我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)稅政策研究

孫正林+賈琳

摘 要：隨著改革的進(jìn)一步深化，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題更加凸顯，已然成為新世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時代特征和主要矛盾。近年來，國家高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將“縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”作為“十二五”期間重要工作內(nèi)容。通過對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合財(cái)稅政策在此發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用，以宏觀視角來探析城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中存在的財(cái)稅政策問題，并提出相應(yīng)的對策及合理化建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；財(cái)稅政策；二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

作者簡介：孫正林，男，東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究；賈琳，女，東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。

基金項(xiàng)目：高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金“我國城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展問題研究”，項(xiàng)目編號：20110062110011

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2014）04-0046-06

自“十六大”首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思想以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展便成為全黨工作的重中之重?！笆舜蟆眻?bào)告中又將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，確認(rèn)為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。本文認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展首先要解決好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及基本公共事業(yè)服務(wù)的資金需求問題。政府作為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的責(zé)任主體要充分發(fā)揮財(cái)稅政策的宏觀調(diào)控功能，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，努力構(gòu)建有利于推進(jìn)我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)稅政策體系。

一、我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是我國長期存在的一種經(jīng)濟(jì)模式。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府逐步意識到積極探索實(shí)踐農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化“四化”聯(lián)動的城鄉(xiāng)全面發(fā)展道路是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)讓廣大農(nóng)民共同分享改革紅利的路徑選擇。近年來，在黨和國家高度重視下，相關(guān)部門多次出臺促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要文件和相關(guān)扶持政策，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制機(jī)制，初步形成了城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要以建立城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系為前提，以縮小城鄉(xiāng)居民收入差距為目標(biāo)，以逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為方向，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村為主要任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的一體化發(fā)展。我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革不斷深化，取得實(shí)質(zhì)性、突破性成就，具體表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)整體規(guī)劃由過去“城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)分割”布局向“城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)融合”轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)更加鞏固，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化，種植業(yè)比重下降，畜牧業(yè)比重提高，農(nóng)村工業(yè)發(fā)展出現(xiàn)集群化，以工補(bǔ)農(nóng)、工農(nóng)互助的工農(nóng)均衡發(fā)展機(jī)制逐步顯現(xiàn)；全國城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)、電力及農(nóng)田水利設(shè)施和通信設(shè)備建設(shè)都明顯加速發(fā)展，重點(diǎn)實(shí)施了貧困縣出口路、通縣油路、縣際和農(nóng)村公路改造工程、通達(dá)工程，農(nóng)田有效灌溉面積已從1949年的2.4億畝增加到2012年的9.05億畝，農(nóng)村電網(wǎng)覆蓋率已超過了95%，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民生活用電同網(wǎng)同價，全面實(shí)現(xiàn)“村村通電話，鄉(xiāng)鄉(xiāng)通寬帶”，農(nóng)村信息化建設(shè)政策環(huán)境不斷改善；堅(jiān)持教育資源向農(nóng)村傾斜，采取特殊的政策措施切實(shí)縮小校際差距，已初步建立從學(xué)前教育到研究生教育完整的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系，關(guān)注留守兒童的教育問題，實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展；建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障；全國已有6個省級地區(qū)、30多個地市和150多個縣實(shí)行了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的一體化，為進(jìn)一步加大推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險整合積累了有益的經(jīng)驗(yàn)；利用技術(shù)創(chuàng)新改善農(nóng)村環(huán)境，重視農(nóng)村飲用水源地保護(hù)、生活污水和生活垃圾治理，農(nóng)村工業(yè)污染，土壤污染和畜禽養(yǎng)殖污染治理以及農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)測和監(jiān)管等各個方面。

同時我們也要看到，城鄉(xiāng)收入的差距還很明顯，兩者的收入水平仍保持3倍以上的差距。這也充分說明，體制機(jī)制中還存在諸多問題阻礙我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程，如城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設(shè)水平低、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展機(jī)制落后、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的均衡供給不足，農(nóng)村環(huán)境污染治理能力弱等。這些問題存在的原因是多方面的，主要包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展主要依靠政府政策主導(dǎo)，市場機(jī)制沒有得到充分發(fā)揮；城鄉(xiāng)互動作用未受到足夠重視，城市與鄉(xiāng)村之間互動性、聯(lián)動性不足；政策措施不完善，制約發(fā)展的體制機(jī)制仍然存在；等。從財(cái)稅政策與城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系考慮，作為政府發(fā)揮作用的重要方式和手段，財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)、引導(dǎo)力度發(fā)揮不足是阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個重要因素。[1]

