淺談美國“競爭中立”政策及中國的應(yīng)對

作者簡介：劉力菲，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，國際法（國際經(jīng)濟(jì)法方向）。

摘 要：自2011年以來，美國高層多次在外交場合提及競爭中立概念，美國及其主導(dǎo)的國際組織也將競爭中立規(guī)則作為重要的議題在貿(mào)易談判中推出。本文在對競爭中立規(guī)則的起源、發(fā)展進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析美國在國際貿(mào)易及投資領(lǐng)域推動競爭中立的原因和舉措，并立足我國發(fā)展階段和國有企業(yè)特殊性，對中國政府在今后與美貿(mào)易與投資談判中的對策提出建議。

關(guān)鍵詞：競爭中立；國有企業(yè)；OECD；TPP

一、競爭中立規(guī)則的起源與發(fā)展

國際上對競爭中立問題的關(guān)注可以追溯到上世紀(jì)60年代，《歐共體條約》第106條明確規(guī)定，國有企業(yè)在參與市場交易時適用一般的競爭規(guī)則，國有企業(yè)接受來自公共機(jī)構(gòu)的注資、津貼、援助等通常都是被禁止的。雖然沒有作為一個成熟的概念被提出，但《歐共體條約》的有關(guān)條款已經(jīng)可以體現(xiàn)出歐共體對競爭中立規(guī)則的承認(rèn)。

而第一個將競爭中立規(guī)則寫入法律的國家是澳大利亞。澳大利亞是聯(lián)邦制國家，六個高度自治的州擁有大量公有制企業(yè)，上世紀(jì)80年代開始，長期處于壟斷地位的公有制企業(yè)生產(chǎn)效率低下，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，澳大利亞聯(lián)邦政府開始著手一系列的競爭政策改革，“競爭中立”規(guī)則的出臺就是其中一個重要措施。1995年的《競爭原則協(xié)定》和1996年的《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》分別對競爭中立做出了原則性規(guī)定和具體的概念闡述，之后由澳大利亞國庫部和財(cái)政部于2004年聯(lián)合出臺的《澳大利亞政府對經(jīng)理人的競爭中立指引》也對競爭中立規(guī)則作出了進(jìn)一步明確規(guī)定。根據(jù)澳大利亞的定義：競爭中立要求政府的商業(yè)行為不應(yīng)當(dāng)僅因其公有制地位而獲得相較于私營競爭者的競爭優(yōu)勢。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國有企業(yè)成為新興經(jīng)濟(jì)體在國際市場上競爭的主力軍，這觸發(fā)了發(fā)達(dá)國家對國有企業(yè)的警惕，發(fā)達(dá)國家希望借助競爭中立規(guī)則的確立將發(fā)展中國家國有企業(yè)置于雙多邊規(guī)則的制約之下。美國及其主導(dǎo)的國際組織在其對外貿(mào)易和投資談判中將競爭中立規(guī)則作為重要的議題推出，競爭中立規(guī)則逐漸從規(guī)制市場競爭行為的國內(nèi)法概念向國際法規(guī)范演變。

二、美國推行的競爭中立政策

（一）美國推行競爭中立政策的原因

2011年以來，美國主管經(jīng)濟(jì)事務(wù)的副國務(wù)卿羅伯特霍馬茨在多個場合提及“競爭中立”概念，希望以競爭中立規(guī)則的確立來“彌補(bǔ)現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則無法保證國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭的缺陷”，而美國國務(wù)卿希拉里在發(fā)表有關(guān)亞太地區(qū)政策的演講時也明確表達(dá) “跨太平洋伙伴關(guān)系旨在確保公平競爭，包括在國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的競爭中保持中立”。美國高層領(lǐng)導(dǎo)人之所以在這一階段大力倡導(dǎo)競爭中立政策，既有國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治利益的考量，也有外部國際經(jīng)濟(jì)局勢的需要。

從其國內(nèi)需求來看，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，遭受重創(chuàng)的美國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)緩慢，為保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，緩解就業(yè)壓力，美國政府不得不依靠貿(mào)易保護(hù)措施來向其國際舞臺上的對手施壓，在“國家安全審查”等國內(nèi)安全閥已不足遏制新型經(jīng)濟(jì)體在國際市場中的強(qiáng)進(jìn)勢頭之時， “競爭中立”顯然是一個絕佳的選擇。其次，當(dāng)時正值奧巴馬謀求連任之際，為提高就業(yè)率奧巴馬選擇主打中小企業(yè)牌，并在之后促成了《扶助小企業(yè)法案》的通過，在全球范圍內(nèi)確立競爭中立規(guī)則可以為其中小企業(yè)在國際市場的競爭中掃除障礙，適時推出的競爭中立也順理成章地成為了總統(tǒng)競選的政策工具。

