淺談美國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策及中國(guó)的應(yīng)對(duì)

作者簡(jiǎn)介：劉力菲，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，國(guó)際法（國(guó)際經(jīng)濟(jì)法方向）。

摘 要：自2011年以來(lái)，美國(guó)高層多次在外交場(chǎng)合提及競(jìng)爭(zhēng)中立概念，美國(guó)及其主導(dǎo)的國(guó)際組織也將競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則作為重要的議題在貿(mào)易談判中推出。本文在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的起源、發(fā)展進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析美國(guó)在國(guó)際貿(mào)易及投資領(lǐng)域推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立的原因和舉措，并立足我國(guó)發(fā)展階段和國(guó)有企業(yè)特殊性，對(duì)中國(guó)政府在今后與美貿(mào)易與投資談判中的對(duì)策提出建議。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)中立；國(guó)有企業(yè)；OECD；TPP

一、競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的起源與發(fā)展

國(guó)際上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題的關(guān)注可以追溯到上世紀(jì)60年代，《歐共體條約》第106條明確規(guī)定，國(guó)有企業(yè)在參與市場(chǎng)交易時(shí)適用一般的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，國(guó)有企業(yè)接受來(lái)自公共機(jī)構(gòu)的注資、津貼、援助等通常都是被禁止的。雖然沒(méi)有作為一個(gè)成熟的概念被提出，但《歐共體條約》的有關(guān)條款已經(jīng)可以體現(xiàn)出歐共體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的承認(rèn)。

而第一個(gè)將競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則寫入法律的國(guó)家是澳大利亞。澳大利亞是聯(lián)邦制國(guó)家，六個(gè)高度自治的州擁有大量公有制企業(yè)，上世紀(jì)80年代開始，長(zhǎng)期處于壟斷地位的公有制企業(yè)生產(chǎn)效率低下，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，澳大利亞聯(lián)邦政府開始著手一系列的競(jìng)爭(zhēng)政策改革，“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的出臺(tái)就是其中一個(gè)重要措施。1995年的《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)定》和1996年的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》分別對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立做出了原則性規(guī)定和具體的概念闡述，之后由澳大利亞國(guó)庫(kù)部和財(cái)政部于2004年聯(lián)合出臺(tái)的《澳大利亞政府對(duì)經(jīng)理人的競(jìng)爭(zhēng)中立指引》也對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則作出了進(jìn)一步明確規(guī)定。根據(jù)澳大利亞的定義：競(jìng)爭(zhēng)中立要求政府的商業(yè)行為不應(yīng)當(dāng)僅因其公有制地位而獲得相較于私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)成為新興經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的主力軍，這觸發(fā)了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的警惕，發(fā)達(dá)國(guó)家希望借助競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的確立將發(fā)展中國(guó)家國(guó)有企業(yè)置于雙多邊規(guī)則的制約之下。美國(guó)及其主導(dǎo)的國(guó)際組織在其對(duì)外貿(mào)易和投資談判中將競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則作為重要的議題推出，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則逐漸從規(guī)制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的國(guó)內(nèi)法概念向國(guó)際法規(guī)范演變。

二、美國(guó)推行的競(jìng)爭(zhēng)中立政策

（一）美國(guó)推行競(jìng)爭(zhēng)中立政策的原因

2011年以來(lái)，美國(guó)主管經(jīng)濟(jì)事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿羅伯特霍馬茨在多個(gè)場(chǎng)合提及“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念，希望以競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的確立來(lái)“彌補(bǔ)現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則無(wú)法保證國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的缺陷”，而美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里在發(fā)表有關(guān)亞太地區(qū)政策的演講時(shí)也明確表達(dá) “跨太平洋伙伴關(guān)系旨在確保公平競(jìng)爭(zhēng)，包括在國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)中保持中立”。美國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人之所以在這一階段大力倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)中立政策，既有國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治利益的考量，也有外部國(guó)際經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的需要。

