“省管縣”的智慧

馮春久++王曉雅

7月9日上午，河南省政協(xié)第十一屆七次常委會議召開，圍繞“加快建設先進制造業(yè)大省”專項專題議政。汝州市政協(xié)主席陳國重、固始縣政協(xié)副主席張培文參會并作了發(fā)言。

汝州市、固始縣和河南其他8個“省管縣”的領導及黨政部門的領導，現(xiàn)在經(jīng)常來鄭州參加各種會議，已經(jīng)不像過去那樣各種會議精神要靠地市領導的傳達。

不只是開會來鄭州，鄧州市財政局一位財務人員說，現(xiàn)在各種申報工作也直接去省里辦?！坝上蚰详柺屑壊块T的科長、局長匯報，變?yōu)橹苯酉蚴d的處長、廳長匯報工作，壓力很大，所以我們逼迫自己在自身水平和工作質量上努力提高。通過幾年的努力，鄧州市財政工作得到了省財政廳的認可與贊揚，項目敢往這里放，資金敢往這里撥，優(yōu)惠政策愿意給這里落實兌現(xiàn)。”

“省管縣”的優(yōu)勢因此而顯現(xiàn)。事實上，“省管縣”的探索，著眼點就是要通過改革創(chuàng)新增強縣城經(jīng)濟的發(fā)展活力和內生動力，特別是要通過市場配置資源來解決自身發(fā)展中的問題。

“市管縣”的是非成敗

說起來“省管縣”，就避不開我國實行多年的“市管縣”體制。但到底“市管縣”有什么作用，還得從頭說起。

新中國成立初期，市領導縣體制，只是處于自生自滅狀態(tài)。據(jù)《中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃沿革（1949-1983）》記載，1949年年底實行市領導縣體制的有：無錫市（無錫縣）、徐州市（銅山縣）、蘭州市（皋蘭縣）。此后，北京、天津、旅大（今大連）、本溪、杭州、重慶、貴陽、昆明等市，先后實行市領導縣體制。

當時的出發(fā)點是為了保證城市的蔬菜、副食品供應。因此，領導縣的市，僅限于部分直轄市、省會城市和個別大城市，一般一個市只領導一個縣，唯一例外的是，旅大市曾領導過2個縣。截至1957年年底，全國僅有3個市，領導4個縣、代管1個縣級市。

從1958年開始，隨著“大躍進”和人民公社化運動的開展，實行市領導縣體制的范圍迅速擴大。1959年9月17日，全國人民代表大會常務委員會通過的《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》指出：“為了適應我國社會主義建設事業(yè)的迅速發(fā)展，特別是去年以來工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的‘大躍進和農(nóng)村人民公社化，密切城市和農(nóng)村的結合，促進工農(nóng)業(yè)的相互支援，便于勞動力的調配，決定直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣。”從而以法律的形式，肯定了市領導縣體制，使這一體制得以進一步發(fā)展。

此后，隨著實踐中新矛盾的出現(xiàn)，對市領導縣體制的爭論也隨之而起，但市領導縣體制的推行，猶如洶涌的洪流勢不可擋。繼江蘇省之后，遼寧省（1984年）、廣東省（1988年）、河北省（1996年）等先后全面推行市領導縣體制。

經(jīng)過多年的實踐運行，其是非成敗不能一概而論，只有放在特定的時空環(huán)境里來看待，才能對其有一個客觀正確的評價。《構思行政區(qū)劃改革框架》一書寫道，試行市領導縣體制的初衷，是正確的，也與當時的計劃經(jīng)濟體制基本相適應，在一定的時期、特定的區(qū)域發(fā)揮了積極作用。面對改革開放初期，條塊分割、城鄉(xiāng)分割，嚴重制約商品經(jīng)濟發(fā)展的局面，中央提出通過試行市領導縣體制，把中心城市變成商品交換中心，發(fā)揮中心城市優(yōu)勢，帶動整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，其出發(fā)點和思路無疑是正確的。

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，物資流動以計劃調撥為主，行政區(qū)間的各種聯(lián)系，主要發(fā)生于上下級行政區(qū)之間，城市的中心作用，局限在縱向系統(tǒng)內，市領導縣體制，將原來處于相對割裂狀態(tài)的城市（市）與農(nóng)村（縣），統(tǒng)一在一個行政區(qū)內，有利于城市統(tǒng)一組織整個區(qū)域的生產(chǎn)和流通。

從實踐層面看，試行市領導縣體制初期，在一定程度上，促進了中央政府和省級政府向中心城市的放權，緩解了長期以來中心城市用地和蔬菜、副食品供應緊張的局面，在部分地市并存的地方，對于解決城鄉(xiāng)分割、地市相互制約的問題，起到了一定的積極作用。

在中心城市發(fā)達、縣域經(jīng)濟相對落后、市縣經(jīng)濟發(fā)展水平懸殊的地方，實行市領導縣體制，成效比較明顯，基本實現(xiàn)了中央推行這一體制的既定目標。

