TPP環(huán)境議題動向、原因及對我國的影響

李麗平+張彬+陳超

跨太平洋伙伴關系協(xié)議（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）是由美國主導，12個成員參與的自由貿易協(xié)定，其談判成員國內生產(chǎn)總值（GDP）總和約占全球的40%，貿易額約占世界三分之一，協(xié)定一旦達成將對亞太地區(qū)產(chǎn)生重要影響。

美國主導TPP談判后，試圖通過“全面覆蓋”原則將TPP塑造成為一個“新的改進型的FTA”，借此打造“21世紀FTA新模式”。因而，TPP談判一致對外宣稱堅持“高質量和黃金標準”，將農(nóng)業(yè)、環(huán)境、勞工標準和知識產(chǎn)權等“新加坡議題”納入談判范圍。由此，國內一些專家和輿論認為，TPP不僅僅是貿易協(xié)定，更是美國牽制和遏制中國影響力的新砝碼和新工具；美國主導設置的環(huán)境議題及其反映的趨勢，將成為中國今后自貿協(xié)定談判的“絆腳石”。

那么目前TPP中環(huán)境議題到底涉及什么內容，這些內容又將給中國帶來怎樣的影響和挑戰(zhàn)，環(huán)境議題是否會成為中國今后難以逾越的障礙？本文將結合目前TPP談判及成員已對外公布的材料進行分析。

一、TPP中可能涉及環(huán)境內容的分析與判斷

目前盡管TPP文本對外保密，無法獲得具體詳細的信息，但是據(jù)美國USTR2014年1月15日發(fā)布的公告，美國在TPP談判中環(huán)境保護問題的立場是：環(huán)境保護是美國的一個核心價值觀，美國將堅持TPP必須包括一個強有力的、可全面執(zhí)行的環(huán)境章節(jié)，否則美國將不會達成協(xié)議。

另外，結合2013年11月24日發(fā)布的TPP環(huán)境章節(jié)主席報告，TPP領導人2011年公布的談判概要、美國貿易促進法案、美國貿易代表辦公室（USTR）公布的相關文件、美國歷年簽署的自貿協(xié)定以及最新簽訂的韓美自貿協(xié)定，可以認為：TPP中已確定設立單獨環(huán)境章節(jié)，而且將是“高標準和高質量”。根據(jù)2013年11月24日發(fā)布的TPP環(huán)境章節(jié)主席報告提供的關于環(huán)境章節(jié)的合并文本，TPP包括大約18個條款。談判方已經(jīng)達成一致的條款包括：目標、總體承諾、程序性事務、公眾參與機會、公眾提交、公司社會責任、促進環(huán)境績效的自愿性機制、合作框架、機構安排和外來入侵物種等。但仍然存在分歧的條款具體描述如下：

1.“定義”分歧。協(xié)定環(huán)境章節(jié)適用范圍只包括中央政府層面還是也包括省等地方政府；是否在一國領土范圍；是否與多邊環(huán)境公約等掛鉤。

2.“多邊環(huán)境公約”分歧（主要分歧）。美國提出如果TPP締約方?jīng)]能有效采取相關措施履行《關于消耗臭氧層的蒙特利爾議定書》、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》、《防止船舶造成污染的馬波爾協(xié)定》則會受到爭端解決機制懲罰。澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡和越南都予以反對，認為這是兩個體系，不應捆綁在一起。

3.“磋商/爭端解決”分歧（主要分歧）。美國提出磋商要與爭端解決過程相關聯(lián)，爭端解決要設立仲裁法庭，但其他11個國家都表示反對。

4.“貿易和生物多樣性”分歧。美國不同意此條款，因為美國不是生物多樣性公約的締約方。其他國家沒有反對設立此條款。

5.“貿易和氣候變化”分歧。美國和澳大利亞不同意該條款。越南、秘魯和馬來西亞不希望將化石燃料補貼納入。

6.“海洋漁業(yè)捕撈”分歧。分歧主要圍繞漁業(yè)補貼是否并入多邊環(huán)境協(xié)定條款《防止船舶造成污染國際公約》中等展開。美國認為海洋漁業(yè)在此條款中是必要的。

