俞平
【摘 要】黨的十八大報告明確指出,加快行政管理體制改革,建設服務型政府,健全政府職責體系,完善公共服務體系,推行電子政務,強化社會管理和公共服務。重點加強政府部門特別是主要領(lǐng)導干部在用人、財務、資產(chǎn)管理使用方面的監(jiān)督,健全責任追究體制,完善干部監(jiān)督內(nèi)容,把權(quán)力裝進制度的籠子,提出建立以行政首長為主的行政問責制。國家審計作為政府專門監(jiān)督部門,在問責制建設中責無旁貸。
【關(guān)鍵詞】審計;問責;作用
近年來,我國國家審計得內(nèi)容、方式,處處體現(xiàn)政府問責這個導向,促進政府問責的制度化、規(guī)范化常態(tài)化,提高政府各項事務的管理能力、切實提高執(zhí)政力,從而反過來進一步推動政府問責發(fā)展。本文主要通過回顧我國政府問責制的發(fā)展歷程,論述國家審計對政府問責制形成、發(fā)展的重要推動作用,探討如何對國家審計制度進行改進來進一步促進政府問責制的執(zhí)行,從而促進陽光政府建設。
一、政府問責制的涵義及體系
政府問責制體系主要由政府目標機制、政府責任機制及政府問責制度的構(gòu)成要素三個內(nèi)容構(gòu)成。政府目標機制是政府職能目標確定程序的制度化,是政府目標形成的制度原理,是政府目標機制是政府責任機制的基礎(chǔ)。我國政府目標形成機制包括執(zhí)政黨決策,人民代表大會將決策法律化,政府執(zhí)行決策并制定具體目標。政府責任機制包括政府責任形成機制、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和追究機制。政府責任機制的四個組成部分是有機的整體,不能割裂,任何制度的缺少都直接影響責任政府的實現(xiàn)。政府問責制構(gòu)架主要包括問責主體、問責客體和問責范圍三個要素。問責主體即由誰來問責,問責客體即對誰問責,問責范圍是什么。
二、政府問責制在我國發(fā)展
我國對政府官員的問責真正始于2003年“非典”期間,當時時任衛(wèi)生部部長的張文康和北京市市長的孟學農(nóng)因?qū)Α胺堑洹币咔樘幹貌划斠剔o職,其他上千名因隱瞞疫情或防治不力的官員也被免職。此后,政府問責的范圍及內(nèi)容逐步擴展,涉及從突發(fā)性公共危機重大惡性事故的處理處置,到行政不作為、濫用行政權(quán)力等諸多方面,逐步形成了一套中國特色的政府問責機制,加快了我國公權(quán)力監(jiān)督體系的建設。而“審計風暴”和食品安全問責更是將對政府的問責領(lǐng)域大大擴展涉及到了政府財政財務、投資項目、資產(chǎn)的管理與公眾的日常生活領(lǐng)域。時至今日,我國政府問責的力度廣度不斷加大、加強,被問責的政府官員在數(shù)量上呈現(xiàn)逐年上升的趨勢,官員的級別逐步上升。
三、審計新時期推動政府問責制完善的重要力量
我國目前處于社會轉(zhuǎn)型的新時期,國家治理結(jié)構(gòu)正處于不斷完善階段,政府問責制也同樣在不斷地完善中。國家審計是國家治理的重要工具之一,審計在國家治理中的作用主要表現(xiàn)在監(jiān)督政府財政收支行為的合法合規(guī)性,經(jīng)濟、社會職能的依法履行情況及其效益情況。審計的監(jiān)督職能不僅僅是監(jiān)督政府經(jīng)濟運行,也對領(lǐng)導干部履職情況及公權(quán)力的運行情況進行監(jiān)督。審計對以上這些內(nèi)容的界定和評價、對違法違規(guī)違紀事項的處理、處罰等內(nèi)容,都為問責政府提供了供充分、可靠的依據(jù)和素材,成為推動政府問責制發(fā)展和完善的重要力量,因此,轉(zhuǎn)型期審計部門是推動政府問責制度發(fā)展和完善的重要部門之一。
審計之所以能成為推動政府問責制發(fā)展的重要力量,是由其工作性質(zhì)、監(jiān)督內(nèi)容決定的,包含了國家履行社會經(jīng)濟發(fā)展責任的方方面面,主要包括:
1.對公共資金有效配置,即政府部門對公共資金的籌集、分配、管理、使用等方面負有的責任。通過國家審計主要反映政府部門是否對公共資源實現(xiàn)有效配置,收入是否完整、真實,公共支出范圍是否規(guī)范、支出結(jié)構(gòu)是否合理、資金使用是否有效,以及政府采購行為是否公開、公正、公平等。
2.對公共資源有效配置,即政府部門在公共資源管理中是否使用有效最經(jīng)濟的方式方法,是否使其最大限度地達到目的方面負有的責任。主要包括審查政府部門履行公共資源管理的績效責任、資源配置的經(jīng)濟決策責任、財政、金融、經(jīng)濟政策執(zhí)行、管理、監(jiān)督責任及相關(guān)國有資產(chǎn)的管理責任等方面。在審計中要立足揭露不科學、盲目決策、管理監(jiān)督失位造成的重復建設、損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞、資源浪費利用率低下等方面問題。
3.公共服務有效提供與執(zhí)行,即政府部門在勞動社會保障、就業(yè)、收入在不同層次的分配比例、公共衛(wèi)生保障、公共安全的提供、基本醫(yī)療保障、教育保障、生態(tài)環(huán)境保護等方面負有的責任;通過國家審計,查處政府及其官員在公共行為中違反法律的不當行為,如不作為、亂作為、管理缺位、舞弊、謀取私利等行為,評價政府提供公共服務的效果,是否有效率、是否經(jīng)濟、是否公平公正等方面。
