淺析全球治理的思想困境

作者簡介：焦智玲，中國政法大學(xué)研究生院，政治與公共管理學(xué)院國際關(guān)系專業(yè)。

摘 要：隨著全球化的發(fā)展，全球性問題日益加深并滲透到國際關(guān)系的各個領(lǐng)域。不僅如此，有關(guān)這些問題的治理也開始受到越來越多的重視。其中，以氣候變化為代表的環(huán)境問題可謂是當(dāng)今國際社會普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。而針對溫室氣體排放和全球變暖等相關(guān)問題，與會各國在歷次世界氣候大會中都進(jìn)行著激烈的博弈。在這些國家間的博弈中，充分體現(xiàn)了在全球問題治理過程中的思想困境。這種困境突出的表現(xiàn)為包括責(zé)任意識、合作意識和共存意識等全球意識的缺乏。

關(guān)鍵詞：全球問題；全球治理；氣候大會；全球意識

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會做出了名為《我們共同的未來》的重要報告。自此，“可持續(xù)發(fā)展”的概念被首次提出，人類開始了反思并改進(jìn)自身發(fā)展模式的進(jìn)程。1992年，可持續(xù)發(fā)展成為巴西里約熱內(nèi)盧地球峰會上討論的核心議題。在這次峰會中，還確立起了由《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《21世紀(jì)議程》組成的可持續(xù)發(fā)展的框架。在全球問題危害性日益深化的當(dāng)今，以可持續(xù)發(fā)展為重要理念的全球治理已經(jīng)成為一種必然選擇。

一、全球問題與全球治理

（一）全球問題

成立于1968年的羅馬俱樂部，成為了全球問題研究的開創(chuàng)者和奠基人。該組織先后向世界發(fā)表了多份有關(guān)全球問題和世界發(fā)展的報告。此后，全球問題作為一個獨(dú)立的、專門的研究領(lǐng)域被確立并逐漸受到整個世界的關(guān)注。所謂全球問題，是指一些具有全球性即關(guān)乎整個人類生存的重要問題。這些問題由于各國在社會制度和國家利益等因素中的差異性，未能被很好的應(yīng)對和解決。

雖然目前的國際政治中仍不乏戰(zhàn)爭與和平、領(lǐng)土與資源等所謂高級政治議題的探討，但其影響范圍正在逐漸較少。與此相反，人們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技文化的進(jìn)步、資源環(huán)境的狀況等低級政治的關(guān)注度在不斷上升。目前，較為典型的全球問題包括環(huán)境問題、人口問題、資源短缺、糧食危機(jī)、跨國犯罪等。這些問題將國際社會中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面聯(lián)系在一起，相互影響和牽制。另外，全球問題所具有全球性、全面性、相互纏結(jié)性、超意識形態(tài)性和挑戰(zhàn)性等多個特點(diǎn)，使得其解決不能僅靠單一國家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)，而必須通過各國的協(xié)調(diào)一致和相互合作。這在氣候變化的解決中有著充分的體現(xiàn)，另外，氣候變化作為重要的環(huán)境問題，顯然已成為全球治理的重要領(lǐng)域。

（二）全球治理

20世紀(jì)90年代以來，國際社會對全球治理的關(guān)注日漸提高。全球治理委員會將其定義為：“治理是各種各樣的個人、團(tuán)體——公共的或個人的——處理其共同事務(wù)的總和。”①

全球治理的對象即是具有復(fù)雜性和國際性的全球問題。全球治理委員會認(rèn)為，全球治理的主體不僅涉及政府和政府之間的關(guān)系，非政府組織、民眾運(yùn)動、跨國公司、學(xué)術(shù)界以及大眾媒體也都是參與全球治理的重要行為體。一方面，面對全球問題的諸多新特點(diǎn)，單一國家已不足以解決全球性問題，其他非政府行為體的作用日益上升。就非政府組織而言，其在議題的提出、促進(jìn)相關(guān)問題談判的進(jìn)行以及監(jiān)督制度的執(zhí)行方面都有著較大的優(yōu)勢。而另一方面，國家在全球治理中起著主導(dǎo)性作用。畢竟在全球治理的談判中，主權(quán)國家具有很大的優(yōu)勢，這種優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，國家可以簽訂有法律效力的治理協(xié)議；另一方面，國家還可以充分發(fā)揮其實(shí)力將協(xié)議變?yōu)樾袆?。除此之外，對于已?jīng)形成的國際機(jī)制，主權(quán)國家也能為其貫徹執(zhí)行提供保障。為全球性問題的解決提供穩(wěn)定的環(huán)境和深入發(fā)展的條件。因此，克服各國在參與全球治理中的思想困境，保障國家間的合作與互動，對全球問題的解決有著重要意義。