7.“保護”分歧。美國提出TPP談判方在違反外國法律情況下應采取措施禁止野生動植物貿易。澳大利亞、文萊、智利、日本、墨西哥、馬來西亞、秘魯、新加坡和越南反對現(xiàn)有條款。

8.“環(huán)境產(chǎn)品和服務”分歧。文萊、越南、日本、馬來西亞和智利反對現(xiàn)有文本中的某些說法。

根據(jù)以上內容和談判分歧點分析，可以看出TPP中環(huán)境內容幾乎涵蓋了與貿易相關的所有政策與措施，除了對環(huán)境保護水平、貿易與環(huán)境公約關系、爭端解決機制、公眾參與、機構及制度安排等方面做出規(guī)定外，還涵蓋了漁業(yè)補貼、生物多樣性以及環(huán)境產(chǎn)品與服務等多個方面。TPP環(huán)境章節(jié)可能對其執(zhí)行能力、爭端解決機制以及透明度等方面全面加強，相對目前其他已經(jīng)簽署的自貿協(xié)定而言，TPP中環(huán)境章節(jié)更加強調可操作性、解決問題的能力、約束性以及標準的一致性。換句話說，相比目前的自貿協(xié)定版本而言，TPP環(huán)境章節(jié)將是一個加強版本。

TPP盡管只是一個貿易協(xié)定，但是在美國亞太“再平衡”戰(zhàn)略下，已經(jīng)成為美國實現(xiàn)其政治、經(jīng)濟等目標的工具和抓手，環(huán)境內容不僅僅是來源于環(huán)境保護本身，其背后還隱藏著產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、貿易和政治利益。美國認為在自由貿易環(huán)境下，協(xié)定一方降低環(huán)境標準變相等同于對產(chǎn)業(yè)進行補貼，使得降低環(huán)境標準一方更能獲得競爭優(yōu)勢，從而增強了其產(chǎn)業(yè)國際競爭力。因此，TPP中環(huán)境內容除環(huán)保本身外，更是一個經(jīng)濟、政治、貿易以及環(huán)境利益的綜合。

二、TPP突出設置環(huán)境內容的原因分析

盡管目前有12個國家參與TPP談判，但是主要由美國主導，特別在環(huán)境議題設置上更是美國的意志體現(xiàn)。因此，分析TPP中設置環(huán)境內容的原因，也主要是分析美國的動機。美國在TPP環(huán)境議題上核心關注包括：環(huán)境公約的執(zhí)行；制定漁業(yè)補貼禁令；野生動植物販運；非法伐木；爭端解決機制；環(huán)境產(chǎn)品和服務。

（一）表面原因及依據(jù)

1.美國的自貿協(xié)定傳統(tǒng)和歷史上都包括環(huán)境章節(jié)。美國在自貿協(xié)定框架下討論和設置環(huán)境議題已有30多年的歷史。1992年美國在NAFTA框架下開始嘗試設置環(huán)境議題，作為NAFTA附屬協(xié)定，簽署了NAAEC。此后，美國簽署的自貿協(xié)定均包含環(huán)境內容。根據(jù)美國貿易代表辦公室（USTR）公布的相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前美國簽署并已經(jīng)生效的自貿協(xié)定有14個，除美國-以色列自貿協(xié)定外，其他13個均設置環(huán)境章節(jié)或環(huán)境技術合作章節(jié)或附屬環(huán)境合作協(xié)定。詳見表1所示。

