上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的探索與實(shí)踐

胡江云

2013年8月22日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，9月29日正式掛牌。在包括外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山港保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)的28.78平方公里之內(nèi)，都是海關(guān)管轄的特殊監(jiān)管區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)將建設(shè)成為具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。時(shí)隔一年，上海自貿(mào)區(qū)的探索與實(shí)踐為中國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放和深化改革探索了新思路和新途徑。

積極推進(jìn)貿(mào)易便利與自由

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)本質(zhì)上是自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ， Free Trade Zone），指在主權(quán)國(guó)家或地區(qū)劃出特定的區(qū)域，置于關(guān)境以外，準(zhǔn)許外國(guó)商品豁免關(guān)稅自由進(jìn)出，并不是降低關(guān)稅。它符合世界海關(guān)組織（WCO，World Custom Organization）的“自由區(qū)”規(guī)定，WCO的《京都公約》規(guī)定，“FTZ是締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這部分的任何貨物，就進(jìn)口關(guān)稅而言，通常視為關(guān)境之外?！睈?ài)爾蘭香農(nóng)、印尼巴淡、巴拿馬科隆都有這樣的自由貿(mào)易園區(qū)。

還有一種自由貿(mào)易區(qū)（FTA，F(xiàn)ree Trade Area），在世界貿(mào)易組織（WTO，World Trade Organization）的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA，F(xiàn)ree Trade Agreement）中對(duì)其進(jìn)行了規(guī)范，指在兩個(gè)或兩個(gè)以上獨(dú)立關(guān)稅主體之間，就貿(mào)易自由化取消關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)。其特征是由兩個(gè)或多個(gè)經(jīng)濟(jì)體達(dá)成協(xié)議，相互之間取消和削減關(guān)稅以及其他貿(mào)易限制，但又各自獨(dú)立保留自己的對(duì)外貿(mào)易政策。美國(guó)、加拿大和墨西哥達(dá)成的北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）、中國(guó)與東盟達(dá)成的中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)都屬于這種自由貿(mào)易區(qū)。

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，在更大程度上推進(jìn)了自由貿(mào)易，最大限度降低了交易成本，促進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用，保障了中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)內(nèi)試點(diǎn)憑艙單“先入?yún)^(qū)、后報(bào)關(guān)”模式，貨物入試驗(yàn)區(qū)通關(guān)時(shí)間可縮短2至3天，平均節(jié)約物流成本10%左右；試驗(yàn)區(qū)內(nèi)簡(jiǎn)化貨物流轉(zhuǎn)手續(xù)，啟動(dòng)試點(diǎn)“分送集報(bào)、自行運(yùn)輸”模式，擴(kuò)大備案范圍和簡(jiǎn)化進(jìn)境備案手續(xù)等；建立了試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)四個(gè)部門(mén)“一表登記、一口受理、并聯(lián)辦事”的服務(wù)模式，外資企業(yè)新設(shè)備案4天可取得備案證明、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、企業(yè)代碼和稅務(wù)登記，比原來(lái)減少了25天。這些措施都有利于貿(mào)易便利和自由。

加快制度建設(shè)和擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放

早在20世紀(jì)80年代末，中國(guó)政府曾準(zhǔn)備借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)，以落實(shí)改革開(kāi)放的基本國(guó)策，但由于當(dāng)時(shí)政治改革的幅度還不夠大，將自由貿(mào)易園區(qū)的內(nèi)容進(jìn)行了大幅縮減，名稱也更改為保稅區(qū)，即將Free Trade Zone更改為Bonded Zone。以后，中國(guó)在保稅區(qū)管理措施上修修補(bǔ)補(bǔ)，制度上始終沒(méi)有大的突破和創(chuàng)新。2013年，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，大幅加快的改革步伐，進(jìn)一步說(shuō)明了中國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的決心，著力于制度建設(shè)的目標(biāo)十分堅(jiān)定，而這也是中國(guó)成為世界強(qiáng)國(guó)的必經(jīng)之路。

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)，加快了制度建設(shè)，包括負(fù)面清單、國(guó)民待遇、利率市場(chǎng)化、資本市場(chǎng)開(kāi)放等，與此同時(shí)擴(kuò)大了服務(wù)業(yè)的開(kāi)放。具體來(lái)講，在開(kāi)放金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、社會(huì)服務(wù)等18個(gè)行業(yè)，暫停或取消了23項(xiàng)對(duì)于投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制，其中16項(xiàng)開(kāi)放措施已經(jīng)實(shí)施，游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)銷售、演出經(jīng)紀(jì)、娛樂(lè)場(chǎng)所等3項(xiàng)開(kāi)放措施需要調(diào)整，國(guó)際運(yùn)輸管理、國(guó)際船舶管理、有限牌照銀行、法律服務(wù)等4項(xiàng)開(kāi)放措施需要進(jìn)一步明確管理辦法或細(xì)則。