四、審計在推動政府問責建設中應注重的幾個方面
1.提高對建設政府問責制的認識,更新審計理念。
我們應加深對國家審計監(jiān)督的本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律的認識,合理地確定國家審計的發(fā)展方向,正確把握對國家審計準確定位,充分認識國家審計職能,最大幅度發(fā)揮國家審計對國家治理、問責政府建設的效力,樹立國家審計是建設政府問責制重要力量的理念,在審計過程中充分體現(xiàn)政府問責理念,突出對權(quán)力的監(jiān)督和制約。同時,也要應樹立監(jiān)督政府各項職能履行的意識,將經(jīng)濟監(jiān)督定為國家審計首要的、最基本的任務和職能,牢固把握國家審計的本質(zhì)。將國家審計目標定位為促進公共資金的合理有效利用、公共資源有效管理和公共服務的有效提供方面,充分發(fā)揮國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督中的重要作用,進一步提升國家審計在建設政府問責制的地位和作用。
2.適應政府問責制建設的要求,更新審計工作機制。
(1)賦予國家審計部門更加靈活的審計權(quán)限。
目前,我國屬于行政模式下的國家審計體制。從權(quán)力的自由度方面比較,在這種模式下國家審計部門所擁有的權(quán)力自由度最低,不利于審計工作發(fā)揮其效能,限制和制約了審計的靈活性,增加了行政管理成本,造成了行政效能低下,同時也弱化了國家審計的監(jiān)督控制權(quán)。這種模式下的受限制的監(jiān)督控制權(quán)不僅不利于審計單位官員正確履行職責,反而使其顧慮重重,往往為了個人仕途發(fā)展不敢于揭露問題、差錯糾弊,也不利于審計工作在糾正政治和經(jīng)濟領(lǐng)域的消極和不良行為的能力發(fā)揮。
我國尚處于政治、經(jīng)濟、社會的轉(zhuǎn)型時期,經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會環(huán)境對于政府問責制的建設影響是空前的,適當擴大國家審計部門的職權(quán)范圍,能使得國家審計作為政府問責的工具在促進政府問責制發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。適當?shù)財U權(quán),提高審計部門的地位可以彌補同級監(jiān)督帶來的國家審計獨立性不足的缺陷,還能夠?qū)ν壵块T形成更大的威懾力,能實現(xiàn)對政府各項職能履行的有效監(jiān)督。
(2)完善審計公告制度,加強對政府問責結(jié)果的利用,有效提升問責審計績效。
國家審計公告制度是國家審計監(jiān)督機制的重要方面和審計成果利用的重要方式,能改變公眾和政府信息不對稱局面,實現(xiàn)公眾對政府的有效問責,成為連接政府和公眾的溝通橋梁,打破代理人的信息壟斷,有利于增加公眾參與政府問責的機會,抑制政府的機會主義行為,提高政府的決策的科學性。
各級審計機關(guān)應利用審計公告這一有利武器,運用審計結(jié)果、信息的發(fā)布權(quán),在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)向社會公開審計結(jié)果和相關(guān)信息,實現(xiàn)審計監(jiān)督和社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督三大監(jiān)督職能的融合,起到1+1+1>3的效果,進一步提升審計績效。主要應及時公布審計查實的違紀違規(guī)問題,引起公眾對審計結(jié)果的關(guān)注,通過社會輿論的監(jiān)督,使違紀違規(guī)行為得到糾正和懲罰,也利于獲取新的審計線索;同時,國家審計公開讓審計監(jiān)督行為和審計結(jié)果也處于社會公眾的監(jiān)督之下,反過來促使審計機關(guān)加強對審計工作、審計項目的質(zhì)量管理,強化審計風險預防機制,提高審計機關(guān)和審計人員嚴格依法審計、廉潔自律的自覺性,認真履行法律賦予的監(jiān)督職責,提高審計的公信力。
(3)促進審計轉(zhuǎn)型,適應問責制的要求
要深入實施問責審計,促進問責制實施,就必須轉(zhuǎn)變我們傳統(tǒng)的審計方式,引入績效審計的新理念。傳統(tǒng)的審計主要是強調(diào)國家機關(guān)、企事業(yè)單位財務收支和資金使用的真實性、合法性。對資金使用的效益性關(guān)注得不是很多。究其原因,主要是因為審計人員缺乏各行各業(yè)專業(yè)知識,同時績效評價也缺乏標準的評價體系。所以,我們必須從兩方面入手,促進審計轉(zhuǎn)型,一方面要提高審計人員知識覆蓋面,適應績效評價的要求;另一方面,要加強研究,制定一套較為完整的評價指標體系。只有堅持這“兩手抓”,才能有效推進審計轉(zhuǎn)型,適應問責制對審計的要求。
參考文獻:
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