齊鵬飛：無(wú)“一國(guó)”何談“兩制”

2014年6月10日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書發(fā)表。這是中央政府第一次就香港工作發(fā)表白皮書，也是中央對(duì)香港方針政策的一次重要宣示。白皮書分五個(gè)部分介紹了“一國(guó)兩制”政策的由來(lái)和在香港取得的實(shí)踐成就，包括香港順利回歸祖國(guó)的歷程、特別行政區(qū)制度在香港的確立、香港特別行政區(qū)各項(xiàng)事業(yè)取得全面進(jìn)步、中央政府全力支持香港特別行政區(qū)繁榮發(fā)展等內(nèi)容，對(duì)于全面準(zhǔn)確地理解和貫徹“一國(guó)兩制”方針政策，繼續(xù)推動(dòng)“一國(guó)兩制”實(shí)踐沿著正確的軌道向前發(fā)展，具有重要意義。

白皮書發(fā)表后引起了香港特區(qū)和國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。為此，中國(guó)人民大學(xué)臺(tái)港澳研究中心主任、全國(guó)港澳研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)齊鵬飛教授對(duì)白皮書進(jìn)行了解讀。

白皮書發(fā)表的背景

中國(guó)網(wǎng)“中國(guó)訪談”：您認(rèn)為中央為什么選擇在這個(gè)時(shí)候發(fā)表白皮書呢？

齊鵬飛：第一，白皮書發(fā)表有一個(gè)大背景，2014年有三個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)：一是《中英聯(lián)合聲明》簽署30年；二是香港《基本法》出臺(tái)24周年；三是香港回歸和香港特區(qū)成立17周年?！耙粐?guó)兩制”在香港已經(jīng)走過了17年的歷程，其規(guī)律性和階段性的特征已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)，這樣有利于全面、系統(tǒng)、深入地對(duì)它的歷程進(jìn)行一些回顧和總結(jié)，把一些基本的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)現(xiàn)實(shí)的啟示，包括它面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)總結(jié)出來(lái)。

第二，現(xiàn)在正好是香港發(fā)展的一個(gè)特殊的關(guān)鍵點(diǎn)，包括“一國(guó)兩制”在香港的落實(shí)情況；包括香港政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展都走到了一個(gè)“不進(jìn)則退，攻堅(jiān)克難”的特殊歷史時(shí)刻；“一國(guó)兩制”在實(shí)踐過程中一方面取得了巨大的成績(jī)，但同時(shí)出現(xiàn)了很多新情況、新問題，甚至是一些長(zhǎng)期積累下來(lái)的深層次的問題。白皮書的出臺(tái)，實(shí)際上是把這些年來(lái)在實(shí)踐中成功摸索出來(lái)的一些行之有效的東西，比如中央領(lǐng)導(dǎo)人在不同場(chǎng)合對(duì)香港的某些問題的論述等整合起來(lái)，對(duì)“一國(guó)兩制”在香港的方針政策，對(duì)“一國(guó)兩制”的基本國(guó)策做了一個(gè)全面的回顧和總結(jié)，同時(shí)又是一個(gè)全面的政策宣示。

新意疊出

中國(guó)網(wǎng)“中國(guó)訪談”：我們知道這是中央政府第一次就香港工作發(fā)表白皮書，那么在您看來(lái)這個(gè)白皮書中有哪些重要的觀點(diǎn)讓您印象深刻呢？

齊鵬飛：這是香港回歸17年來(lái)，中央第一次發(fā)表關(guān)于香港問題的白皮書，也是中國(guó)的白皮書制度從1991年開始建立以來(lái)，到現(xiàn)在88份的白皮書中唯一的一份關(guān)于香港問題的白皮書。