2.美國貿易法案要求在自貿協(xié)定中設置環(huán)境章節(jié)。2002年美國國會通過的貿易促進授權法案（Trade Promotion Authority， TPA）第2102段——貿易談判目標中提出“……確保貿易與環(huán)境政策相互支持，尋求保護環(huán)境和國際合作的方法，優(yōu)化使用世界資源……”，并在原則性談判目標中設定了具體的環(huán)境目標。這成為美國日后在自貿協(xié)定談判中設立環(huán)境章節(jié)的法理依據(jù)，以及美國在自貿協(xié)定談判中所開出的要價。這也就是為什么2002年之后美國簽署的所有自貿協(xié)定都設有單獨環(huán)境章節(jié)。盡管TPA法案在2007年授權到期，但美國在2008年開始TPP談判的時候仍然遵循該法案設定的自貿協(xié)定模式，并且將2002年TPA法案中設定的貿易談判目標更新為2007年《兩黨貿易協(xié)定》（2007 bipartisan trade deal）中所設立的貿易談判目標，將環(huán)境章節(jié)所要實現(xiàn)的目標，和具體的實現(xiàn)過程做了更進一步增強。

3.美國環(huán)保局（EPA）和USTR職能安排是自貿協(xié)定中設置環(huán)境議題的保障。美國EPA全球事務和政策辦公室設有專門的貿易和經(jīng)濟組，其職能是處理國際貿易、投資協(xié)定與國內環(huán)境關系。在自貿協(xié)定的環(huán)境議題談判、對自貿協(xié)定開展環(huán)境影響評估、環(huán)境議題實施中與USTR共同發(fā)揮核心作用，例如在NAAEC實施中發(fā)揮牽頭（leading）作用。美國USTR是國會授權專門開展貿易談判的機構。USTR專門成立了環(huán)境資源辦公室（USTRs office of Environment and Natural Resources，ENR）。該辦公室不僅關注美國簽署的雙邊、多邊貿易和投資協(xié)定中的環(huán)境議題，也關注國外影響美國貿易利益的環(huán)境措施。

4.美國自貿協(xié)定的環(huán)境影響評估制度要求設置環(huán)境章節(jié)。美國2002年后簽署的自貿協(xié)定，簽署之前均開展了環(huán)境影響中期和（或）最終評估。制定了貿易政策環(huán)境影響評估指南，目的是預測貿易政策對環(huán)境的影響，并納入貿易政策最后制定中，有利于審查自貿協(xié)定對環(huán)境的不利、有利影響，對于自貿協(xié)定的實施有積極的指導作用。在評估中，一般都會涉及到以下幾個方面：執(zhí)行概要、相關法律和政策框架、背景、自貿協(xié)定、公眾意見及咨詢委員會意見、由經(jīng)濟因素造成的對環(huán)境潛在影響、對管理制度造成的潛在影響、環(huán)境合作、評審范圍確定以及FTA對經(jīng)濟造成的潛在影響等。該評估成為美國國會通過和簽署自貿協(xié)定的必要條件。

5.美國最新公布的雙邊投資協(xié)定范本是美國推動環(huán)境章節(jié)的具體實證。2012年4月，美國公布了其新修訂的《雙邊投資協(xié)定范本》（BIT2012），該范本對環(huán)境保護等條款進行了修訂。在投資和環(huán)境章節(jié)（第十二條），項下條款從2004年版本的2條增加至目前的7條，對雙邊投資與環(huán)境保護列出了更為明確和具體的要求。從政策目標一致性角度看，同時按照其一貫做法及落實2007年《兩黨貿易協(xié)定》，美國必定多管齊下從各個領域全面推動其加強環(huán)境章節(jié)的主張，并最終體現(xiàn)在TPP中。

（二）深層次原因

一是安撫國內民眾和政治需要。在美國看來，貿易對環(huán)境的影響是不言而喻的，例如貿易可以增加經(jīng)濟效率、產(chǎn)出，進而促進增長，然而經(jīng)濟增長很可能對不可再生資源更多地消耗以及對環(huán)境更大的破壞，如空氣污染、水質下降等。為此，美國民眾以及NGO強烈呼吁否決或抵制不進行任何環(huán)境考慮的貿易協(xié)定，為使國會順利簽署自貿協(xié)定，美國必須設置相應的環(huán)境章節(jié)，以避免貿易對環(huán)境的不利影響。

