礎(chǔ)上，以全球視野去考察、認(rèn)識(shí)社會(huì)生活的歷史現(xiàn)象的一種思維方式?！雹芫蜌夂騿栴}的治理而言，人們?nèi)狈Φ娜蛞庾R(shí)主要包括責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)和共存意識(shí)。

（一）責(zé)任意識(shí)的缺乏

1987年的世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即在不損害未來(lái)一代需求的前提下，滿足當(dāng)前一代人的需求。這也就是說可持續(xù)發(fā)展要求既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，又要有長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，保護(hù)人類賴以生存的自然資源和自然環(huán)境，使后代能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。因此，所謂責(zé)任意識(shí)就是對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)有預(yù)見性的發(fā)展。

然而事實(shí)上，氣候問題等全球問題具有不可否認(rèn)的長(zhǎng)期性。這就意味著，氣候問題在短期內(nèi)或許不會(huì)對(duì)國(guó)家的政治發(fā)展有過多的影響。其所可能造成的社會(huì)危害和災(zāi)難性的結(jié)果也不一定會(huì)馬上降臨。相反，為應(yīng)對(duì)氣候問題而減緩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻在當(dāng)前有著直觀的體現(xiàn)。尤其是對(duì)參與氣候談判的政治家而言，維護(hù)本國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展利益更為重要。不僅如此，減輕氣候變化更多收益將出現(xiàn)在未來(lái)，而采取行動(dòng)付出代價(jià)卻是現(xiàn)在，這就更加降低了人們治理氣候問題的緊迫性。

（二）合作意識(shí)的缺乏

氣候治理已經(jīng)超出了一國(guó)或一地區(qū)的治理能力，需要全球范圍內(nèi)的合作得以實(shí)現(xiàn)。但是在當(dāng)今的無(wú)政府狀態(tài)下，合作的達(dá)成與否與各國(guó)對(duì)相對(duì)收益和絕對(duì)收益的認(rèn)知有著密切的聯(lián)系。所謂絕對(duì)收益是指，各國(guó)展開國(guó)際合作比不合作收益更多，即帶來(lái)絕對(duì)收益的增長(zhǎng)，因此合作就更易達(dá)成。而相對(duì)收益的理論假定則與之不同。事實(shí)上，二者都是合作中的必然性因素。前者主要涉及合作中總體收益的增長(zhǎng)，而后者涉及收益增長(zhǎng)后的分配，沒有總收益的增長(zhǎng)就無(wú)法分配，沒有分配的激勵(lì)也無(wú)法增長(zhǎng)總收益。在這種情況下，合作能否達(dá)成，在于政策制定者的主觀認(rèn)知和國(guó)家的總體戰(zhàn)略偏向。

在氣候變化的全球治理中，每一個(gè)國(guó)家無(wú)法平等的享受治理的成果或承擔(dān)不治理的災(zāi)難。也就是說氣候變暖問題對(duì)不同的國(guó)家產(chǎn)生的影響不同，因此國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候治理的主動(dòng)性也是不同的。加上國(guó)家往往缺乏全球意識(shí)，更傾向于相對(duì)收益的獲取，也即對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的獲取。追求本國(guó)利益最大化是國(guó)際社會(huì)進(jìn)行國(guó)際合作和開展外交活動(dòng)的終極目標(biāo)，在該目標(biāo)的指引下，那些不會(huì)因氣候變化而受威脅的國(guó)家顯然就不會(huì)對(duì)這一問題投入較多的代價(jià)。這也是在針對(duì)議定書執(zhí)行的歷次締約國(guó)大會(huì)中未能取得實(shí)質(zhì)性結(jié)果的原因所在。就目前的狀況而言，氣候治理已經(jīng)不單單是一個(gè)環(huán)境問題，一些國(guó)家之所以參與其中，更多是為了達(dá)到其政治目的。從很大程度上說，歐盟積極倡導(dǎo)氣候治理的目的，就是為了提高自身在國(guó)際社會(huì)中的地位。而另一方面，其國(guó)際社會(huì)地位的提高也是削弱美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位的重要手段。