但是，從總體上、從發(fā)展趨勢上來看，市領導縣體制也有一定的局限性。從理論上講，行政區(qū)的相對穩(wěn)定性與城市經(jīng)濟區(qū)的動態(tài)可變性，行政區(qū)邊界的排他性與經(jīng)濟區(qū)邊界的模糊性之間的矛盾，決定了行政區(qū)無法與經(jīng)濟區(qū)相統(tǒng)一。按經(jīng)濟學理論，中心城市的輻射功能和范圍的大小、中心城市同周圍腹地聯(lián)系的強度，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、中心城市規(guī)模成正比，即區(qū)域經(jīng)濟越發(fā)達、中心城市規(guī)模越大，中心城市的輻射功能和范圍就越大，同周圍腹地的聯(lián)系就越緊密。而市領導縣的實際狀況卻與此相反：經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中心城市規(guī)模大，城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密，中心城市數(shù)量多，市領導縣的數(shù)量反而少；而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，中心城市規(guī)模小，城鄉(xiāng)聯(lián)系松散，中心城市數(shù)量少，市領導縣的數(shù)量反而多，這違背了經(jīng)濟規(guī)律和城市化規(guī)律。

實踐中，市管縣體制造成的弊端主要有：一是實化了省縣之間的中間層次，增加了機構、編制，降低了行政效率，加大了管理成本；二是行政性分權，形成更多更小的“塊塊”，將中心城市限制在新的框框內，不僅不利于市場經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮中心城市的作用，促進競爭性市場的形成，而且給更大范圍的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展工作增加了難度，阻礙了地方比較優(yōu)勢的發(fā)揮及區(qū)域間各要素的合理流動和優(yōu)化重組；三是普遍存在重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象，在一定程度上加劇了“三農(nóng)”問題的嚴重性。

由此可見，改變“市管縣”體制不僅是探索行政體制改革的需要，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，更是培育區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新的戰(zhàn)略支點的迫切需求。

河南“擴權強縣”之路

縣域經(jīng)濟是我國區(qū)域經(jīng)濟的基本單元。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2000多個縣域經(jīng)濟體，占國土面積的90%以上，占人口的70%以上，占地區(qū)生產(chǎn)總值的60%左右。全國已轉移的農(nóng)村勞動力，縣域經(jīng)濟吸納了近70%。如果縣域經(jīng)濟不能較快發(fā)展，會直接影響到我國城鄉(xiāng)一體化進程，也會直接影響到“三農(nóng)”問題的解決。endprint

國家行政學院張占斌教授指出，這些年，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展活力不夠的一個重要原因在于縣級政府權責不對等、經(jīng)濟管理較弱、自主發(fā)展的空間較小。“省管縣”行政體制改革的積極探索，目的就是推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化。

他還說，現(xiàn)在壯大縣域經(jīng)濟迫切需要推進扁平化放權式改革，增強縣一級政府發(fā)展經(jīng)濟的自主性、積極性和創(chuàng)造性?？v觀我國改革開放30多年的發(fā)展，放權式改革是調動行政或市場主體積極性和創(chuàng)造性的基本經(jīng)驗。當前，促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展迫切需要制度創(chuàng)新，從管理體制上對縣域經(jīng)濟“松綁”，實行“擴權強縣”直至“省管縣”。

2002年，“擴權強縣”改革在浙江試水。之后，湖北、江蘇等省也開始跟進。2004年，河南省政府出臺《關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》，明確鞏義、永城、項城、固始、鄧州5縣（市）享受與省轄市相同的經(jīng)濟管理權限和部分社會管理權限，由此拉開河南“強縣擴權”改革大幕。

到2006年，5個擴權縣的權力逐步擴大。這年3月，全省縣域經(jīng)濟工作會明確提出進一步擴大鄧州等5個擴權縣（市）的社會管理權限，除國家法律、法規(guī)有規(guī)定外，省轄市的其他管理權限一律下放到試點縣（市）。

說起來當年的情景，鄧州市發(fā)改委一位老科長依然清晰地記得河南省人民政府下發(fā)“強縣擴權”文件時他激動的心情?！澳且馕吨覀儷@得了比其他縣（市）更多的發(fā)展機會?！彼f，2004年5月，省政府出臺了《關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》，賦予鞏義、鄧州等5縣（市）與省轄市相同的經(jīng)濟管理權限和部分社會管理權限，擴大了偃師等30個縣（市）的部分經(jīng)濟管理權限。

這份文件提出：對鞏義、項城、永城、固始、鄧州5個區(qū)位優(yōu)勢明顯、有望培育成未來地區(qū)性中心城市的縣（市），賦予與省轄市相同的經(jīng)濟管理權限和部分社會管理權限；對新鄭、偃師等30個經(jīng)濟基礎好、發(fā)展?jié)摿Υ?、特色和?yōu)勢明顯的縣（市），賦予省轄市的部分經(jīng)濟管理權限。

按照省政府的要求，鞏義、項城、永城、固始、鄧州5個縣（市）擴權后，享受省轄市的待遇，即計劃直接上報、財政直接結算、經(jīng)費直接劃撥、稅權部分擴大、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發(fā)放、統(tǒng)計直接報送、政策直接享有、信息直接獲得。