二是刺激經(jīng)濟和擴大出口的需要。美國在WTO、APEC及雙邊自貿協(xié)定中都力推環(huán)境產(chǎn)品和服務的貿易自由化，其核心目的就是擴大環(huán)境產(chǎn)品和服務出口。環(huán)境產(chǎn)品和服務是全球未來新的經(jīng)濟增長點及競爭力反映，美國在環(huán)境產(chǎn)品和服務方面具有絕對優(yōu)勢。根據(jù)相關數(shù)據(jù)，2010年美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全球環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的40%，是最大的環(huán)境產(chǎn)品和服務貿易順差國，2009年環(huán)保產(chǎn)業(yè)出口額達405億美元，占全球環(huán)保產(chǎn)業(yè)貿易額的31%。在自貿協(xié)定中設立環(huán)境章節(jié)，推動環(huán)境產(chǎn)品和服務貿易自由化無疑會對美國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)起到積極作用

三是搶占全球道義制高點的需要。美國不簽署包括《京都議定書》在內的多項全球環(huán)境公約，廣受世界各國詬病。為了搶占全球道義制高點，在自貿協(xié)定中加入環(huán)境章節(jié)，提倡綠化貿易協(xié)定一方面意在部分抵消其環(huán)境保護方面的不作為；另一方面是為了深化環(huán)境合作。后者具體體現(xiàn)在：一是環(huán)境章節(jié)中強調履行全球環(huán)境公約中的義務；二是加強多邊環(huán)境合作中的對話；三是在自貿協(xié)定談判過程中，簽署了環(huán)境合作協(xié)定。

三、 TPP對中國環(huán)境的影響分析

（一）TPP環(huán)境議題和談判可能對中國產(chǎn)生的潛在環(huán)境影響

TPP對中國環(huán)境的影響，需要從TPP區(qū)域自由貿易協(xié)定的性質、環(huán)境內容、本質和背景等多方面考慮。考慮TPP及其環(huán)境內容，可以從環(huán)境質量、環(huán)境法律法規(guī)以及環(huán)境決策地位三個方面分析TPP對中國可能的環(huán)境影響。

1.只要措施得當，不會導致環(huán)境質量惡化。NAFTA對墨西哥的環(huán)境影響以及加入WTO對中國的環(huán)境影響兩個例子清楚地表明：如果措施得當，貿易自由化不會使環(huán)境惡化。其實，TPP中的環(huán)境內容宗旨和出發(fā)點還是保護環(huán)境，例如所提出的“成員方應該申明不會因為鼓勵貿易而降低各自國家環(huán)境保護水平”，“為確保各國有效實施環(huán)境保護，TPP各成員應承諾不會因為貿易而貶損各自國內的環(huán)境法律、措施、政策等”。即使由于貿易變化對環(huán)境產(chǎn)生一定壓力，中國可以通過制定綠色貿易政策、尋找國外資源、技術替代等措施來緩解或抵消這些壓力。另外，環(huán)境產(chǎn)品和服務貿易自由化將有助于我國環(huán)境技術變革并減少環(huán)境投資。

2.有利于完善中國環(huán)境政策，提高執(zhí)行力。由于TPP對環(huán)境保護水平、環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行力度、公眾參與與透明度都有著較為詳細的規(guī)定，同時對發(fā)生環(huán)境爭端之后也有一系列的解決程序，因此對于健全中國的環(huán)境法律法規(guī)、增強其執(zhí)行力度、促進公眾參與都有著較為積極的影響。與中國入世類似，TPP較高的環(huán)境要求有利于中國修訂和更新與國際規(guī)則不符的環(huán)境法律法規(guī)、增強既有環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行力度。從長遠來看這種由外而內的倒逼機制也是與我國改革大方向一致的。