二、《京都議定書》的制定與實(shí)行

（一）《京都議定書》的制定

所謂氣候變化，聯(lián)合國將其定義為：“除氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化?！雹?/p>

第一次世界氣候大會于1979年召開。這次會議上首次提出了氣候變化問題，該問題的危害性和嚴(yán)重性得到了與會各國的認(rèn)可和重視。為此，國際社會提出建立國際制以促進(jìn)問題的緩解。1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》也于1994年正式生效?！豆s》號召各個國家自愿的減排溫室氣體，并將氣候變化問題正式上升到了政治的高度。

1995年該公約的第一次締約方會議在德國柏林召開。到目前為止，締約方會議共召開了19次。1997年，第三次締約方會議在日本京都召開，為了增加對締約國家的束縛，會上一致通過了《京都議定書》。該議定書共二十八條，規(guī)定2008～2012年為承諾期，在承諾期期間，相關(guān)締約國要依約定進(jìn)行溫室氣體的減排。具體目標(biāo)為，以1990年的水平為準(zhǔn)，要將溫室氣體的總排放量平均減少5%。③對于議定書中提到的六種溫室氣體，歐盟、美國和日本等相關(guān)國家表示會在不同程度上削減排放量。為了更好的促進(jìn)締約方履行義務(wù)，議定書中還制定了聯(lián)會履行、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展三種機(jī)制。這些較為靈活的機(jī)制對發(fā)達(dá)國家有著重要意義。根據(jù)規(guī)定，允許發(fā)達(dá)國家通過項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓和購買排放許可等方式與發(fā)展中國家達(dá)成一定協(xié)議。這就將發(fā)達(dá)國家減排所要花費(fèi)的成本降至了最低水平。

就《京都議定書》達(dá)成的一些成果而言，該議定書的簽訂可謂是國際社會應(yīng)對氣候變化的重要進(jìn)程。其使得“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則落到實(shí)處，并首次為發(fā)達(dá)國家制定了2008年至2012年間量化的減排目標(biāo)。這也充分的表明，在全球化日益深化的當(dāng)今，以應(yīng)對氣候變化為代表的環(huán)境問題的解決更需要有全球性視野。

（二）《京都議定書》實(shí)行中存在的問題

《京都議定書》的通過和生效對氣候問題的解決有著里程碑式的重要意義，但是另一方面，該議定書同樣存在著不可否認(rèn)的問題。其簽訂與實(shí)行在很大程度上更像是相關(guān)國家被迫做出的妥協(xié)。

《議定書》中雖然規(guī)定了發(fā)達(dá)國家承諾減排的目標(biāo)，但是并未明確具體措施，承諾缺乏執(zhí)行力。不僅如此，沒有一個實(shí)際意義上的權(quán)威力量監(jiān)督議定書的執(zhí)行。這也就是說，沒有一定的約束力量保障承諾的履行和措施的實(shí)施。這就充分說明了，該機(jī)制的有效性以及其目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性還有待商榷。其次，議定書中規(guī)定的三種靈活機(jī)制的提出也存在值得考究之處。這些機(jī)制為相關(guān)國家提供了逃避義務(wù)的可乘之機(jī)。相比于對機(jī)制中有關(guān)環(huán)境問題解決的關(guān)注，很多締約國更傾向于尋找機(jī)制中有利于自身利益的潛在規(guī)定。因此，靈活的機(jī)制反而弱化了改善問題的最初目的。第三，美國政府的消極立場也是議定書實(shí)行的一個重要問題。美國在1990年的二氧化碳排放量達(dá)1300百萬噸碳，占世界23%，這就意味著，美國的參與與否直接關(guān)系了溫室氣體的排放是否真正得到了控制。1997年，美國簽署了議定書，但是并未批準(zhǔn)。而且，美國提出批準(zhǔn)議定書的前提是，需要以中、印為代表的發(fā)展中國家也做出減排的相關(guān)承諾。