從其國(guó)內(nèi)需求來(lái)看，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，遭受重創(chuàng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)緩慢，為保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，緩解就業(yè)壓力，美國(guó)政府不得不依靠貿(mào)易保護(hù)措施來(lái)向其國(guó)際舞臺(tái)上的對(duì)手施壓，在“國(guó)家安全審查”等國(guó)內(nèi)安全閥已不足遏制新型經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際市場(chǎng)中的強(qiáng)進(jìn)勢(shì)頭之時(shí)， “競(jìng)爭(zhēng)中立”顯然是一個(gè)絕佳的選擇。其次，當(dāng)時(shí)正值奧巴馬謀求連任之際，為提高就業(yè)率奧巴馬選擇主打中小企業(yè)牌，并在之后促成了《扶助小企業(yè)法案》的通過(guò)，在全球范圍內(nèi)確立競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則可以為其中小企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中掃除障礙，適時(shí)推出的競(jìng)爭(zhēng)中立也順理成章地成為了總統(tǒng)競(jìng)選的政策工具。

從外部國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體受金融危機(jī)困擾之際，以中國(guó)、印度、巴西等為代表的新興經(jīng)濟(jì)體強(qiáng)勁反彈，成為拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的主動(dòng)力，世界經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比出現(xiàn)“南升北降”的新變化，以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)格局中的主導(dǎo)地位受到了挑戰(zhàn)。

此外，由于多哈回合談判的停滯，發(fā)達(dá)國(guó)家的利益訴求已很難借助WTO得以實(shí)現(xiàn)。WTO規(guī)則關(guān)于中國(guó)特保條款和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的問(wèn)題即將到期，美歐等國(guó)亟需新的國(guó)際規(guī)則以應(yīng)對(duì)中國(guó)迅速增長(zhǎng)的貿(mào)易和投資對(duì)其產(chǎn)業(yè)的沖擊。

（二）美國(guó)在雙邊關(guān)系中推行的競(jìng)爭(zhēng)中立：

2012年4月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布了美國(guó)對(duì)外簽署投資協(xié)定的最新范本，新范本中，相較于美方一直關(guān)注的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、透明度問(wèn)題、業(yè)績(jī)要求等傳統(tǒng)議題，新增的有關(guān)“國(guó)家主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體”的問(wèn)題格外引人關(guān)注。2012范本第二條第2款規(guī)定“由締約方授權(quán)行使任何法律、行政或其他政府權(quán)力的國(guó)有企業(yè)或個(gè)人應(yīng)受協(xié)議約束。”并在此款腳注8中對(duì)“被授予政府職權(quán)的國(guó)有企業(yè)”作出了解釋，明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)被視為政府機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)；此外，范本第八條中禁止技術(shù)本地化的歧視性政策，第十一條中允許外資參與國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等規(guī)定都是“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策在2012范本中的具體體現(xiàn)。

美國(guó)目前已與40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了雙邊投資協(xié)定，與10多個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中存在投資條款，而美國(guó)對(duì)外簽訂的每一項(xiàng)投資協(xié)定和投資條款的談判于都是以美國(guó)對(duì)外投資協(xié)定范本為文本基礎(chǔ)的。2012年5月重啟的中美投資協(xié)定的談判已進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性談判階段，可以預(yù)見的是，競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題在未來(lái)的中美BIT談判中已不可避免。

（三）美國(guó)在多邊關(guān)系中推行的競(jìng)爭(zhēng)中立

在通過(guò)雙邊關(guān)系推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立的同時(shí)，美國(guó)還致力于在多邊規(guī)則領(lǐng)域大力推行競(jìng)爭(zhēng)中立的落實(shí)。而《泛太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP協(xié)議）和OECD就是兩個(gè)很好的平臺(tái)。