3.有利于提高環(huán)境在經(jīng)濟決策中的地位。NAFTA設立了環(huán)境委員會，美國環(huán)保局在該委員會中起牽頭作用。其他自貿協(xié)定也都設立了專門環(huán)境委員會。此外，美國環(huán)保局和USTR還聯(lián)合主辦了貿易和環(huán)境政策咨詢委員會（TEPAC），對國際貿易和投資協(xié)定中的環(huán)境問題提出意見。這種制度化的安排將對環(huán)保部門參與經(jīng)濟和貿易決策提供發(fā)言權和參與決策機會，提高了環(huán)保部門在綜合決策中的地位。

（二）對策建議

第一，深化對自貿協(xié)定環(huán)境議題認識，積極推動自貿協(xié)定環(huán)保議題的談判。通過對TPP環(huán)境議題的分析和評價，認識到環(huán)境議題并不是我國不能逾越的“鴻溝”，相反對于我國環(huán)境保護以外促內有積極作用。因此，相關主導部門特別是環(huán)保部門應表明立場和態(tài)度，適時對外釋放積極信號，推動自貿協(xié)定環(huán)境議題談判，樹立我國重視環(huán)境、保護環(huán)境的良好形象。

第二，開展貿易協(xié)定環(huán)境議題的頂層設計，制定示范文本，在中韓自貿協(xié)定中先行先試。通過對TPP文本的分析，可以看出在貿易中設定環(huán)境議題或章節(jié)已經(jīng)是大勢所趨，目前面臨的問題已經(jīng)不是要不要在自貿協(xié)定中涉及環(huán)境議題，而是我國如何應對環(huán)境議題。因而我國需要提前謀劃，做好頂層設計：一是，盡快制定我國自貿協(xié)定環(huán)境章節(jié)示范文本；二是，在中韓自貿協(xié)定中先行先試，發(fā)揮“試驗田”作用，中韓自貿協(xié)定已明確設立單獨環(huán)境章節(jié)，且預計在不久的將來簽署，因此有些條款可以在中韓自貿協(xié)定中先“試水”；三是，積極推動在亞太自貿協(xié)定（FTAAP）和區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系（RCEP）中環(huán)境章節(jié)的設立，通過FTAAP和RCEP抗衡TPP是我國重要戰(zhàn)略部署，在這些自貿協(xié)定中設立環(huán)境章節(jié)將具有重要意義。

第三，盡早謀劃國內相應政策調整和機制安排。TPP及其他自貿協(xié)定中都涉及環(huán)境公約履約和執(zhí)行，爭端解決機制適用，設立環(huán)境合作委員會機構等問題，自貿協(xié)定實施需要國內機構安排和政策予以調整，應未雨綢繆。一是，設立環(huán)境合作委員會秘書處，指定專門專家進入環(huán)境合作委員會；二是，對某些調整的政策提前進行調整，例如TPP和中韓自貿區(qū)已經(jīng)確定對服務部門實施負面清單模式，那么環(huán)境服務的負面清單就需要提前制定；三是，對環(huán)境公約國內履行進行梳理和分析，分析其適用于爭端解決機制的可行性。

第四，盡快建立自貿協(xié)定環(huán)保示范園。開展自貿協(xié)定環(huán)境談判不能脫離實際，做空中樓閣；自貿協(xié)定環(huán)境條款實施需要最終落實，落地，不能重談判，輕實施。建議建立自貿協(xié)定環(huán)保示范園。自貿協(xié)定環(huán)保示范園將具有自貿協(xié)定環(huán)保談判的基礎研究、政策、談判支撐和實施等功能。從內容上可以包括承擔環(huán)境合作的相關職責、開展環(huán)境服務負面清單的制定、環(huán)境產(chǎn)品和服務關稅和非關稅壁壘削減的影響分析等。

注釋：

①這12個成員是美國、文萊、智利、新西蘭、新加坡、澳大利亞、秘魯、馬來西亞、越南、日本、墨西哥、加拿大。