事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)初探

姜蕙

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵和作用

建立健全公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，是解決公益事業(yè)發(fā)展深層次矛盾和問題的根本措施。其主要作用包括：

（一）完善事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制、提高效率。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府和舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象以及專家學(xué)者共同參與決策，可以有效實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化；事業(yè)單位通過落實(shí)法人自主權(quán)，建立激勵(lì)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而激發(fā)內(nèi)部活力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離。公益性事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，政府和舉辦單位通過委派理事參與決策，監(jiān)督事業(yè)單位按照法律法規(guī)、有關(guān)政策和行業(yè)規(guī)劃開展活動(dòng)，事業(yè)單位管理層擁有法人自主權(quán)，落實(shí)用人權(quán)、用工權(quán)和分配權(quán)，成為自我管理、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體，從根本上解決“有法人之名、無法人之實(shí)”的問題。

（三）實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位投入主體多元化，推進(jìn)構(gòu)建公益服務(wù)新格局。實(shí)現(xiàn)政事分開，管辦分離，使每個(gè)事業(yè)單位成為獨(dú)立平等的公益服務(wù)提供主體，能夠弱化因投入主體不同導(dǎo)致的事業(yè)單位在資源分配、政策支持和監(jiān)督管理等方面存在的待遇差別，可以促進(jìn)解決公益服務(wù)供給方式單一、總量不足、事業(yè)單位行政化等問題，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與興辦公益事業(yè)的積極性，促進(jìn)公益服務(wù)新格局的形成和公益服務(wù)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

（四）加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，強(qiáng)化公益屬性。通過建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，引入外部理事，在決策和監(jiān)督中體現(xiàn)各方利益，能更好地規(guī)范事業(yè)單位的行為，遏制事業(yè)單位不合理的利益取向，保證其公益屬性的實(shí)現(xiàn)。

二、目前制約法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮應(yīng)有作用的因素

（一）不愿放權(quán)，認(rèn)識(shí)不透。目前，在不少人的理解上，法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容被單純定義為“四個(gè)一”，即：建立一個(gè)理事會(huì)，選好一個(gè)管理層，制定一個(gè)章程，完善一套制度。因此，一旦決策層和管理層人員名單確定，章程和制度制定后就認(rèn)為法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)達(dá)成。事實(shí)上對(duì)為什么要進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)不甚了解，對(duì)“四個(gè)一”框架的實(shí)質(zhì)目的毫不清楚，對(duì)如何真正按照“四個(gè)一”來運(yùn)行更不愿深入思考；主管部門從自身利益考慮，不愿放權(quán)、不想改革，怕失去對(duì)事業(yè)單位的話語權(quán)，對(duì)涉及利益深處的事項(xiàng)不敢也不愿觸碰；而事業(yè)單位已經(jīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理模式，對(duì)試點(diǎn)改革存有顧慮，擔(dān)心改革后主管部門會(huì)從財(cái)力、物力等方面減少支持，會(huì)使其的發(fā)展受到制約，因此大多抱有觀望態(tài)度，反應(yīng)冷淡，缺乏主動(dòng)性。

（二）管理體制未突破，關(guān)系難理順。如按照章程規(guī)定，遇到重大問題管理層要向理事會(huì)報(bào)告，理事會(huì)的理事長(zhǎng)都是由主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，理事長(zhǎng)作為主管部門的副職需要再向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)才能決策，勢(shì)必造成層次多、效率低。理事會(huì)和主管部門之間的關(guān)系難以理順。相對(duì)于事業(yè)單位而言，舉辦單位擁有較大的財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)等。政府財(cái)政通過舉辦單位為事業(yè)單位的設(shè)立提供開辦資金，提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，舉辦單位代表政府，具體負(fù)責(zé)組建代表政府意愿的決策機(jī)構(gòu)。如果不能明確舉辦單位的權(quán)利、義務(wù)，舉辦單位在事業(yè)單位運(yùn)行過程中很有可能出現(xiàn)行政權(quán)力“越界”傾向，過多干涉事業(yè)單位的自主管理。如此，理事會(huì)就會(huì)逐漸淪為“傀儡”，在形式上存在，沒有真正的決策權(quán)。