二、我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中財(cái)稅政策的宏觀作用及成效

財(cái)政的收支作為政府履行職能的重要工具和資源配置的重要手段，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展中承擔(dān)著“指揮棒”的重要職責(zé)。近幾年，在“三農(nóng)”的投資力度上不斷加大，完善和強(qiáng)化涉農(nóng)補(bǔ)貼政策，努力促進(jìn)農(nóng)民增收致富，助推城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)功能

市場機(jī)制和國家機(jī)制在資源配置方面互為補(bǔ)充，通常在市場失靈的條件下，政府需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)市場機(jī)制，最終使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。例如公共服務(wù)，由于具有非競爭性和非排他性，在進(jìn)行資源配置的時候主要依靠國家機(jī)制。我國長期處于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)，重要原因是政府基本公共服務(wù)的供給機(jī)制存在缺陷。因此，要發(fā)揮政府調(diào)節(jié)資源配置的作用，在市場配置資源失靈或配置效率低的領(lǐng)域，有效地、均衡地提供基本公共服務(wù)。從財(cái)稅角度看，政府職能被界定為制定財(cái)政政策和稅收政策，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，利用均衡性轉(zhuǎn)移支付等財(cái)稅手段，在不同人群和地域之間提供基本公共服務(wù)，破除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（二）財(cái)稅政策的實(shí)施成效

近五年，各級財(cái)政部門切實(shí)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)財(cái)稅政策力度，財(cái)政支出的重點(diǎn)開始由注重城市發(fā)展向注重農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)移。

財(cái)政政策方面，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出5年累計(jì)4.47萬億元，年均增長23.5%，比前5年增加2.92萬億元。2012年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)達(dá)到12 387.64億元，增長18%，對農(nóng)民增加各項(xiàng)補(bǔ)貼，支出合計(jì)達(dá)到1225.9億元[2]；2013年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出預(yù)計(jì)安排13 799億元，增長11.4%?，F(xiàn)行的促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政政策主要包含支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、對農(nóng)民的種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展等幾個方面，其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出4785.05億元，支持糧食生產(chǎn)的中央財(cái)政支出1643億元，農(nóng)產(chǎn)品儲備費(fèi)用和利息等支出620.5億元。同時，國家還加大對農(nóng)村社會事業(yè)的財(cái)政投入，2012年，為促進(jìn)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)，發(fā)展中央財(cái)政支出5339.09億元。在促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展方面，安排865.4億元農(nóng)村義務(wù)教育保障資金用于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校改造，安排1057.54億元用于困難地區(qū)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃；在完善基本醫(yī)療保障制度方面，安排醫(yī)療衛(wèi)生支出2048.2億元，下?lián)苄滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金992億元，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年200元提高到240元，另外，為支持各地做好城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作，中央財(cái)政下?lián)艹青l(xiāng)醫(yī)療救助補(bǔ)助資金130.8億元；在完善養(yǎng)老保障制度體系方面，下?lián)苄滦娃r(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險補(bǔ)助資金654億元，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；在保障低收入群體的基本生活方面，增加對城鄉(xiāng)低保對象的補(bǔ)助，下?lián)艹青l(xiāng)低保補(bǔ)助資金875億元；在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面，中央財(cái)政直投農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金55億元，重點(diǎn)解決影響農(nóng)民健康的“問題村”，重點(diǎn)流域水污染嚴(yán)重村的生態(tài)環(huán)境問題；中央對地方稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付大部分也用于保障改善民生和“三農(nóng)”方面。這些措施加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小。

稅收政策方面，我國對農(nóng)業(yè)農(nóng)村一直實(shí)行輕稅和稅收優(yōu)惠政策。2004年，中央取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅；2006年，廢止了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，標(biāo)志著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與世界慣例接軌。近五年，國家也相繼出臺了營業(yè)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅以及地方稅等方面的支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

