淺談美國“競爭中立”政策及中國的應對

作者簡介：劉力菲，南京財經大學碩士研究生，國際法（國際經濟法方向）。

摘 要：自2011年以來，美國高層多次在外交場合提及競爭中立概念，美國及其主導的國際組織也將競爭中立規(guī)則作為重要的議題在貿易談判中推出。本文在對競爭中立規(guī)則的起源、發(fā)展進行梳理的基礎上，重點分析美國在國際貿易及投資領域推動競爭中立的原因和舉措，并立足我國發(fā)展階段和國有企業(yè)特殊性，對中國政府在今后與美貿易與投資談判中的對策提出建議。

關鍵詞：競爭中立；國有企業(yè)；OECD；TPP

一、競爭中立規(guī)則的起源與發(fā)展

國際上對競爭中立問題的關注可以追溯到上世紀60年代，《歐共體條約》第106條明確規(guī)定，國有企業(yè)在參與市場交易時適用一般的競爭規(guī)則，國有企業(yè)接受來自公共機構的注資、津貼、援助等通常都是被禁止的。雖然沒有作為一個成熟的概念被提出，但《歐共體條約》的有關條款已經可以體現(xiàn)出歐共體對競爭中立規(guī)則的承認。

而第一個將競爭中立規(guī)則寫入法律的國家是澳大利亞。澳大利亞是聯(lián)邦制國家，六個高度自治的州擁有大量公有制企業(yè)，上世紀80年代開始，長期處于壟斷地位的公有制企業(yè)生產效率低下，嚴重阻礙了經濟的發(fā)展，澳大利亞聯(lián)邦政府開始著手一系列的競爭政策改革，“競爭中立”規(guī)則的出臺就是其中一個重要措施。1995年的《競爭原則協(xié)定》和1996年的《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》分別對競爭中立做出了原則性規(guī)定和具體的概念闡述，之后由澳大利亞國庫部和財政部于2004年聯(lián)合出臺的《澳大利亞政府對經理人的競爭中立指引》也對競爭中立規(guī)則作出了進一步明確規(guī)定。根據(jù)澳大利亞的定義：競爭中立要求政府的商業(yè)行為不應當僅因其公有制地位而獲得相較于私營競爭者的競爭優(yōu)勢。

隨著經濟全球化的發(fā)展，國有企業(yè)成為新興經濟體在國際市場上競爭的主力軍，這觸發(fā)了發(fā)達國家對國有企業(yè)的警惕，發(fā)達國家希望借助競爭中立規(guī)則的確立將發(fā)展中國家國有企業(yè)置于雙多邊規(guī)則的制約之下。美國及其主導的國際組織在其對外貿易和投資談判中將競爭中立規(guī)則作為重要的議題推出，競爭中立規(guī)則逐漸從規(guī)制市場競爭行為的國內法概念向國際法規(guī)范演變。

二、美國推行的競爭中立政策

（一）美國推行競爭中立政策的原因

2011年以來，美國主管經濟事務的副國務卿羅伯特霍馬茨在多個場合提及“競爭中立”概念，希望以競爭中立規(guī)則的確立來“彌補現(xiàn)有的國際經濟規(guī)則無法保證國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭的缺陷”，而美國國務卿希拉里在發(fā)表有關亞太地區(qū)政策的演講時也明確表達 “跨太平洋伙伴關系旨在確保公平競爭，包括在國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的競爭中保持中立”。美國高層領導人之所以在這一階段大力倡導競爭中立政策，既有國內經濟、政治利益的考量，也有外部國際經濟局勢的需要。

從其國內需求來看，全球經濟危機之后，遭受重創(chuàng)的美國經濟恢復緩慢，為保護本國產業(yè)，緩解就業(yè)壓力，美國政府不得不依靠貿易保護措施來向其國際舞臺上的對手施壓，在“國家安全審查”等國內安全閥已不足遏制新型經濟體在國際市場中的強進勢頭之時， “競爭中立”顯然是一個絕佳的選擇。其次，當時正值奧巴馬謀求連任之際，為提高就業(yè)率奧巴馬選擇主打中小企業(yè)牌，并在之后促成了《扶助小企業(yè)法案》的通過，在全球范圍內確立競爭中立規(guī)則可以為其中小企業(yè)在國際市場的競爭中掃除障礙，適時推出的競爭中立也順理成章地成為了總統(tǒng)競選的政策工具。