（三）配套政策難到位，成效難體現(xiàn)。法人治理建設(shè)涉及各方面內(nèi)容，需要頂層的制度設(shè)計(jì)和政策的配套建設(shè)來支撐。法人治理的架構(gòu)搭建后，人事、財(cái)政等相應(yīng)的配套政策上級(jí)一直未能出臺(tái)，事業(yè)單位缺乏有效的運(yùn)行機(jī)制和有力的監(jiān)督管理。對(duì)于企業(yè)而言，其效益的好壞可以通過利潤(rùn)來反映，但事業(yè)單位所從事的社會(huì)服務(wù)是非物質(zhì)和無形的，很難用客觀標(biāo)準(zhǔn)來衡量績(jī)效?，F(xiàn)行的事業(yè)單位績(jī)效考核制度與事業(yè)單位取得的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益不相匹配，基本上形同虛設(shè)，一般只要單位存在，無論運(yùn)行好壞，財(cái)政照樣給錢。同樣，在現(xiàn)行的干部、人事管理體制下，理事會(huì)對(duì)管理執(zhí)行層的人事決策自主權(quán)沒有真正落實(shí)，理事會(huì)對(duì)事業(yè)單位人員的升職降職、錄用辭退等方面也難以真正實(shí)施。

（四）法人自治能力弱，內(nèi)生動(dòng)力不足。任何法人都是由人和財(cái)產(chǎn)組成的，這兩個(gè)因素是法人的必備條件。但從事業(yè)單位法人個(gè)體來看事業(yè)單位數(shù)量過多、力量分散、形式單一。事業(yè)單位從業(yè)人員少，資產(chǎn)規(guī)模小，一些事業(yè)單位沒有獨(dú)立帳戶和經(jīng)費(fèi)來源，與主管部門在同一場(chǎng)所辦公，習(xí)慣于按部就班守?cái)傋?，缺乏進(jìn)取心和創(chuàng)新精神。建立法人治理結(jié)構(gòu)后，各職能部門和服務(wù)對(duì)象代表等外部理事的參與給事業(yè)單位帶來了生機(jī)和活力，但也存在明顯的問題：外部理事對(duì)事業(yè)單位業(yè)務(wù)不夠精通，事業(yè)單位具體運(yùn)行情況與他們本身并沒有多少聯(lián)系，缺乏有效的制約措施，這些都造成理事難以發(fā)揮作用。

三、充分發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)作用的對(duì)策措施

（一）有的放矢，界定一個(gè)范圍。事業(yè)單位涉及教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞、出版、機(jī)關(guān)后勤等方面，種類繁多，性質(zhì)各異，規(guī)模大小不一。因此，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的適用范圍必須研究明確。凡是面向社會(huì)提供公益服務(wù)、涉及利益相關(guān)者較多、規(guī)模較大的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)性或社會(huì)公益性科研機(jī)構(gòu)，基礎(chǔ)應(yīng)用科研及技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)，公共文化、衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，普通高校、中等職業(yè)學(xué)校、非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以及評(píng)鑒機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等，適用法人治理結(jié)構(gòu)。凡是為機(jī)關(guān)提供技術(shù)性、事務(wù)性、輔助性的事業(yè)機(jī)構(gòu)，則不適用法人治理結(jié)構(gòu)。

（二）內(nèi)外合力，完善兩大制度。事業(yè)單位法人治理涉及外部制度環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則兩大方面，要實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)運(yùn)行，制定和完善內(nèi)外兩方面的制度和規(guī)則相當(dāng)重要。