從外部國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體受金融危機(jī)困擾之際，以中國、印度、巴西等為代表的新興經(jīng)濟(jì)體強(qiáng)勁反彈，成為拉動世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的主動力，世界經(jīng)濟(jì)力量對比出現(xiàn)“南升北降”的新變化，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家在世界經(jīng)濟(jì)格局中的主導(dǎo)地位受到了挑戰(zhàn)。

此外，由于多哈回合談判的停滯，發(fā)達(dá)國家的利益訴求已很難借助WTO得以實(shí)現(xiàn)。WTO規(guī)則關(guān)于中國特保條款和市場經(jīng)濟(jì)地位的問題即將到期，美歐等國亟需新的國際規(guī)則以應(yīng)對中國迅速增長的貿(mào)易和投資對其產(chǎn)業(yè)的沖擊。

（二）美國在雙邊關(guān)系中推行的競爭中立：

2012年4月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布了美國對外簽署投資協(xié)定的最新范本，新范本中，相較于美方一直關(guān)注的準(zhǔn)入前國民待遇、透明度問題、業(yè)績要求等傳統(tǒng)議題，新增的有關(guān)“國家主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體”的問題格外引人關(guān)注。2012范本第二條第2款規(guī)定“由締約方授權(quán)行使任何法律、行政或其他政府權(quán)力的國有企業(yè)或個人應(yīng)受協(xié)議約束?！辈⒃诖丝钅_注8中對“被授予政府職權(quán)的國有企業(yè)”作出了解釋，明確規(guī)定國有企業(yè)被視為政府機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)；此外，范本第八條中禁止技術(shù)本地化的歧視性政策，第十一條中允許外資參與國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等規(guī)定都是“競爭中立”政策在2012范本中的具體體現(xiàn)。

美國目前已與40多個國家和地區(qū)簽訂了雙邊投資協(xié)定，與10多個國家和地區(qū)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中存在投資條款，而美國對外簽訂的每一項(xiàng)投資協(xié)定和投資條款的談判于都是以美國對外投資協(xié)定范本為文本基礎(chǔ)的。2012年5月重啟的中美投資協(xié)定的談判已進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性談判階段，可以預(yù)見的是，競爭中立問題在未來的中美BIT談判中已不可避免。

（三）美國在多邊關(guān)系中推行的競爭中立

在通過雙邊關(guān)系推動競爭中立的同時，美國還致力于在多邊規(guī)則領(lǐng)域大力推行競爭中立的落實(shí)。而《泛太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP協(xié)議）和OECD就是兩個很好的平臺。

由于WTO多邊貿(mào)易體制進(jìn)展緩慢，美國將其注意力轉(zhuǎn)向了旨在建立更高貿(mào)易自由標(biāo)準(zhǔn)的《泛太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》。美國加入TPP協(xié)議以后，推動其迅速擴(kuò)大，進(jìn)而借助其主導(dǎo)地位安排有利本國企業(yè)發(fā)展的貿(mào)易規(guī)則的談判。從最新公布的協(xié)定綱要來看，TPP協(xié)議主要包括競爭、合作和能力建設(shè)、跨境服務(wù)、海關(guān)、電子商務(wù)、環(huán)境、金融服務(wù)、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)等9個議題，其中，競爭議題主要圍繞競爭中立展開。美方在談判中的訴求包括國有企業(yè)不能從政府獲得給予其不公平優(yōu)勢的補(bǔ)貼或其他福利；在某些特定國家，國有企業(yè)應(yīng)得到明確確認(rèn)；國有企業(yè)應(yīng)該透露其有關(guān)公司結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)及其與政府關(guān)系的信息；應(yīng)該建立解決涉嫌違反符合行為準(zhǔn)則和應(yīng)用適用法律、法規(guī)的一個公平裁決的爭端解決機(jī)制。截至目前，已有12個國家加入到了TPP協(xié)議的談判，隨著TPP協(xié)議影響力的迅速擴(kuò)大，“競爭中立”規(guī)則也必將會受到世界各國越來越多的關(guān)注。

在美國的積極推動下，OECD從2009 年開始啟動了一系列有關(guān)“競爭中立”問題的研究項(xiàng)目，先后于2011年和2012年公布了《競爭中立和國有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》和《競爭中立——確保國營企業(yè)和私營企業(yè)間的公平貿(mào)易》兩份報告，構(gòu)建了一個“競爭中立”的基本框架。OECD的報告分析了國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的主要來源，明確了“競爭中立”的目標(biāo)和運(yùn)行方式，并在總結(jié)各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了保障競爭中立實(shí)現(xiàn)的途徑和具體措施。為確保OECD成員國對“競爭 中立”框架的成功實(shí)施，美國還多次在部長級會議等OECD高層會議上倡導(dǎo)OECD各成員國應(yīng)對競爭中立問題做出“政治性承諾”，一旦OECD國家接受這種“政治性承諾”，將會加速“競爭中立”規(guī)則的國際法化。

