“省管縣”改革進(jìn)行時

郭林濤

2014年1月1日起，鄧州、汝州、長垣、固始等10個省管試點(diǎn)縣（市）正式由省接管。這場發(fā)軔于2004年5月份的“擴(kuò)大部分縣（市）管理權(quán)限”探索，自此邁出重要一步。半年多過去，“省管縣”新婆媳關(guān)系如何？按照中央“有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”的要求，又探索了什么新路？聚焦“省管縣”，探訪他們“升格”后的發(fā)展故事，具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

追根溯源，“省管縣”26年前就已開始試水。據(jù)公開資料顯示，1988年，海南省就率先建立了獨(dú)具特色的省直管縣行政管理體制。此后20多年來，浙江、江蘇、廣東、河南等18個省份也陸續(xù)推行了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣或財政省直管縣改革，為省直管縣體制改革提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

眾所周知，目前普遍存在的市管縣體制形成于改革開放初期，當(dāng)時的地區(qū)行署或地級市管理周邊幾個縣，“市管縣”做法由此產(chǎn)生。中央、省、縣三級行政機(jī)構(gòu)，逐漸演變成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。在國際上較普遍的財政分稅分級制度安排不超過三級，而我國存在五級，弊端是增加了政府機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致行政審批層次繁雜，形成了中國特色的“效率漏斗”和 “財政漏斗”現(xiàn)象，大大降低了行政效率，導(dǎo)致行政成本上升，妨礙了政府層級間溝通的速度和公共管理的績效。同時，縣里財政收入又被市里截留，轉(zhuǎn)移支付資金也不能直接到位，須等市里“二次分配”。譬如，當(dāng)縣里要向省里請示或匯報工作時，須先通過市里審查和推薦，市里是“二傳聲”；當(dāng)市里要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要截留縣級資源，靠行政手段對下“抽血”、對上截留，市里是“二當(dāng)家”?？h里就像一個 “小媳婦”，在省、市兩個“婆婆”間周旋。不僅累，心氣也不順。在家庭關(guān)系中，向來最難處理的恐怕就是婆媳關(guān)系。一個婆婆，媳婦就難當(dāng)，兩個婆婆，媳婦更難當(dāng)。盡管省、市兩地都是“好婆婆”，不是“惡婆婆”，但得罪哪一個都不行。媳婦還是有苦難言，心里盼著“多年的媳婦熬成婆”。終于，隨著各地“簡政放權(quán)”的呼聲越來越高，“省管縣”改革自是必然之舉，呼之欲出。

縣域經(jīng)濟(jì)的活力是“放”出來的，不是“管”出來的。在原來省、市兩個“婆婆”的嚴(yán)密管理中，工作程序重疊，難度加大?！跋眿D”在很多方面瞻前顧后，難以展開拳腳大干一番。所以，如何進(jìn)一步激活當(dāng)?shù)氐目h域經(jīng)濟(jì)活力，省直管縣才是治本之策。從目前河南10個省管試點(diǎn)縣（市）來看，基本上實(shí)現(xiàn)了省直管，文件、會議直達(dá)，財政及各項(xiàng)指標(biāo)直達(dá)，實(shí)現(xiàn)了更快捷緊密的溝通銜接，工作效率更高，工作干勁也更大。而從多個省份推行的省直管縣改革情況來看，這種改革成效也十分明顯，得到了公眾認(rèn)可。但這一改革總體仍處在探索階段，仍顯“羞羞答答”、力度不夠，且存在財政體制改革與行政體制改革不同步，省與縣權(quán)限對接困難、有效約束機(jī)制缺乏等問題。如目前遇到一些部門為利益“放小不放大，放虛不放實(shí)”，或者本應(yīng)直接向省直廳局申報的事項(xiàng)，同時又得向省轄市對口單位申報，形成“一文兩報”。沒有真正做到“人權(quán)下放、財權(quán)下放，有效改變中間環(huán)節(jié)的梗阻”。 所以，下一步，人事權(quán)改革是一大關(guān)鍵。如果縣級政府的干部人事權(quán)還是由市一級政府掌控，那么，明處的財政權(quán)還會受到暗處的人事權(quán)的牽制，同時還會造成縣市之間的矛盾，無法落實(shí)縣一級的事權(quán)。為了避免這一問題，河南省發(fā)布的改革意見就明確，“直管縣”黨委直接受省委領(lǐng)導(dǎo)，向省委負(fù)責(zé)并報告工作。這一做法值得借鑒。

十八屆三中全會《決定》也提出：“將進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！边@為“省管縣”改革提供了更大的政策支持，也為多管齊下打破省直管縣改革“僵局”提供了更大動力 。

2014年是改革博弈的關(guān)鍵窗口期。此前在國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理不止一次“聚焦”改革的執(zhí)行力。 2014年3月19日，李克強(qiáng)態(tài)度堅定地說：“我跟你們‘交個底，（簡政放權(quán)）這個任務(wù)難度很大，但必須完成！希望我們的一些同志，不要貪戀手里那點(diǎn)小小的權(quán)力，阻礙政府工作的大目標(biāo)。那樣做得不償失?！弊怨乓詠?，改革都會不同程度遭遇習(xí)慣勢力阻撓，“省管縣”改革也不例外。有學(xué)者就直言不諱指出：“中國實(shí)施市管縣有幾十年歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，是改革的一大阻礙?！钡拇_，在某些人心目中，一旦“省管縣”，原來的隸屬關(guān)系立馬變成“鄰里關(guān)系”，內(nèi)心“削權(quán)恐懼癥”長期作祟。因此，要推進(jìn)“省管縣”，重要的是改變官員的權(quán)力觀和價值觀，同時也需要省一級拿出更大的敢于改革的決心與勇氣，需要更大程度地創(chuàng)新，敢想敢試。

2012年11月，黨的十八大再次提出，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革。這些都顯示了中央推行“省直管縣”的政策信號，“省管縣”改革步伐已悄然加快，自此進(jìn)入“快車道”。但這并不意味著要全盤推進(jìn)“省管縣”。我國幅員遼闊，各地條件參差不齊，在改革問題上不能搞“一刀切”，操之過急，而應(yīng)該循序漸進(jìn)，因地制宜?！笆」芸h”最終代表的是行政機(jī)制改革的方向，且行且珍惜！讓每個老百姓都能享受到“省管縣”帶來的實(shí)惠，這才是“省管縣”的初衷和目的。在這一點(diǎn)上，決策者應(yīng)該有更多的探索和作為！endprint