總而言之，我國推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財(cái)稅政策實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)、支出方式、支持范圍均體現(xiàn)出“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展要求，由過去注重發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向現(xiàn)在注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會事業(yè)并重發(fā)展。公共財(cái)政覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富，初步建立了“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的反哺農(nóng)業(yè)的投入機(jī)制，逐漸縮小城鄉(xiāng)二元差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三、我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中財(cái)稅政策既存問題分析

我國財(cái)政資金的投入重點(diǎn)逐步向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，但在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，財(cái)稅政策還存在著諸多體制性、機(jī)制性障礙。

（一）“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，財(cái)力向上集中”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府事權(quán)與財(cái)力相互不匹配

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)過程中，省以下各級政府間事權(quán)、職責(zé)的事實(shí)擴(kuò)大與其財(cái)權(quán)、財(cái)力有限性之間的矛盾越發(fā)突出。一是政府事權(quán)隱性下移。隱性下移的政府間事權(quán)關(guān)系，造成省以下各級政府財(cái)權(quán)和財(cái)力超出了所能支撐的事權(quán)范圍。目前，小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等具有較強(qiáng)外溢性的公共服務(wù)大多由省以下各級政府承擔(dān)，中央、省對市、縣（區(qū)）以下政府財(cái)權(quán)和財(cái)力匹配有限，使得公共事務(wù)管理壓力越來越大。二是政府財(cái)權(quán)、財(cái)力不斷集中上移。分稅制改革后，收入規(guī)模大、相對穩(wěn)定的主體稅種被劃定為中央稅和共享稅，地方稅種大都稅源規(guī)模小、較分散，導(dǎo)致中央本級收入占全國財(cái)政收入比重大幅上升，地方政府收入有所減少。多數(shù)省以下各級政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，財(cái)力事權(quán)相互不匹配，導(dǎo)致統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)“缺錢少糧”。

由此可見，在財(cái)權(quán)和財(cái)力上移而事權(quán)下移的雙向壓力下，我國縣、鄉(xiāng)財(cái)政資金短缺阻礙了均等化的公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，抑制了省以下各級政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的自主性。地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)政重心上移，事權(quán)重心下移，造成基層財(cái)政支出更多地依靠中央的轉(zhuǎn)移支付，使得迅速膨脹的地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，也暴露出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中所需巨大建設(shè)資金與地方財(cái)政的“捉襟見肘”的尷尬處境。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的財(cái)政資金使用效益有待提高

當(dāng)前，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)需要大量的財(cái)政資金支持，但是實(shí)際情況是受到國家行政管理體制的制約影響，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的財(cái)源單一，財(cái)政資金使用效益低下的問題普遍存在。一是財(cái)政支農(nóng)資金總量不斷增加，但支出結(jié)構(gòu)不盡合理。支持小城鎮(zhèn)建設(shè)及農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政資金用于非生產(chǎn)性領(lǐng)域高于生產(chǎn)性領(lǐng)域，行政性資金支出比重偏高。二是財(cái)政支農(nóng)資金使用分散且重復(fù)交叉。例如，發(fā)改委、財(cái)政、環(huán)保、水利和農(nóng)委各部門都有專項(xiàng)資金支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)且對資金使用要求各不相同，財(cái)政支農(nóng)資金的使用效能不能充分發(fā)揮，不能形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。[3]三是財(cái)政支農(nóng)資金使用績效評價機(jī)制尚需完善。擠占、截留轉(zhuǎn)移支付資金，移作他用的現(xiàn)象時有發(fā)生；監(jiān)督考評體系還不健全，不利于對財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行績效評價，影響了財(cái)政支農(nóng)資金的整體使用效益的提高。