2002年，中國和歐盟分別批準(zhǔn)了《京都議定書》。2005年，議定書正式生效。2009年，第十五次締約方大會哥本哈根氣候大會召開。此次會議上提出了對2012年后的氣候變化的應(yīng)對問題，并最終就具體措施達(dá)成了一致的協(xié)議。2011年的德班氣候大會上，各國就《議定書》的第二期承諾進(jìn)行談?wù)摬泳G色氣候基金。在2012年的多哈氣候大會上，備受關(guān)注的《京都議定書》第二期承諾在2013年開始實(shí)施。另外，會上還制定了2020年后全球溫室氣體減排框架，初步描繪了全球保護(hù)氣候長期安排路徑。盡管幾乎每一次締約方大會都試圖推動議定書的談判和積極實(shí)行，但全球溫室氣體排放總量的增加，大會上各國圍繞自身利益的博弈加劇的現(xiàn)象仍舊說明了其實(shí)行的道路困難重重。

三、全球治理的思想困境

《京都議定書》的制定充分說明了人們對當(dāng)前的氣候環(huán)境問題已經(jīng)有了一定的危機(jī)意識，但是議定書的實(shí)際效用的有限同樣說明人們在執(zhí)行力度上的有限。究其根本，要克服這些“有限”的思想，就要樹立起更為科學(xué)的全球意識?！熬褪窃诔姓J(rèn)國際社會存在共同利益，人類文化現(xiàn)象具有共同性的基礎(chǔ)上，以全球視野去考察、認(rèn)識社會生活的歷史現(xiàn)象的一種思維方式?！雹芫蜌夂騿栴}的治理而言，人們?nèi)狈Φ娜蛞庾R主要包括責(zé)任意識、合作意識和共存意識。

（一）責(zé)任意識的缺乏

1987年的世界環(huán)境與發(fā)展委員會首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即在不損害未來一代需求的前提下，滿足當(dāng)前一代人的需求。這也就是說可持續(xù)發(fā)展要求既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，又要有長遠(yuǎn)意識和責(zé)任意識，保護(hù)人類賴以生存的自然資源和自然環(huán)境，使后代能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。因此，所謂責(zé)任意識就是對未來負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)有預(yù)見性的發(fā)展。

然而事實(shí)上，氣候問題等全球問題具有不可否認(rèn)的長期性。這就意味著，氣候問題在短期內(nèi)或許不會對國家的政治發(fā)展有過多的影響。其所可能造成的社會危害和災(zāi)難性的結(jié)果也不一定會馬上降臨。相反，為應(yīng)對氣候問題而減緩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻在當(dāng)前有著直觀的體現(xiàn)。尤其是對參與氣候談判的政治家而言，維護(hù)本國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展利益更為重要。不僅如此，減輕氣候變化更多收益將出現(xiàn)在未來，而采取行動付出代價卻是現(xiàn)在，這就更加降低了人們治理氣候問題的緊迫性。

（二）合作意識的缺乏

氣候治理已經(jīng)超出了一國或一地區(qū)的治理能力，需要全球范圍內(nèi)的合作得以實(shí)現(xiàn)。但是在當(dāng)今的無政府狀態(tài)下，合作的達(dá)成與否與各國對相對收益和絕對收益的認(rèn)知有著密切的聯(lián)系。所謂絕對收益是指，各國展開國際合作比不合作收益更多，即帶來絕對收益的增長，因此合作就更易達(dá)成。而相對收益的理論假定則與之不同。事實(shí)上，二者都是合作中的必然性因素。前者主要涉及合作中總體收益的增長，而后者涉及收益增長后的分配，沒有總收益的增長就無法分配，沒有分配的激勵也無法增長總收益。在這種情況下，合作能否達(dá)成，在于政策制定者的主觀認(rèn)知和國家的總體戰(zhàn)略偏向。