“幾乎是一夜之間，我們在經(jīng)濟管理權限上差不多和自己的上級——省轄市平起平坐了，你說能不激動嗎？”

有著同樣喜悅的不僅僅是鞏義、鄧州等5個縣（市），新鄭、偃師等30個縣（市），也被同時賦予省轄市的部分經(jīng)濟管理權限，據(jù)統(tǒng)計，賦予35個擴權縣十個方面的主要管理權限項目多達80條。

省政府一位相關部門的負責人在接受記者采訪時說，2004年那次“強縣擴權”的原則是“能放都放”。除了國家法律、法規(guī)明文規(guī)定須經(jīng)市審批或由市管理的，其他都由擴權縣（市）自行審批、管理；原來須經(jīng)市審核、報省審批的，現(xiàn)在由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。

擴權的益處相繼顯現(xiàn)，相關部門提供的情況顯示，擴權后，擴權縣（市）在信息和政策獲取方面更加便捷，這對縣（市）及時把握政策機遇十分有利。擴權縣（市）可在第一時間得到信息，并快速作出回應，極大地激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力。

2009年5月5日，河南省人民政府在《關于完善省與市縣財政體制的通知》中又進一步擴大了擴權縣改革試點的范圍，賦予蘭考、滑縣等15個縣（市）與省直轄市相同的經(jīng)濟管理權限和部分社會管理權限，省財政在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監(jiān)管。

2014年1月1日，河南對鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣等10個“省管縣”全面實行省直接管理縣的體制——在財政省直管的基礎上，進一步試水黨委體制、人大體制、政協(xié)體制、法院和檢察院體制、群團體制的省直管。

由河南省委、省政府印發(fā)的《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》指出，將試點縣（市）全面實行省直接管理，旨在著力解決多頭管理、監(jiān)督不順、指揮不暢等過渡體制障礙，全面優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，最終將“推動直管縣加快建設成為區(qū)域性中心城市”。

此舉意味著，從2014年1月1日起，10個試點縣（市）在人、財、物和管理體制上，已與其所處的省轄市沒有關系了。

“省管縣”的探索之爭

和河南一樣，全國多個省份都對“省管縣”體制改革表示出了極大興趣，都在結合自身情況進行著符合當?shù)貤l件的改革探索。從實踐上來看，很多人對此是持贊成態(tài)度的。

贊成者的理由是，市領導縣體制，是一種以行政手段為主要管理方式的城市領導農(nóng)村模式，用行政手段把市縣強行捆在一起，不符合社會主義市場經(jīng)濟平等競爭、自由聯(lián)合的要求，市縣之間必然出現(xiàn)行政上的上下級關系與經(jīng)濟上的伙伴關系矛盾。市領導縣體制，不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差別，反而從體制上加劇了城市剝削農(nóng)村、農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的不合理狀況。

他們還認為，特別是在市縣經(jīng)濟實力接近的地方，市縣之間的經(jīng)濟摩擦日益嚴重?？h普遍認為，在經(jīng)濟利益方面，市對市轄區(qū)和縣有親疏之分，市領導縣不是市幫縣、市帶縣，而是“市吃縣”“市卡縣”“市刮縣”“市擠縣”“市壓縣”。

有贊成者，就有反對者，反對者的理由主要在于市領導縣體制的兩個“有利于”。一是有利于充分發(fā)揮城鄉(xiāng)兩方面的優(yōu)勢：一方面，城市從經(jīng)濟、科技、教育、人才、信息、設備等各方面支援農(nóng)村，帶動農(nóng)副業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整和科學技術水平的提高；另一方面，農(nóng)村作為城市發(fā)展的基礎，為城市提供充足的勞動力、原材料、水資源、糧食、蔬菜、副食品、城市建設用地等，解決了城市發(fā)展的后顧之憂，也拓展了城市工業(yè)產(chǎn)品的市場；二是有利于發(fā)揮中心城市的輻射功能，加速城鄉(xiāng)交流和融合，縮小城鄉(xiāng)差別，通過城市對農(nóng)村的產(chǎn)品擴散、技術擴散、信息擴散、資金擴散，不僅縮小了城鄉(xiāng)在經(jīng)濟上的差距，而且城市先進的思維方式、價值觀念、競爭意識、時空概念等也隨之向農(nóng)村傳遞，初步改變了工業(yè)─城市、農(nóng)業(yè)─鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)格局，促進了城鄉(xiāng)聯(lián)合。

由于多年的市管縣領導體制，地級市和縣級在利益上形成了一定的聯(lián)系，特別是城市化的發(fā)展中，這種利益更加顯現(xiàn)?，F(xiàn)在要剝離開來，使他們能夠各自發(fā)揮各自的作用，確實有大量的工作需要做。不管怎樣說，“省管縣”是一個符合階段發(fā)展的重大戰(zhàn)略，我們有必要推進下去，應視不同地域情況有所變化。在沿海、內地、特別是少數(shù)民族地區(qū)要結合當?shù)氐膶嶋H推進這項改革，不要“一刀切”，也不要一窩蜂，要有條件地開展。

不能不說，“省管縣”行政體制改革的探索也是一場智慧的角逐。endprint