（三）共存意識(shí)的缺乏

正如在基歐漢和奈的著作《權(quán)利與相互依賴》一書中所述，我們生活在一個(gè)相互依賴的世界中，相互依賴已經(jīng)成為時(shí)代最突出的特征之一。對(duì)于以氣候問題為代表的環(huán)境問題的解決與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是對(duì)立的。不能因?yàn)榍罢叩拇嬖诙拗坪笳邞?yīng)有的提高。相反應(yīng)該將兩者有效的統(tǒng)一起來(lái)，在不使環(huán)境遭受更大破壞的基礎(chǔ)上，注重一些國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困的現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)環(huán)境問題的解決也有著重要的保障性作用。這也就需要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)水平給予一定的諒解和支持。在敦促其執(zhí)行義務(wù)的同時(shí)維護(hù)其發(fā)展的權(quán)利。在某種程度上，這些都是關(guān)乎共存意識(shí)的強(qiáng)調(diào)。

在事關(guān)氣候變化的全球治理中，共存意識(shí)的缺乏最常導(dǎo)致的是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的分化。《京都議定書》的達(dá)成最主要的政治影響就是發(fā)達(dá)國(guó)家將利用一切手段加緊要求中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中大國(guó)參與全球減排，加強(qiáng)限排或減排力度，使發(fā)展中國(guó)家面臨越來(lái)越大的國(guó)際壓力。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，政治目標(biāo)往往被至于優(yōu)先地位，環(huán)境目標(biāo)多只是象征性的。在減排義務(wù)上，發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為應(yīng)該遵循《京都議定書》中共同但有區(qū)別的責(zé)任這一原則，而發(fā)達(dá)國(guó)家在具體實(shí)施中并不完全認(rèn)同。另外，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中要求發(fā)達(dá)國(guó)家要給發(fā)展中國(guó)家已資金和技術(shù)支持，而發(fā)達(dá)國(guó)家卻對(duì)此不愿承諾具體義務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家這種忽視發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀的做法，使得南北對(duì)立不斷加劇。

結(jié)語(yǔ)：全球問題的全球性、全面性、相互纏結(jié)性、超意識(shí)形態(tài)性和挑戰(zhàn)性，決定了其治理必須依靠世界各國(guó)、各地區(qū)的共同努力。但是全球問題解決的漫長(zhǎng)性和困難性，又常常阻礙著國(guó)家進(jìn)行全球治理的積極性。就氣候變化的治理而言，僅重視一國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短視行為最終導(dǎo)致的將是全球性的災(zāi)難。各國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)和共存意識(shí)作為行動(dòng)的重要指導(dǎo)，唯有此，全球治理才能達(dá)成預(yù)想的目標(biāo)，各國(guó)也才能獲得更為長(zhǎng)久和根本的利益。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)研究生院）

參考文獻(xiàn)

[1] 英瓦爾·卡爾松 什里達(dá)特·蘭法爾主編，趙仲?gòu)?qiáng) 李正凌譯：《天涯成比鄰——全球治理委員會(huì)的報(bào)告》，中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司，1995年版，第2頁(yè)。

[2] 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》United Nations Framework Convention on Climate Change（UNFCCC）第一條，定義。

[3] 京都議定書（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change），http： //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html

[4] 吳雷釗：《“全球良知”——羅馬俱樂部思想研究》，中國(guó)政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年3月。

注解

① 英瓦爾·卡爾松 什里達(dá)特·蘭法爾主編，趙仲?gòu)?qiáng) 李正凌譯：《天涯成比鄰——全球治理委員會(huì)的報(bào)告》，中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司，1995年版，第2頁(yè)。

② 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》United Nations Framework Convention on Climate Change（UNFCCC）第一條，定義。

③ 京都議定書（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change），內(nèi)容參見http： //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html

④ 吳雷釗：《“全球良知”——羅馬俱樂部思想研究》，中國(guó)政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年3月。