2012年4月10 日， 美國和歐盟聯(lián)合發(fā)布了《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》，聲明中規(guī)定了反映其在國際投資領(lǐng)域立場的七項(xiàng)原則，其中第二項(xiàng)即為旨在推動競爭中立規(guī)則的“公平的競爭環(huán)境原則”，該原則要求歐盟和美國支持經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）在競爭中立領(lǐng)域所做的工作，該工作強(qiáng)調(diào)應(yīng)確保國有企業(yè)和私營商業(yè)企業(yè)在特定市場上享有同樣的外部環(huán)境，并在特定市場上公平競爭。

三、對中國的影響及對策

雖然到目前為止，中美還未就競爭中立問題有過正面交鋒，但這一規(guī)則已進(jìn)入國際造法過程，假以時日其發(fā)展成為國際硬法規(guī)則，中國就只能被動接受。當(dāng)前，我國正大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略目標(biāo)，鼓勵中國企業(yè)走出國門參與全球市場競爭。而美歐推行的競爭中立政策對我國現(xiàn)有的國有企業(yè)模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

但就競爭中立規(guī)則本身來講，其符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，是國際市場的大勢所趨。實(shí)際上，競爭中立政策與我國一直實(shí)施的國企改革并不是完全沖突的，早在20 世紀(jì)90 年代中期，一些學(xué)者就認(rèn)為國有企業(yè)問題產(chǎn)生的真正原因在于缺乏充分競爭的外部環(huán)境。競爭中立通過保護(hù)市場競爭，不僅僅是對可能處于競爭劣勢的私營企業(yè)的一種保護(hù)，也是推動國有企業(yè)改革，激發(fā)國有企業(yè)的競爭效益的一劑良方。因此，對于競爭中立政策我們不能一味地否定。

雖然競爭中立規(guī)則已進(jìn)入多邊投資協(xié)定的談判桌，但被全球性多邊規(guī)則所采納尚需時日。不論是正在進(jìn)行中的中美BIT談判，還是將來可能遇到的區(qū)域性多邊談判，中國都有機(jī)會參與到規(guī)則的制定過程中去，只有參與，才能將自己的利益訴求反映在規(guī)則上。

（一）建立健全與競爭相關(guān)的法規(guī)和政策

我國現(xiàn)有的法律中，僅有1993年《反不當(dāng)競爭法》、1998年《價格法》和2008年的《反壟斷法》這三部規(guī)范市場競爭行為的立法，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，國際市場參與程度極不匹配。受國內(nèi)法律環(huán)境的影響，我國企業(yè)在競爭規(guī)則方面的法律意識淡薄，對其“走出去”過程中適應(yīng)國際市場的競爭環(huán)境造成了障礙。而當(dāng)我國作為東道國“引進(jìn)來”時，法律、制度的落后甚至缺失，也難以對中國企業(yè)提供有效的的合法保護(hù)。對此，我國應(yīng)該從長遠(yuǎn)考慮，加快建立健全國內(nèi)的競爭政策和競爭立法，引導(dǎo)企業(yè)更快地適應(yīng)國際市場新規(guī)則。

（二）堅(jiān)持競爭中立的限縮性解釋

不同于澳大利亞對競爭中立的概念有明確清晰的界定，美國和OECD在定義“競爭中立”時都有模糊化、擴(kuò)大化的傾向。例如OECD的定義：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)市場中沒有經(jīng)營實(shí)體享有過度的競爭優(yōu)勢或競爭劣勢時，就達(dá)到了競爭中立狀態(tài)?！备鶕?jù)OCED報告對“經(jīng)營實(shí)體”的解釋，其已經(jīng)涉及到了“與政府相關(guān)的私有企業(yè)”。而美國副國務(wù)卿霍馬茨給出的定義“競爭中立意味著政府支持的商業(yè)活動不因其與政府的聯(lián)系而享受私營部門競爭者所不能享受的人為競爭優(yōu)勢?！睂⒏偁幹辛⑦m用的主體進(jìn)一步擴(kuò)大到了“與政府有聯(lián)系的所有商業(yè)活動”。因此我國在今后的貿(mào)易投資談判中要警惕對方將競爭中立內(nèi)涵模糊化、擴(kuò)大化，堅(jiān)持對競爭中立的限縮性解釋。

（三）在談判中爭取緩沖期

中國正處于復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，尚不具備在多領(lǐng)域全面接受高標(biāo)準(zhǔn)的競爭中立規(guī)則的條件，歐美等發(fā)達(dá)國家所推行的競爭中立規(guī)則，刻意忽視了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特點(diǎn)，要求所有國家達(dá)到相同的競爭中立標(biāo)準(zhǔn)本身就存在一定的不合理性。我國應(yīng)該從自身的發(fā)展階段出發(fā)，對自己的市場環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r有清晰的認(rèn)識，借鑒加入世貿(mào)組織談判積累的經(jīng)驗(yàn)，在磋商過程中為自己爭取一定的緩沖期。

（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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