因?yàn)槭恰暗谝淮巍?，所以它肯定有很多新?nèi)容，但白皮書里許多的內(nèi)容并不是第一次宣示的，很多都有過去問題的重申，比如過去《對(duì)港政策12條》、《中英聯(lián)合聲明》、《基本法》，回歸以后全國(guó)人大包括人大常委會(huì)關(guān)于香港問題的一些決定和一些司法解釋，包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)香港問題的一系列闡述等，都會(huì)對(duì)以前的問題進(jìn)行一個(gè)全面的、系統(tǒng)的回顧和梳理，這些內(nèi)容已經(jīng)構(gòu)成了這個(gè)白皮書一個(gè)主體性的內(nèi)容。但這次白皮書既然第一次發(fā)布，它還是有很多新思考、新見解、新表述的。

我認(rèn)為白皮書的五大部分里面應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注第二部分和第五部分。

第二部分的“特別行政區(qū)制度在香港的確立”是新意比較集中的一塊。它把過去處于模糊狀態(tài)或者僅僅原則規(guī)定的東西細(xì)化、明確化和具體化了。比如它對(duì)于中央的全面管制權(quán)的問題論述得最為透徹，對(duì)全面管制權(quán)包括的內(nèi)容做了非常明確的一個(gè)界定：第一，中央直接行使的權(quán)利；第二，中央授予特區(qū)行使的高度自治權(quán)，同時(shí)中央享有監(jiān)督權(quán)。

在把這個(gè)概念界定了以后，又繼續(xù)闡釋了中央享有對(duì)特區(qū)的全面管制權(quán)，其權(quán)利主體確立為四個(gè)，即全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)家主席、中央人民政府、中央軍事委員會(huì)。之后，又細(xì)分了這四個(gè)權(quán)利主體分別享有的權(quán)利，并做了具體的列舉。比如全國(guó)人大享有三項(xiàng)基本權(quán)利，決定設(shè)立特區(qū)，決定基本法的制定和基本法的修改，比如全國(guó)人大有基本法的解釋權(quán)，享有行政長(zhǎng)官和立法會(huì)兩個(gè)產(chǎn)生報(bào)告修改的權(quán)利，有對(duì)香港立法會(huì)通過的法案法律進(jìn)行立法審查的權(quán)利，有全國(guó)宣布緊急狀態(tài)的權(quán)利，有給香港以新的授權(quán)的權(quán)利，這五大權(quán)利，包括國(guó)家主席有哪些，中央政府有哪些等等，均做了明確的列舉。而在做了這些完全確定的概念界定之后，它才來(lái)談特別行政區(qū)制度在香港的確立這個(gè)問題上，中央行使全面管制權(quán)都做了哪些工作。所以，這塊具有新意，尤其是這個(gè)全面管制權(quán)的問題，過去談過，但沒有這次談得這么明晰、系統(tǒng)。

全面理解“一國(guó)”與“兩制”的關(guān)系

中國(guó)網(wǎng)“中國(guó)訪談”：我們知道《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書用大量篇幅集中對(duì)“一國(guó)兩制”進(jìn)行了說明，您對(duì)此有什么體會(huì)呢？

齊鵬飛：您說得非常準(zhǔn)確，我前面提到過這個(gè)白皮書里有兩大部分非常重要、新意疊出、重中之重的部分，一個(gè)是第二部分特別行政區(qū)制度在香港的確立，還有一部分是第五部分全面準(zhǔn)確理解和貫徹“一國(guó)兩制”的方針政策，這實(shí)際上是整個(gè)白皮書中份量最重的一個(gè)，而且是這個(gè)白皮書結(jié)論性的東西。真正有內(nèi)容的、實(shí)質(zhì)性的都放在這一塊了。

為什么我這么說，比如剛才說到的“一國(guó)兩制”，這是白皮書核心的概念，這個(gè)核心概念不是說對(duì)“一國(guó)兩制”具體的方針政策都有哪些闡釋，而是分了五大方面來(lái)談如何全面準(zhǔn)確地理解和貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針政策。

第一個(gè)大的問題就是要全面理解“一國(guó)兩制”的含義。白皮書非常明確地指出“一國(guó)兩制”是一個(gè)完整的概念，接下來(lái)分開論述“一國(guó)”和“兩制”，明確了“一國(guó)”與“兩制”之間的關(guān)系。