在氣候變化的全球治理中，每一個國家無法平等的享受治理的成果或承擔(dān)不治理的災(zāi)難。也就是說氣候變暖問題對不同的國家產(chǎn)生的影響不同，因此國際社會對氣候治理的主動性也是不同的。加上國家往往缺乏全球意識，更傾向于相對收益的獲取，也即對本國經(jīng)濟(jì)利益的獲取。追求本國利益最大化是國際社會進(jìn)行國際合作和開展外交活動的終極目標(biāo)，在該目標(biāo)的指引下，那些不會因氣候變化而受威脅的國家顯然就不會對這一問題投入較多的代價。這也是在針對議定書執(zhí)行的歷次締約國大會中未能取得實(shí)質(zhì)性結(jié)果的原因所在。就目前的狀況而言，氣候治理已經(jīng)不單單是一個環(huán)境問題，一些國家之所以參與其中，更多是為了達(dá)到其政治目的。從很大程度上說，歐盟積極倡導(dǎo)氣候治理的目的，就是為了提高自身在國際社會中的地位。而另一方面，其國際社會地位的提高也是削弱美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的重要手段。

（三）共存意識的缺乏

正如在基歐漢和奈的著作《權(quán)利與相互依賴》一書中所述，我們生活在一個相互依賴的世界中，相互依賴已經(jīng)成為時代最突出的特征之一。對于以氣候問題為代表的環(huán)境問題的解決與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是對立的。不能因?yàn)榍罢叩拇嬖诙拗坪笳邞?yīng)有的提高。相反應(yīng)該將兩者有效的統(tǒng)一起來，在不使環(huán)境遭受更大破壞的基礎(chǔ)上，注重一些國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困的現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對環(huán)境問題的解決也有著重要的保障性作用。這也就需要發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)水平給予一定的諒解和支持。在敦促其執(zhí)行義務(wù)的同時維護(hù)其發(fā)展的權(quán)利。在某種程度上，這些都是關(guān)乎共存意識的強(qiáng)調(diào)。

在事關(guān)氣候變化的全球治理中，共存意識的缺乏最常導(dǎo)致的是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的分化?！毒┒甲h定書》的達(dá)成最主要的政治影響就是發(fā)達(dá)國家將利用一切手段加緊要求中國、印度、巴西等發(fā)展中大國參與全球減排，加強(qiáng)限排或減排力度，使發(fā)展中國家面臨越來越大的國際壓力。對發(fā)達(dá)國家而言，政治目標(biāo)往往被至于優(yōu)先地位，環(huán)境目標(biāo)多只是象征性的。在減排義務(wù)上，發(fā)展中國家認(rèn)為應(yīng)該遵循《京都議定書》中共同但有區(qū)別的責(zé)任這一原則，而發(fā)達(dá)國家在具體實(shí)施中并不完全認(rèn)同。另外，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中要求發(fā)達(dá)國家要給發(fā)展中國家已資金和技術(shù)支持，而發(fā)達(dá)國家卻對此不愿承諾具體義務(wù)。發(fā)達(dá)國家這種忽視發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)狀的做法，使得南北對立不斷加劇。

結(jié)語：全球問題的全球性、全面性、相互纏結(jié)性、超意識形態(tài)性和挑戰(zhàn)性，決定了其治理必須依靠世界各國、各地區(qū)的共同努力。但是全球問題解決的漫長性和困難性，又常常阻礙著國家進(jìn)行全球治理的積極性。就氣候變化的治理而言，僅重視一國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短視行為最終導(dǎo)致的將是全球性的災(zāi)難。各國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將責(zé)任意識、合作意識和共存意識作為行動的重要指導(dǎo)，唯有此，全球治理才能達(dá)成預(yù)想的目標(biāo)，各國也才能獲得更為長久和根本的利益。

（作者單位：中國政法大學(xué)研究生院）

參考文獻(xiàn)

[1] 英瓦爾·卡爾松 什里達(dá)特·蘭法爾主編，趙仲強(qiáng) 李正凌譯：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》，中國對外翻譯出版公司，1995年版，第2頁。

[2] 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》United Nations Framework Convention on Climate Change（UNFCCC）第一條，定義。

[3] 京都議定書（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change），http： //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html

[4] 吳雷釗：《“全球良知”——羅馬俱樂部思想研究》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年3月。

注解

① 英瓦爾·卡爾松 什里達(dá)特·蘭法爾主編，趙仲強(qiáng) 李正凌譯：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》，中國對外翻譯出版公司，1995年版，第2頁。

② 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》United Nations Framework Convention on Climate Change（UNFCCC）第一條，定義。

③ 京都議定書（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change），內(nèi)容參見http： //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html

④ 吳雷釗：《“全球良知”——羅馬俱樂部思想研究》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年3月。