從外部國際經濟環(huán)境來看，在發(fā)達經濟體受金融危機困擾之際，以中國、印度、巴西等為代表的新興經濟體強勁反彈，成為拉動世界經濟復蘇的主動力，世界經濟力量對比出現(xiàn)“南升北降”的新變化，以美國為首的西方發(fā)達國家在世界經濟格局中的主導地位受到了挑戰(zhàn)。

此外，由于多哈回合談判的停滯，發(fā)達國家的利益訴求已很難借助WTO得以實現(xiàn)。WTO規(guī)則關于中國特保條款和市場經濟地位的問題即將到期，美歐等國亟需新的國際規(guī)則以應對中國迅速增長的貿易和投資對其產業(yè)的沖擊。

（二）美國在雙邊關系中推行的競爭中立：

2012年4月，美國貿易代表辦公室發(fā)布了美國對外簽署投資協(xié)定的最新范本，新范本中，相較于美方一直關注的準入前國民待遇、透明度問題、業(yè)績要求等傳統(tǒng)議題，新增的有關“國家主導型經濟體”的問題格外引人關注。2012范本第二條第2款規(guī)定“由締約方授權行使任何法律、行政或其他政府權力的國有企業(yè)或個人應受協(xié)議約束。”并在此款腳注8中對“被授予政府職權的國有企業(yè)”作出了解釋，明確規(guī)定國有企業(yè)被視為政府機構的標準；此外，范本第八條中禁止技術本地化的歧視性政策，第十一條中允許外資參與國內標準制定等規(guī)定都是“競爭中立”政策在2012范本中的具體體現(xiàn)。

美國目前已與40多個國家和地區(qū)簽訂了雙邊投資協(xié)定，與10多個國家和地區(qū)簽訂的自由貿易協(xié)定中存在投資條款，而美國對外簽訂的每一項投資協(xié)定和投資條款的談判于都是以美國對外投資協(xié)定范本為文本基礎的。2012年5月重啟的中美投資協(xié)定的談判已進入到實質性談判階段，可以預見的是，競爭中立問題在未來的中美BIT談判中已不可避免。

（三）美國在多邊關系中推行的競爭中立

在通過雙邊關系推動競爭中立的同時，美國還致力于在多邊規(guī)則領域大力推行競爭中立的落實。而《泛太平洋伙伴關系協(xié)議》（TPP協(xié)議）和OECD就是兩個很好的平臺。

由于WTO多邊貿易體制進展緩慢，美國將其注意力轉向了旨在建立更高貿易自由標準的《泛太平洋伙伴關系協(xié)議》。美國加入TPP協(xié)議以后，推動其迅速擴大，進而借助其主導地位安排有利本國企業(yè)發(fā)展的貿易規(guī)則的談判。從最新公布的協(xié)定綱要來看，TPP協(xié)議主要包括競爭、合作和能力建設、跨境服務、海關、電子商務、環(huán)境、金融服務、政府采購、知識產權等9個議題，其中，競爭議題主要圍繞競爭中立展開。美方在談判中的訴求包括國有企業(yè)不能從政府獲得給予其不公平優(yōu)勢的補貼或其他福利；在某些特定國家，國有企業(yè)應得到明確確認；國有企業(yè)應該透露其有關公司結構、財務及其與政府關系的信息；應該建立解決涉嫌違反符合行為準則和應用適用法律、法規(guī)的一個公平裁決的爭端解決機制。截至目前，已有12個國家加入到了TPP協(xié)議的談判，隨著TPP協(xié)議影響力的迅速擴大，“競爭中立”規(guī)則也必將會受到世界各國越來越多的關注。

在美國的積極推動下，OECD從2009 年開始啟動了一系列有關“競爭中立”問題的研究項目，先后于2011年和2012年公布了《競爭中立和國有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》和《競爭中立——確保國營企業(yè)和私營企業(yè)間的公平貿易》兩份報告，構建了一個“競爭中立”的基本框架。OECD的報告分析了國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的主要來源，明確了“競爭中立”的目標和運行方式，并在總結各國實踐經驗的基礎上提出了保障競爭中立實現(xiàn)的途徑和具體措施。為確保OECD成員國對“競爭 中立”框架的成功實施，美國還多次在部長級會議等OECD高層會議上倡導OECD各成員國應對競爭中立問題做出“政治性承諾”，一旦OECD國家接受這種“政治性承諾”，將會加速“競爭中立”規(guī)則的國際法化。