從外部制度環(huán)境看，需要研究制定有關(guān)事業(yè)單位的法人地位、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督管理等方面的法律法規(guī)。需要研究出臺(tái)事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則，對(duì)事業(yè)單位理事會(huì)、管理層的構(gòu)成、職責(zé)權(quán)限、產(chǎn)生方式和相互關(guān)系等作出明確規(guī)定，指導(dǎo)事業(yè)單位建立和完善規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。要同步建立有效的外部監(jiān)管機(jī)制，政府和有關(guān)部門對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督管理，是事業(yè)單位按行為規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供公益服務(wù)的重要保證。相關(guān)職能部門如組織、財(cái)政、人社等要研究建立相關(guān)配套政策，真正落實(shí)事業(yè)單位法人的用人自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、分配自主權(quán)等權(quán)力。同時(shí)，研究制定專門針對(duì)事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，探索建立一套綜合公益性宗旨實(shí)現(xiàn)程度、財(cái)務(wù)情況、服務(wù)質(zhì)量、效率效能等多項(xiàng)指標(biāo)，定性評(píng)價(jià)與定量分析相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為理事選聘、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、管理人員任免以及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的重要依據(jù)。另外，要進(jìn)一步建立健全相關(guān)信息公開制度以及涉及重大社會(huì)公共利益事項(xiàng)的公示制度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，提高工作透明度。

從完善內(nèi)部規(guī)則看，最重要的是制定一份高質(zhì)量、有可操作性的事業(yè)單位章程。事業(yè)單位章程如同事業(yè)單位的小憲法，是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會(huì)、管理層的運(yùn)行規(guī)則，也是有關(guān)部門對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。事業(yè)單位在制定章程時(shí)，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和本單位實(shí)際，明確理事會(huì)和管理層的構(gòu)成、職責(zé)和產(chǎn)生方式等。同時(shí)，要強(qiáng)化事業(yè)單位章程的法律效用，通過章程落實(shí)事業(yè)單位法人權(quán)力。

（三）把握全局，強(qiáng)化三點(diǎn)認(rèn)識(shí)。建立和完善事業(yè)單位法人治理機(jī)構(gòu)是一個(gè)涵蓋面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的過程。必須抓住時(shí)機(jī)，毫不懈怠，持續(xù)推進(jìn)。

1.法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的制度安排。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是對(duì)事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制的重大變革，涉及法律制度、組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行規(guī)則和利益調(diào)整等諸多方面，內(nèi)涵十分豐富。應(yīng)從事業(yè)單位的實(shí)際出發(fā)，在借鑒已經(jīng)開展的廣東等先行地區(qū)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。

2.建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。它涉及面廣，政策性強(qiáng)，改革任務(wù)艱巨復(fù)雜，并受多方面的影響和制約，不可能一蹴而就，絕不能草率完成，放松懈怠。應(yīng)該抓住時(shí)機(jī)，步步為營(yíng)，持續(xù)推進(jìn)。在試點(diǎn)中探索，在探索中完善，深入理解推行法人治理結(jié)構(gòu)的初衷目標(biāo)，切實(shí)發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)在事業(yè)單位分類改革中的關(guān)鍵作用。

3.必須不斷強(qiáng)化對(duì)相關(guān)部門和事業(yè)單位的引導(dǎo)力度。每一個(gè)新生事物的誕生，人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)都需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。中國(guó)傳統(tǒng)文化中管制的觀念根深蒂固，對(duì)命令式的下級(jí)服從上級(jí)習(xí)以為常，但民主協(xié)商、共同治理的意識(shí)相對(duì)薄弱，同時(shí)政府主管部門歷來對(duì)事業(yè)單位視如己出，對(duì)其直接管理和控制不容置疑，這些觀念必然要經(jīng)過長(zhǎng)期的宣傳和引導(dǎo)才能逐步扭轉(zhuǎn)。

（四）統(tǒng)籌兼顧，理順?biāo)慕M關(guān)系。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)目的是要理順舉辦單位與事業(yè)單位、所有權(quán)人與管理者等各方面關(guān)系，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)，使事業(yè)單位真正成為依法自主運(yùn)作、獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的公益服務(wù)主體。