（三）均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程

作為分稅制改革的配套措施，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度包括均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者旨在均衡地區(qū)間財(cái)力差距，推動地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化；后者側(cè)重解決外部性問題，實(shí)施中央特定政策目標(biāo)。我國轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立與政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱，均衡性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般化的特征日益明顯，直接導(dǎo)致了區(qū)域性財(cái)力不均等化，不同區(qū)域間、城鎮(zhèn)與農(nóng)村公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象明顯。制度的缺陷在某種程度上阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)。一是均衡性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配比例不合理。在中央轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模既定的情況下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，擠占了均衡性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有的份額，難以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均等化作用，這也有違國家設(shè)計(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度意在縮小城鄉(xiāng)供給基本公共服務(wù)差距的初衷。二是轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意性大。轉(zhuǎn)移支付管理體系尚不規(guī)范，資金分配缺乏公開性和透明度，“跑部錢進(jìn)”、“討價還價”的“尋租”行為時有發(fā)生。因此，在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，財(cái)政資金分?jǐn)偛痪约皩ぷ馐袌龅拇嬖诓荒茏尳y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的社會福祉惠及廣大人民群眾。三是橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度還是以縱向?yàn)橹?，單純依靠中央?cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間的財(cái)政差額。單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度影響中央政府宏觀調(diào)控職能發(fā)揮，增加中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，應(yīng)該建立地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，均衡地區(qū)間的財(cái)力，減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

（四）現(xiàn)行的稅收制度不利于地方政府籌資推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

二元稅制是制約我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，體制、固化人為地割裂了農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，要加快健全和完善稅收制度，建立穩(wěn)定的省以下各級政府財(cái)政收入來源，探索解決我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)資金不足的問題。一是稅權(quán)管理過于集中。現(xiàn)行的分稅制，中央享有稅收立法權(quán)、開征權(quán)和停征權(quán)；地方只享有征收管理權(quán)以及制定具體征稅辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限，削弱了地方配置資源、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、組織收入的積極性和主動性。二是地方政府缺乏主體稅種。在稅種劃分體系中，中央本級稅種和共享稅的特點(diǎn)表現(xiàn)為收入規(guī)模大、較穩(wěn)定；而小而雜、較分散、收入規(guī)模小的稅種卻劃歸地方，導(dǎo)致地方政府沒有穩(wěn)定、可靠的主體稅種。三是稅收分享比例不合理。中央與地方共享稅采用收入分享制，存在分享比例“一刀切”的缺陷，稅收累退效應(yīng)明顯，削弱了調(diào)節(jié)區(qū)域間財(cái)力分配的作用，不易于縮小地區(qū)間財(cái)力差距。

（五）財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制及監(jiān)管方式有待規(guī)范

我國支農(nóng)資金的投入和運(yùn)用執(zhí)行，僅僅依靠財(cái)政內(nèi)部行政監(jiān)督和各級人民代表大會的財(cái)政預(yù)算、決算審查監(jiān)督，存在著力度不大、協(xié)調(diào)不夠、落實(shí)不到位等問題。一是財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管存在“盲區(qū)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)支農(nóng)資金大多由上級政府分配安排，基層財(cái)政部門不能及時了解項(xiàng)目資金信息，難以做到對資金撥付、使用及工程進(jìn)展情況進(jìn)行全程監(jiān)督和動態(tài)管理，存在“重發(fā)展，輕監(jiān)管”、“重資金分配，輕使用監(jiān)管”、“重項(xiàng)目申報(bào)，輕后期監(jiān)督”等問題。二是財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管方式尚不規(guī)范。受財(cái)政監(jiān)督職能權(quán)限因素的影響，同時又缺乏有效的監(jiān)督制度和法律保障，從監(jiān)管方式上看，財(cái)政監(jiān)管專項(xiàng)性、突擊性檢查較多，日常檢查較少；從監(jiān)管環(huán)節(jié)上看，集中性、非連續(xù)性的事后檢查較多，事前、事中檢查較少；從監(jiān)管內(nèi)容上看，公共收入檢查較多，公共支出檢查較少，監(jiān)管合力不足，監(jiān)管機(jī)制也不完善。

四、推進(jìn)我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)稅政策建議

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，政府要想充分發(fā)揮財(cái)稅杠桿的宏觀調(diào)控作用，應(yīng)對現(xiàn)有的財(cái)稅政策進(jìn)行調(diào)整和完善，構(gòu)建更適合我國國情的財(cái)稅政策體系。本文針對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中財(cái)稅政策存在的問題，建議從政府間責(zé)任、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付制度、地方稅制體系、縣級財(cái)力保障等方面對財(cái)稅政策進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，從而有利于促進(jìn)我國各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的均衡和全面發(fā)展。