“一國(guó)兩制”的“一國(guó)”確立了香港是中國(guó)不可分割的一部分，香港是中央政府直轄下的一個(gè)特別行政區(qū)，香港特別行政區(qū)所行使的高度自治權(quán)是來(lái)自于中央的授權(quán)，也就是說香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)唯一的法源、唯一的權(quán)利來(lái)源就是中央政府的授權(quán)，香港的高度自治不是完全自治，這個(gè)“一國(guó)”是說得非常清楚的。

這次白皮書中有一個(gè)概念，即“一國(guó)”和“兩制”不是等量齊觀的?！耙粐?guó)”是主，“兩制”是次，“一國(guó)”在前，“兩制”在后?！耙粐?guó)”是“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”是從“一國(guó)”派生出來(lái)的，沒有了“一國(guó)”也就沒有了“兩制”。

香港也好，澳門也好，都是區(qū)域性的資本主義制度，是第二種制度，任何人都不能挑戰(zhàn)作為國(guó)家根本制度的、作為國(guó)家主體的社會(huì)主義制度，因?yàn)闆]有了“一國(guó)”，沒有了內(nèi)地的社會(huì)主義制度，也就沒有港澳地區(qū)的資本主義制度，這樣的關(guān)系是必須要認(rèn)識(shí)清楚的，所以這個(gè)問題的論述是非常透徹的，要全面理解“一國(guó)兩制”的關(guān)系問題。

第二，是第五大部分中的第四部分，即完善與基本法實(shí)施有關(guān)的制度和機(jī)制，這個(gè)概念實(shí)際上是十八大明確提出來(lái)的?；痉ㄗ鳛橄愀鄣貐^(qū)的最高憲制性文件是輕易不能動(dòng)的，雖然當(dāng)時(shí)制定的時(shí)候也有一些問題考慮的并不是非常全面，因?yàn)楫吘顾贫ǖ臅r(shí)間比較早，但大原則和方向都沒有問題，不能輕易修改，當(dāng)然和它實(shí)施有關(guān)的東西是可以隨著時(shí)代的發(fā)展，隨著形勢(shì)的發(fā)展，根據(jù)新的情況不斷地做出一些調(diào)整的。比如說這一次的白皮書里面就把這些年來(lái)在落實(shí)基本法、實(shí)施基本法過程中，在實(shí)踐中摸索出來(lái)的一些成功的經(jīng)驗(yàn)，一些行之有效的制度規(guī)定了下來(lái)。

另外，白皮書里還有一個(gè)亮點(diǎn)，我把它叫做“基本法解釋權(quán)的三個(gè)啟動(dòng)機(jī)制”。

第一，全國(guó)人大常委會(huì)直接主動(dòng)立法；第二，行政長(zhǎng)官報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)立法；第三，香港的終審法院直接提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)立法。實(shí)際上這幾種這些年都有過實(shí)踐，現(xiàn)在把它作為一種已經(jīng)制度化的、已經(jīng)相對(duì)成熟的一個(gè)東西確定下來(lái)。

白皮書還有一些基本的概念，例如，行政長(zhǎng)官是落實(shí)“一國(guó)兩制”方針政策在香港的第一責(zé)任人，就說得非常明確，行政長(zhǎng)官每年要到北京來(lái)向中央政府述職，而述職就是要把香港一年來(lái)發(fā)展的基本情況向中央做匯報(bào)，而且要聽取政府對(duì)香港相關(guān)問題的指示，也就是說這個(gè)述職制度在這里也被肯定下來(lái)，這也是新的內(nèi)容。

中國(guó)網(wǎng)“中國(guó)訪談”：有些人就說這部白皮書光強(qiáng)調(diào)“一國(guó)”，強(qiáng)調(diào)了中央的權(quán)力，但忽視了“兩制”，忽視了香港的高度自治，您怎么看待這個(gè)問題？