由于WTO多邊貿(mào)易體制進(jìn)展緩慢，美國(guó)將其注意力轉(zhuǎn)向了旨在建立更高貿(mào)易自由標(biāo)準(zhǔn)的《泛太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》。美國(guó)加入TPP協(xié)議以后，推動(dòng)其迅速擴(kuò)大，進(jìn)而借助其主導(dǎo)地位安排有利本國(guó)企業(yè)發(fā)展的貿(mào)易規(guī)則的談判。從最新公布的協(xié)定綱要來(lái)看，TPP協(xié)議主要包括競(jìng)爭(zhēng)、合作和能力建設(shè)、跨境服務(wù)、海關(guān)、電子商務(wù)、環(huán)境、金融服務(wù)、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等9個(gè)議題，其中，競(jìng)爭(zhēng)議題主要圍繞競(jìng)爭(zhēng)中立展開。美方在談判中的訴求包括國(guó)有企業(yè)不能從政府獲得給予其不公平優(yōu)勢(shì)的補(bǔ)貼或其他福利；在某些特定國(guó)家，國(guó)有企業(yè)應(yīng)得到明確確認(rèn)；國(guó)有企業(yè)應(yīng)該透露其有關(guān)公司結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)及其與政府關(guān)系的信息；應(yīng)該建立解決涉嫌違反符合行為準(zhǔn)則和應(yīng)用適用法律、法規(guī)的一個(gè)公平裁決的爭(zhēng)端解決機(jī)制。截至目前，已有12個(gè)國(guó)家加入到了TPP協(xié)議的談判，隨著TPP協(xié)議影響力的迅速擴(kuò)大，“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則也必將會(huì)受到世界各國(guó)越來(lái)越多的關(guān)注。

在美國(guó)的積極推動(dòng)下，OECD從2009 年開始啟動(dòng)了一系列有關(guān)“競(jìng)爭(zhēng)中立”問(wèn)題的研究項(xiàng)目，先后于2011年和2012年公布了《競(jìng)爭(zhēng)中立和國(guó)有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》和《競(jìng)爭(zhēng)中立——確保國(guó)營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)間的公平貿(mào)易》兩份報(bào)告，構(gòu)建了一個(gè)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的基本框架。OECD的報(bào)告分析了國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主要來(lái)源，明確了“競(jìng)爭(zhēng)中立”的目標(biāo)和運(yùn)行方式，并在總結(jié)各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了保障競(jìng)爭(zhēng)中立實(shí)現(xiàn)的途徑和具體措施。為確保OECD成員國(guó)對(duì)“競(jìng)爭(zhēng) 中立”框架的成功實(shí)施，美國(guó)還多次在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等OECD高層會(huì)議上倡導(dǎo)OECD各成員國(guó)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題做出“政治性承諾”，一旦OECD國(guó)家接受這種“政治性承諾”，將會(huì)加速“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的國(guó)際法化。

2012年4月10 日， 美國(guó)和歐盟聯(lián)合發(fā)布了《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》，聲明中規(guī)定了反映其在國(guó)際投資領(lǐng)域立場(chǎng)的七項(xiàng)原則，其中第二項(xiàng)即為旨在推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的“公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境原則”，該原則要求歐盟和美國(guó)支持經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）在競(jìng)爭(zhēng)中立領(lǐng)域所做的工作，該工作強(qiáng)調(diào)應(yīng)確保國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)商業(yè)企業(yè)在特定市場(chǎng)上享有同樣的外部環(huán)境，并在特定市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)。

三、對(duì)中國(guó)的影響及對(duì)策

雖然到目前為止，中美還未就競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題有過(guò)正面交鋒，但這一規(guī)則已進(jìn)入國(guó)際造法過(guò)程，假以時(shí)日其發(fā)展成為國(guó)際硬法規(guī)則，中國(guó)就只能被動(dòng)接受。當(dāng)前，我國(guó)正大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略目標(biāo)，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)走出國(guó)門參與全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而美歐推行的競(jìng)爭(zhēng)中立政策對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