（一）明確政府間責(zé)任，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制

破除我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制性障礙的關(guān)鍵點(diǎn)是要改革和完善中央與地方的財(cái)政關(guān)系。一是要合理界定中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任。國家財(cái)政體制改革中要進(jìn)一步明確提出中央與地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)重點(diǎn)。適度加強(qiáng)中央事權(quán)，將全國性受益或跨地區(qū)、地方政府難以承擔(dān)或不適宜由地方政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)集中到中央，以提高國家統(tǒng)一管理全國性公共服務(wù)的能力和水平；明確中央和地方共同事權(quán)，中央和地方共同承擔(dān)具有地域管理信息優(yōu)勢、與民生緊密相關(guān)且具有外溢性的公共產(chǎn)品和服務(wù)事項(xiàng)[4]；地方財(cái)政提供區(qū)域性公共服務(wù)，將地域信息性強(qiáng)、外部性弱且主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)事項(xiàng)交給地方政府，可以調(diào)動和發(fā)揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。二是要理順中央和地方收入劃分。財(cái)政體制中的財(cái)權(quán)配置是保證各級政府有效履行職能的重要制度安排。具體而言，中央政府主要履行宏觀調(diào)控職能，因此應(yīng)將有利于維護(hù)統(tǒng)一市場、收入流動性、周期性波動較大且不宜分割、具有收入再分配作用和宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”功能的稅種劃歸中央，或中央分成比例多一些；地方政府主要履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)將收入流動性較弱、具有區(qū)域信息和征管優(yōu)勢、對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生重大影響的稅種劃歸地方，或地方分成比例多一些，以能充分調(diào)動中央與地方兩個積極性。

（二）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的非均等化

我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡，最突出的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化。政府財(cái)政資金投向重心要由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要反哺經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改變農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的局面。

首先要提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政資金投入總量，提升投入比重。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的財(cái)政覆蓋面，尤其是要提高財(cái)政對農(nóng)村社會事業(yè)薄弱環(huán)節(jié)投入資金的使用效益，提升財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼的比例，在保持支農(nóng)資金占財(cái)政支出比重現(xiàn)有水平的前提下，確保財(cái)政支農(nóng)資金的增長幅度高于財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算收入增長幅度，形成財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機(jī)制。其次要合理安排財(cái)政資金的區(qū)域投資結(jié)構(gòu)，構(gòu)建區(qū)域政府間合作提供基本公共服務(wù)的制度安排。探索和開辟經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)扶植經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新途徑，重視區(qū)域合作提供基本公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃，通過區(qū)域資源整合與共享，彌補(bǔ)區(qū)域政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力不均衡問題。

（三）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付均等化的效果

我國實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度是為了解決區(qū)域間財(cái)力不均衡問題，然而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度卻存在種種缺陷，導(dǎo)致區(qū)域間基本公共服務(wù)提供水平存在較大差距。一要合理確定均衡性轉(zhuǎn)移支付分配規(guī)模。著重考慮地區(qū)間財(cái)力差距過大的矛盾，建議按地區(qū)財(cái)政收入達(dá)到全國平均財(cái)力水平來確定中央對地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對省級財(cái)政推進(jìn)省以下基本公共服務(wù)均等化效果顯著的地區(qū)給予適當(dāng)獎勵分配。二要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金使用監(jiān)管和績效評價。完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理制度，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金分配、使用實(shí)行全過程監(jiān)管，引導(dǎo)財(cái)政資金向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。[5]三要建立綜合的轉(zhuǎn)移支付制度。我國現(xiàn)行的單一的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不能有效緩解區(qū)域間財(cái)力分布差異較大的問題。因此應(yīng)建立縱向和橫向相結(jié)合的綜合轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)模式，橫向轉(zhuǎn)移支付可以縮小地區(qū)間財(cái)力差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)財(cái)政收支的差距向貧困地區(qū)撥付一定的轉(zhuǎn)移支付，既能從一定程度上增加中央政府的宏觀調(diào)控能力，地方政府又能更好地履行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的職能。