齊鵬飛：我也注意到這個(gè)議論，我認(rèn)為這是對(duì)這次的白皮書沒有一個(gè)全面、正確的理解和認(rèn)識(shí)。

這次白皮書的論述，我認(rèn)為是全面的，五部分論述到香港“一國(guó)兩制”實(shí)踐的方方面面。當(dāng)然這里面像我前面所提到的，它花了很大的篇幅特別強(qiáng)調(diào)了中央的全面管制權(quán)，并對(duì)其做了明晰的界定和具體的解釋，將其提到了前所未有的高度，而且提到了把法律所規(guī)定的中央的權(quán)利行使好，但同時(shí)并沒有忽略香港的高度自治權(quán)。它花了很大的篇幅來(lái)論述中央授予香港的高度自治權(quán)應(yīng)該如何行使好，而且也總結(jié)了回歸17年來(lái)特區(qū)和特區(qū)政府在依法施政方面和依法落實(shí)高度自治權(quán)的方面都取得了哪些成績(jī)，都有哪些好的經(jīng)驗(yàn)可以繼續(xù)弘揚(yáng)、繼續(xù)堅(jiān)持下去。所以，我認(rèn)為這個(gè)白皮書實(shí)際上是全面論述了中央的管制權(quán)和香港特區(qū)高度自治權(quán)之間的關(guān)系的。

我們有時(shí)候強(qiáng)調(diào)了“一國(guó)”，有時(shí)候強(qiáng)調(diào)了“兩制”，這是正常的，比如某一時(shí)期哪一方問題出現(xiàn)的多，中央就會(huì)特別強(qiáng)調(diào)這個(gè)問題，但“一國(guó)兩制”我們一直作為一個(gè)整體。我們強(qiáng)調(diào)“一國(guó)”是前提和基礎(chǔ)，但并不意味著我們把“兩制”的基本內(nèi)容，“兩制”之間互相尊重的東西、和諧相處的東西、和平共融的東西去掉了，我們這些年論述香港回歸以來(lái)的重要成就的時(shí)候已經(jīng)用了一個(gè)新提法，就是香港回歸以來(lái)在與祖國(guó)內(nèi)地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展中取得的巨大成就，實(shí)際上也是從這個(gè)角度來(lái)論述的，“一國(guó)”和“兩制”是一個(gè)完整的整體，是不可分割的兩個(gè)部分。

強(qiáng)調(diào)“以愛國(guó)者為主體的港人治港”

中國(guó)網(wǎng)“中國(guó)訪談”：白皮書里為什么強(qiáng)調(diào)“以愛國(guó)者為主體的港人治港”？

齊鵬飛：這是因?yàn)樗默F(xiàn)實(shí)針對(duì)性比較強(qiáng)。在第五大部分明確提出的愛國(guó)者治港的問題，即一定要實(shí)施“以愛國(guó)者為主體的港人治港”。為什么強(qiáng)調(diào)？實(shí)際上它對(duì)目前香港正在艱難推進(jìn)的以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的香港政治民主化進(jìn)程是會(huì)起到一個(gè)很大的指導(dǎo)作用，甚至起到以正視聽、撥亂反正的作用。

白皮書里有這么一段話，我認(rèn)為它也可以理解為這次白皮書出臺(tái)的一個(gè)重要的意志?！耙粐?guó)兩制”作為一個(gè)新鮮事物在香港的貫徹落實(shí)，對(duì)于中央政府來(lái)講意味著是一個(gè)治國(guó)理政的嶄新課題和重大課題，對(duì)香港和香港同胞來(lái)講意味著一個(gè)前所未有的歷史大轉(zhuǎn)折，換句話說香港和香港同胞都要面對(duì)這個(gè)大轉(zhuǎn)折和盡快適應(yīng)這個(gè)大轉(zhuǎn)折。