2012年4月10 日， 美國和歐盟聯(lián)合發(fā)布了《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》，聲明中規(guī)定了反映其在國際投資領域立場的七項原則，其中第二項即為旨在推動競爭中立規(guī)則的“公平的競爭環(huán)境原則”，該原則要求歐盟和美國支持經濟合作和發(fā)展組織（OECD）在競爭中立領域所做的工作，該工作強調應確保國有企業(yè)和私營商業(yè)企業(yè)在特定市場上享有同樣的外部環(huán)境，并在特定市場上公平競爭。

三、對中國的影響及對策

雖然到目前為止，中美還未就競爭中立問題有過正面交鋒，但這一規(guī)則已進入國際造法過程，假以時日其發(fā)展成為國際硬法規(guī)則，中國就只能被動接受。當前，我國正大力實施“走出去”戰(zhàn)略目標，鼓勵中國企業(yè)走出國門參與全球市場競爭。而美歐推行的競爭中立政策對我國現(xiàn)有的國有企業(yè)模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

但就競爭中立規(guī)則本身來講，其符合市場經濟的發(fā)展規(guī)律，是國際市場的大勢所趨。實際上，競爭中立政策與我國一直實施的國企改革并不是完全沖突的，早在20 世紀90 年代中期，一些學者就認為國有企業(yè)問題產生的真正原因在于缺乏充分競爭的外部環(huán)境。競爭中立通過保護市場競爭，不僅僅是對可能處于競爭劣勢的私營企業(yè)的一種保護，也是推動國有企業(yè)改革，激發(fā)國有企業(yè)的競爭效益的一劑良方。因此，對于競爭中立政策我們不能一味地否定。

雖然競爭中立規(guī)則已進入多邊投資協(xié)定的談判桌，但被全球性多邊規(guī)則所采納尚需時日。不論是正在進行中的中美BIT談判，還是將來可能遇到的區(qū)域性多邊談判，中國都有機會參與到規(guī)則的制定過程中去，只有參與，才能將自己的利益訴求反映在規(guī)則上。

（一）建立健全與競爭相關的法規(guī)和政策

我國現(xiàn)有的法律中，僅有1993年《反不當競爭法》、1998年《價格法》和2008年的《反壟斷法》這三部規(guī)范市場競爭行為的立法，這與我國經濟發(fā)展速度，國際市場參與程度極不匹配。受國內法律環(huán)境的影響，我國企業(yè)在競爭規(guī)則方面的法律意識淡薄，對其“走出去”過程中適應國際市場的競爭環(huán)境造成了障礙。而當我國作為東道國“引進來”時，法律、制度的落后甚至缺失，也難以對中國企業(yè)提供有效的的合法保護。對此，我國應該從長遠考慮，加快建立健全國內的競爭政策和競爭立法，引導企業(yè)更快地適應國際市場新規(guī)則。

（二）堅持競爭中立的限縮性解釋

不同于澳大利亞對競爭中立的概念有明確清晰的界定，美國和OECD在定義“競爭中立”時都有模糊化、擴大化的傾向。例如OECD的定義：“當經濟市場中沒有經營實體享有過度的競爭優(yōu)勢或競爭劣勢時，就達到了競爭中立狀態(tài)?！备鶕?jù)OCED報告對“經營實體”的解釋，其已經涉及到了“與政府相關的私有企業(yè)”。而美國副國務卿霍馬茨給出的定義“競爭中立意味著政府支持的商業(yè)活動不因其與政府的聯(lián)系而享受私營部門競爭者所不能享受的人為競爭優(yōu)勢?！睂⒏偁幹辛⑦m用的主體進一步擴大到了“與政府有聯(lián)系的所有商業(yè)活動”。因此我國在今后的貿易投資談判中要警惕對方將競爭中立內涵模糊化、擴大化，堅持對競爭中立的限縮性解釋。

（三）在談判中爭取緩沖期

中國正處于復雜多變的經濟轉軌和社會轉型時期，尚不具備在多領域全面接受高標準的競爭中立規(guī)則的條件，歐美等發(fā)達國家所推行的競爭中立規(guī)則，刻意忽視了發(fā)展中國家和轉型經濟體的經濟發(fā)展水平和特點，要求所有國家達到相同的競爭中立標準本身就存在一定的不合理性。我國應該從自身的發(fā)展階段出發(fā)，對自己的市場環(huán)境和產業(yè)發(fā)展狀況有清晰的認識，借鑒加入世貿組織談判積累的經驗，在磋商過程中為自己爭取一定的緩沖期。

（作者單位：南京財經大學）

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