（四）健全地方稅制度體系，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供較為穩(wěn)定的財(cái)源

黨的十八屆三中全會明確提出要完善地方稅體系，有效解決我國地方稅收體系缺少主體稅種，地方政府缺少穩(wěn)定財(cái)源的問題。一要合理確定地方稅主體稅種。財(cái)稅體系中在保證中央財(cái)力為主導(dǎo)地位的前提下，地方政府應(yīng)培育自己的主體稅種。完善以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主，財(cái)產(chǎn)稅、環(huán)境資源稅為輔的復(fù)合稅制體系，以確保地方擁有穩(wěn)定可靠的收入來源，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供資金支持。二要各級地方政府間合理劃分稅種。將有利全省經(jīng)濟(jì)社會調(diào)控，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系密切的房地產(chǎn)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅劃歸省級財(cái)政，由省級政府統(tǒng)一制定基本法規(guī)和實(shí)施辦法；將稅源較普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移，且對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控影響較小的稅種，適合市、縣征收的稅種劃歸市、縣財(cái)政。三要賦予地方適當(dāng)稅政管理權(quán)限。建立中央立法為主、省級立法為輔，兩級立法相輔相成的稅收管理模式。賦予地方政府自主立法權(quán)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢，適時開征有地方特點(diǎn)的新稅種。[6]

（五）完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)的保障能力

政府要不斷增強(qiáng)和完善縣級政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障機(jī)制以及落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中各項(xiàng)民生政策的能力。一要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。大力發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)層次，培育品牌優(yōu)勢，努力培植財(cái)源，增強(qiáng)縣級政府基本財(cái)力的自我保障能力。二要實(shí)施縣級工作激勵機(jī)制。根據(jù)縣級政府工作實(shí)績實(shí)施獎勵政策，對財(cái)政收入增收超過一定百分比的縣級政府，實(shí)施財(cái)政獎勵激勵機(jī)制，將縣級財(cái)政增收與省對縣的財(cái)政補(bǔ)助掛鉤，用以支持和幫助縣級政府提高財(cái)力水平，調(diào)動縣級政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性。三要加快和完善“省直管縣”財(cái)政體制。按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，理順省、市、縣三級財(cái)政工作關(guān)系，科學(xué)劃分省、市、縣三級財(cái)政的支出責(zé)任，避免由于行政體制改革不到位而影響“省直管縣”順利推進(jìn)。逐步完善“省直管縣”財(cái)政管理的相關(guān)工作流程，省級財(cái)政直接對縣級財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移支付資金，杜絕市級財(cái)政對轉(zhuǎn)移支付資金的截留現(xiàn)象，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、供給公共產(chǎn)品和服務(wù)提供強(qiáng)有力的資金支持。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 文峰：《財(cái)政農(nóng)業(yè)支出對二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化效果研究》，載《財(cái)貿(mào)研究》2009年第3期.

[2] 《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，載《人民日報(bào)》2013年3月5日.

[3] 馬忠華：《促進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政措施》，北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所碩士論文，2011.

[4] 樓繼偉：《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[5] 賈康、劉薇：《構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財(cái)稅體制的建議》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2011年第1期.

[6] 重慶市稅務(wù)學(xué)會課題組：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)稅政策探討》，載《稅務(wù)研究》2010年第12期.

[責(zé)任編輯 國勝鐵]

Study on Finance and Tax Policy in the Perspective of

Holistic Development of City and Countryside in China

SUN Zheng-lin，JIA Lin

（School of Economic Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040， China）

Abstract： With further development of reform， the dualistic economic structure of city and countryside is problematic， which is the feature and main contradiction in the economic and social development in China in the new century. In recent years， our country pays attention to the holistic development of the city and the countryside and has “shortening the gap between the city and the countryside， improving the integrated construction” as the main content in the “twelfth five-year plan”. Based on the analysis of the current development with the role finance and tax policy plays in the process， probes the existing problems in finance and tax policy in the dualistic economic structure in the macro perspective and puts forward relevant strategy and reasonable suggestion.

Key words： holistic plan of the city and the countryside；finance and tax policy；dualistic economic structure