但事實(shí)上香港回歸10多年來(lái)，有相當(dāng)一部分人并沒有完成這個(gè)轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在香港出現(xiàn)了很多問題，包括對(duì)于“一國(guó)兩制”的方針政策、對(duì)于“一國(guó)兩制”的基本國(guó)策、對(duì)于香港基本法的一些不正確的理解、模糊的認(rèn)識(shí)、片面的認(rèn)識(shí)甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，很多都和沒有完成這個(gè)轉(zhuǎn)變是有關(guān)聯(lián)的。為什么強(qiáng)調(diào)愛國(guó)者治港，這也是這次香港政治體制改革、香港民主化進(jìn)程中必須遵循的一個(gè)大原則。當(dāng)然對(duì)于香港政改如何往前走這個(gè)問題中央政府早有論述，香港的民主化進(jìn)程是中央通過基本法給它規(guī)劃出一個(gè)目標(biāo)的，包括雙普選的目標(biāo)，最后走到行政長(zhǎng)官和立法會(huì)都由普選來(lái)產(chǎn)生的這個(gè)目標(biāo)。包括我們?cè)?007年12月又出臺(tái)了一個(gè)普選時(shí)間表，就是在2017年行政長(zhǎng)官是可以實(shí)行普選的，在行政長(zhǎng)官實(shí)行普選以后，立法會(huì)全體議員也可以走向普選。這就是我們通常所說的“雙普選”。

這是一個(gè)焦點(diǎn)問題。社會(huì)各派意見議論紛紛，而且是人智互見，各種方案都有。前段剛結(jié)束的為期5個(gè)月的公眾咨詢，就已經(jīng)收到13萬(wàn)份意見書，這個(gè)量非常大，說明社會(huì)對(duì)這個(gè)關(guān)注度很高，說明大家對(duì)這個(gè)問題的爭(zhēng)論性也比較大。

我認(rèn)為，中央政府在這件事上態(tài)度非常明確。在香港的民主化進(jìn)程中，中央是主導(dǎo)者，這是毋庸置疑的，應(yīng)該是掌握主導(dǎo)權(quán)的，而且中央推進(jìn)“雙普選”的決心和誠(chéng)意是堅(jiān)定不移的，也是眾所周知的。而且我們也有一些基本的原則和底線，比如對(duì)香港的以“雙普選”為目標(biāo)指向、為主要內(nèi)容的香港政治民主化進(jìn)程必須建立在一個(gè)正常的軌道上，那就是必須沿著香港基本法和全國(guó)人大有關(guān)決定的規(guī)定軌道上。也就是說它必須以國(guó)家憲法、以香港基本法、以香港的本地法律、以香港的基本法制為依歸來(lái)推進(jìn)這個(gè)建設(shè)。

另外一個(gè)是愛國(guó)者治港，不管以什么樣的方式選出來(lái)的行政長(zhǎng)官必須是愛國(guó)者。香港回歸的總設(shè)計(jì)師鄧小平早就講愛國(guó)者是有界限和標(biāo)準(zhǔn)的，而且愛國(guó)者治港也是有充足的法律依據(jù)的，這次在白皮書里有很大篇幅專門來(lái)談這個(gè)問題。

香港雖然現(xiàn)在爭(zhēng)議比較大，有各自不同的意見，但只要大家出發(fā)點(diǎn)都是一樣的，都是為了維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，都是為了維護(hù)香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，都是為了香港的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、根本利益，都是為了香港真正能走到普選這個(gè)民主化的正確軌道上來(lái)，只要大家把各種的包袱、心結(jié)都拋掉，真正坐下來(lái)，務(wù)實(shí)地討論、理性地溝通，最后肯定可以找到一個(gè)能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人所認(rèn)可和接受、真正把香港的普選精神向前推進(jìn)的一個(gè)方案的。

香港的明天會(huì)更好

中國(guó)網(wǎng)“中國(guó)訪談”：最后，在白皮書發(fā)表之后，對(duì)于在“一國(guó)兩制”下成長(zhǎng)的香港的未來(lái)您有什么樣的期待呢？

齊鵬飛：我一直覺得原來(lái)有句話，香港的明天會(huì)更好，這是大家一個(gè)共同的期待。我認(rèn)為香港人有很多優(yōu)良傳統(tǒng)，有特有的香港精神?，F(xiàn)在香港的發(fā)展的確遇到了很多新情況、新問題，包括遇到了前所未有的一些風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和困難，但我認(rèn)為香港有它的優(yōu)勢(shì)，只要把它過去的傳統(tǒng)、優(yōu)勢(shì)和特色都發(fā)揮到極致，香港仍然有一個(gè)輝煌的未來(lái)。