負(fù)面清單是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)投資管理的一種新型制度，要求政府部門(mén)明確投資者不能投資的領(lǐng)域，沒(méi)有列入的領(lǐng)域表明沒(méi)有禁止。這種制度建設(shè)要求政府職能有極大的轉(zhuǎn)變，更多地轉(zhuǎn)向服務(wù)，既體現(xiàn)政府宏觀管理能力，也彰顯出政府的自信和信用。試驗(yàn)區(qū)2013版的負(fù)面清單內(nèi)容盡管較多，其中的特別管理措施共190項(xiàng)，但這是一種制度建設(shè)的有益嘗試，有利于深化改革和開(kāi)放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

國(guó)民待遇制度是一項(xiàng)非常深刻的改革措施，一般理解為準(zhǔn)入后才享有該待遇，常見(jiàn)于WTO中的貨物貿(mào)易協(xié)議和服務(wù)貿(mào)易協(xié)議。但是，這樣的國(guó)民待遇是不全面的。目前，全球還沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)際投資協(xié)定，而高水平的雙邊或區(qū)域投資協(xié)定都明確了全面的國(guó)民待遇，即投資主體不僅在準(zhǔn)入后享有國(guó)民待遇，而且在準(zhǔn)入前也要享有國(guó)民待遇。試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了全面國(guó)民待遇的制度建設(shè)，給予了投資主體極為公平的待遇，這不僅大大改善了投資環(huán)境，而且有利于中國(guó)投資市場(chǎng)規(guī)范與健康發(fā)展，為中國(guó)與主要經(jīng)濟(jì)體達(dá)成高水平的投資協(xié)定、簽署FTA和建設(shè)高水平的FTA、參與全球治理等積累了經(jīng)驗(yàn)，也打牢了基礎(chǔ)。

中國(guó)人民銀行支持試驗(yàn)區(qū)的利率市場(chǎng)化、資本市場(chǎng)開(kāi)放制度建設(shè)，去年底出臺(tái)了《關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出了試驗(yàn)區(qū)金融改革的30條細(xì)則，主要包括投融資匯兌便利、擴(kuò)大人民幣跨境使用、推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革、轉(zhuǎn)變外匯管理方式等重點(diǎn)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，促進(jìn)了投資貿(mào)易便利化。2014年5月，中國(guó)人民銀行上?？偛堪l(fā)布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》和《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審慎管理細(xì)則（試行）》，又進(jìn)一步促進(jìn)了試驗(yàn)區(qū)的金融業(yè)發(fā)展。

處理好短期效果與長(zhǎng)期建設(shè)的關(guān)系

上海自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)制度與措施建設(shè)還在不斷完善之中，根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，2013年12月國(guó)務(wù)院決定在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整了投資領(lǐng)域的《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等10多項(xiàng)，以及服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》等8項(xiàng)行政法規(guī)或行政審批。除此之外，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部等10多個(gè)國(guó)家部委都已單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)了支持試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的相關(guān)文件。

但是，試驗(yàn)區(qū)的幾個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注。一是，自由貿(mào)易園區(qū)不能以優(yōu)惠政策為主，而應(yīng)重點(diǎn)做好制度建設(shè)。當(dāng)前，全國(guó)許多地方躍躍欲試，自由貿(mào)易園區(qū)炒作態(tài)勢(shì)明顯，與自由貿(mào)易園區(qū)相關(guān)的房地產(chǎn)等要素價(jià)格過(guò)度上漲，無(wú)疑大大壓縮了制造業(yè)與服務(wù)業(yè)在自由貿(mào)易園區(qū)中的發(fā)展空間；二是，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革開(kāi)放步伐可邁得大一些，跳出地方思維，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新精神，不宜過(guò)分關(guān)注短期政績(jī)，以便全國(guó)范圍內(nèi)可以復(fù)制適合中國(guó)模式的制度。三是，全社會(huì)以更加積極、鼓勵(lì)、支持的態(tài)度看待自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)，迫切需要處理好短期效果與長(zhǎng)期建設(shè)的關(guān)系，做好全國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的戰(zhàn)略布局、發(fā)展規(guī)劃和制度評(píng)估等。世界各國(guó)的自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)都不是一蹴而就的，需要一個(gè)過(guò)程。