但就競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則本身來(lái)講，其符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，是國(guó)際市場(chǎng)的大勢(shì)所趨。實(shí)際上，競(jìng)爭(zhēng)中立政策與我國(guó)一直實(shí)施的國(guó)企改革并不是完全沖突的，早在20 世紀(jì)90 年代中期，一些學(xué)者就認(rèn)為國(guó)有企業(yè)問(wèn)題產(chǎn)生的真正原因在于缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境。競(jìng)爭(zhēng)中立通過(guò)保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不僅僅是對(duì)可能處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的私營(yíng)企業(yè)的一種保護(hù)，也是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，激發(fā)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)效益的一劑良方。因此，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立政策我們不能一味地否定。

雖然競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則已進(jìn)入多邊投資協(xié)定的談判桌，但被全球性多邊規(guī)則所采納尚需時(shí)日。不論是正在進(jìn)行中的中美BIT談判，還是將來(lái)可能遇到的區(qū)域性多邊談判，中國(guó)都有機(jī)會(huì)參與到規(guī)則的制定過(guò)程中去，只有參與，才能將自己的利益訴求反映在規(guī)則上。

（一）建立健全與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的法規(guī)和政策

我國(guó)現(xiàn)有的法律中，僅有1993年《反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、1998年《價(jià)格法》和2008年的《反壟斷法》這三部規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的立法，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，國(guó)際市場(chǎng)參與程度極不匹配。受國(guó)內(nèi)法律環(huán)境的影響，我國(guó)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面的法律意識(shí)淡薄，對(duì)其“走出去”過(guò)程中適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成了障礙。而當(dāng)我國(guó)作為東道國(guó)“引進(jìn)來(lái)”時(shí)，法律、制度的落后甚至缺失，也難以對(duì)中國(guó)企業(yè)提供有效的的合法保護(hù)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，加快建立健全國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)政策和競(jìng)爭(zhēng)立法，引導(dǎo)企業(yè)更快地適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)新規(guī)則。

（二）堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立的限縮性解釋

不同于澳大利亞對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的概念有明確清晰的界定，美國(guó)和OECD在定義“競(jìng)爭(zhēng)中立”時(shí)都有模糊化、擴(kuò)大化的傾向。例如OECD的定義：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中沒(méi)有經(jīng)營(yíng)實(shí)體享有過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)時(shí)，就達(dá)到了競(jìng)爭(zhēng)中立狀態(tài)?！备鶕?jù)OCED報(bào)告對(duì)“經(jīng)營(yíng)實(shí)體”的解釋，其已經(jīng)涉及到了“與政府相關(guān)的私有企業(yè)”。而美國(guó)副國(guó)務(wù)卿霍馬茨給出的定義“競(jìng)爭(zhēng)中立意味著政府支持的商業(yè)活動(dòng)不因其與政府的聯(lián)系而享受私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享受的人為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！睂⒏?jìng)爭(zhēng)中立適用的主體進(jìn)一步擴(kuò)大到了“與政府有聯(lián)系的所有商業(yè)活動(dòng)”。因此我國(guó)在今后的貿(mào)易投資談判中要警惕對(duì)方將競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)涵模糊化、擴(kuò)大化，堅(jiān)持對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的限縮性解釋。

（三）在談判中爭(zhēng)取緩沖期

中國(guó)正處于復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，尚不具備在多領(lǐng)域全面接受高標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的條件，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家所推行的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，刻意忽視了發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特點(diǎn)，要求所有國(guó)家達(dá)到相同的競(jìng)爭(zhēng)中立標(biāo)準(zhǔn)本身就存在一定的不合理性。我國(guó)應(yīng)該從自身的發(fā)展階段出發(fā)，對(duì)自己的市場(chǎng)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r有清晰的認(rèn)識(shí)，借鑒加入世貿(mào)組織談判積累的經(jīng)驗(yàn)，在磋商過(guò)程中為自己爭(zhēng)取一定的緩沖期。

（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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