1.要理順主管部門和事業(yè)單位的關(guān)系。政事分開，管辦分離，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)，是構(gòu)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的真正分離，舉辦單位的權(quán)力既不能缺位，也不能越位。主管部門應(yīng)行使所有者（出資人）的職權(quán)，可以通過委派有關(guān)人員在事業(yè)單位理事會(huì)中擔(dān)任理事，參與事業(yè)單位的決策和監(jiān)督，初步完成從傳統(tǒng)意義的行政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代意義的法治領(lǐng)導(dǎo)。要建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法人治理結(jié)構(gòu)，把事業(yè)單位打造成適應(yīng)市場(chǎng)的法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體，由社會(huì)來評(píng)價(jià)事業(yè)單位業(yè)績(jī)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，整合資源。同時(shí)打破政府投資事業(yè)單位的唯一途徑，鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本投資事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

2.要理順理事會(huì)和職工代表大會(huì)的關(guān)系。在事業(yè)單位法人結(jié)構(gòu)中，出資者把決策權(quán)交給了理事會(huì)，理事會(huì)依照法律法規(guī)、國(guó)家相關(guān)政策和本單位章程開展工作，代表出資者行使事業(yè)單位的重大事項(xiàng)決策權(quán)；而職工代表大會(huì)是依據(jù)法律法規(guī)行使職工民主管理權(quán)力、保障廣大職工利益的法定機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)組織職工對(duì)管理進(jìn)行參與和監(jiān)督等。因此理事會(huì)和職工代表大會(huì)各有側(cè)重，缺一不可，處理好兩者關(guān)系，能促使出資者和勞動(dòng)者的權(quán)益達(dá)成雙贏。

3.要理順事業(yè)單位和人民群眾的關(guān)系。事業(yè)單位作為政府滿足人民群眾公益服務(wù)需要的主要載體，必須理順事業(yè)單位和人民群眾的關(guān)系，才能充分體現(xiàn)其公益性質(zhì)。要在制度上保障人民群眾監(jiān)管公益事業(yè)的權(quán)力和公平享受公益服務(wù)的權(quán)益，落實(shí)人民群眾主體地位，事業(yè)單位理事會(huì)應(yīng)該包括服務(wù)對(duì)象代表參與組成，服務(wù)對(duì)象代表必須由人民群眾推選產(chǎn)生。直接關(guān)系到人民群眾切身利益的事業(yè)單位，事業(yè)單位以外人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)。要通過制度性措施，確保人民群眾直接參與事業(yè)單位決策，確保事業(yè)單位全心全意為人民群眾服務(wù)。

4.要理順外部理事的權(quán)責(zé)關(guān)系。按照相關(guān)政策要求，開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，除了事業(yè)單位的管理者和代表外，還要選擇一定數(shù)量的外部人員進(jìn)入決策層，包括相關(guān)職能部門人員以及服務(wù)對(duì)象代表等。引入一定比例的外部理事，既能推動(dòng)事業(yè)單位公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效防范。但外部理事畢竟是業(yè)務(wù)“門外漢”，而且不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，較大程度上影響其作用發(fā)揮。必須明確外部理事的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升參與決策的履職能力。一方面，要定期向外部理事報(bào)送相關(guān)信息和材料，加深其對(duì)業(yè)務(wù)的知曉度，加強(qiáng)外部理事與服務(wù)對(duì)象的溝通交流，保證其在決策時(shí)能夠吸收民意，不斷提高履職能力和水平；另一方面要建立考核激勵(lì)機(jī)制，制定和完善理事會(huì)責(zé)任追究辦法，探索將政府部門委派的理事的履職情況納入部門年度績(jī)效考核范圍，建立理事獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)成績(jī)突出的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)外部理事的履職積極性。□作者單位：江蘇省海安縣編辦 E：YWJ

關(guān)鍵詞：法人治理結(jié)構(gòu) 事業(yè)單位 改革