公益事業(yè)單位改革淺析

徐麗麗

一、公益事業(yè)單位分類改革的思路

2006年中央編辦制定了《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》，2012年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡為《意見》），從這些規(guī)定中可以找到公益服務(wù)事業(yè)單位改革的思路與方向：以人為本，提高服務(wù)水平和效率，滿足人民群眾的發(fā)展需求；合理布局，整合社會資源，減少總體數(shù)量，節(jié)約財政經(jīng)費；宏觀調(diào)控，堅持去除事業(yè)單位行政化，加強(qiáng)規(guī)范化、法制化管理；購買服務(wù)，完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的購買機(jī)制，提高其公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力；定位職能，準(zhǔn)確界定社會功能，強(qiáng)化公益屬性；完善制度，制定人事管理、收入分配、社會保險等配套制度；加強(qiáng)黨建，強(qiáng)化服務(wù)人民、服務(wù)社會的宗旨，促進(jìn)其高效運行。

二、公益事業(yè)單位分類改革的難點

一是分類規(guī)范問題。《意見》將公益服務(wù)事業(yè)單位細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、公共文化、基礎(chǔ)性科研、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)的為公益一類，在這些領(lǐng)域承擔(dān)的都是基本公益服務(wù)；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的為公益二類。面臨的困難主要有：第一，公益一類與公益二類的界限不清楚，基本公益服務(wù)和公益服務(wù)的判定標(biāo)準(zhǔn)難以把握，公益服務(wù)事業(yè)單位的公益程度難以評判；第二，公益服務(wù)事業(yè)單位劃分為兩類是否合理，是否太寬泛，分類依據(jù)為能否由市場配置資源及是否是基本公益服務(wù)太過于簡單輕率。

二是配套制度問題?！兑庖姟分刑岬搅巳耸轮贫雀母铩⑹杖敕峙渲贫雀母?、社會保險制度改革等制度政策。分類改革中行政職能如何轉(zhuǎn)化，機(jī)構(gòu)性質(zhì)該通過何種方式改變，編制問題如何解決等都需要有配套制度做詳細(xì)規(guī)定。改革的方向是不再保留承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，這些單位的改革必然涉及到人員身份的改變，甚至出現(xiàn)一些分流情況，如何妥善平穩(wěn)地完成改革任務(wù)，需要配套制度加強(qiáng)保障。

三是改革動力問題。第一，表現(xiàn)為被改革者害怕失利。從我區(qū)開展事業(yè)單位分類工作的實踐看，很多單位期望“向上靠”，生產(chǎn)經(jīng)營類想向公益服務(wù)類靠，公益服務(wù)類想向行政支持類靠，造成這種局面的主要原因是被改革者考慮將來的待遇會有不同。第二，表現(xiàn)為改革者的求穩(wěn)心理?！胺€(wěn)定壓倒一切”一直是我國政府部門奉行的信條，改革的執(zhí)行者，尤其是編制部門面對著來自各個方面的壓力，擔(dān)心出現(xiàn)各種不穩(wěn)定事件，甚至是上訪事件，深層次原因是改革的執(zhí)行者對改革的思想認(rèn)識不足、執(zhí)行力差、缺乏改革的勇氣和擔(dān)當(dāng)。第三，表現(xiàn)為群眾參與不足。改革的目標(biāo)是提供更加公平公正的公益服務(wù)，群眾應(yīng)當(dāng)是改革受益者，然而事業(yè)單位分類改革工作中群眾的參與少之又少。

四是管理結(jié)構(gòu)問題。我國大多數(shù)事業(yè)單位的管理結(jié)構(gòu)參照機(jī)關(guān)，行政色彩重，政府直接管理多，微觀干預(yù)多。《意見》中提出建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運行效率，確保公益目標(biāo)實現(xiàn)。然而在替換根深蒂固的傳統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)，建立運用新型管理結(jié)構(gòu)時，必然會遇到來自各個方面的壓力和阻力，很可能在較長時間內(nèi)，面臨“水土不服”而遭遇尷尬的處境。

五是績效問題。公益服務(wù)都由政府出資舉辦的事業(yè)單位提供，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的質(zhì)量難以比較，其自身屬性也決定了難以量化考核。例如，我區(qū)目前已開展了衛(wèi)生、教育領(lǐng)域的績效考核工作，許多考核指標(biāo)細(xì)則都是借鑒其他省份的實施辦法，考核組成員也是由各相關(guān)部門抽調(diào)人員組成，沒有真正以調(diào)研為基礎(chǔ)建立考核指標(biāo)，沒有請社會力量參與到考核組成員中，考核的科學(xué)公平性難以保證。

三、公益事業(yè)單位改革路徑淺析

一是完善配套制度。第一，法律制度作基礎(chǔ)。我國關(guān)于公益服務(wù)事業(yè)單位的法律建設(shè)還很落后，遠(yuǎn)不能達(dá)到要求。必須盡快建立與完善有關(guān)公益服務(wù)事業(yè)單位的法律規(guī)章制度，建構(gòu)適合公益事業(yè)發(fā)展的法律制度平臺，保障我國早日建設(shè)完成公益服務(wù)的新格局；第二，財政制度作支撐。各級政府要加大財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度，加快建立健全公共財政體系，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，著力構(gòu)建財政支持公益事業(yè)發(fā)展長效機(jī)制。完善各項財經(jīng)監(jiān)督法規(guī)，規(guī)范財政監(jiān)督檢查秩序，使財政監(jiān)督檢查工作走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化；第三，績效制度作保障。公益服務(wù)事業(yè)單位提供的產(chǎn)品和服務(wù)，要進(jìn)行量化考核，認(rèn)定是優(yōu)良、合格還是不達(dá)標(biāo)，與花費的資源和經(jīng)費是否匹配，有沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否滿足社會與群眾的需求。

二是創(chuàng)新公益服務(wù)機(jī)制。第一，建立健全新型的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。主要包括三個方面：首先組建好理事會。負(fù)責(zé)內(nèi)部的制度制定、戰(zhàn)略規(guī)劃、重大事件、預(yù)算和決算等重大事項，依據(jù)有關(guān)規(guī)定履行人力資源管理方面的職責(zé)，并要監(jiān)督運行。其次建立好管理層。負(fù)責(zé)具體事務(wù)的處理，并要向理事會負(fù)責(zé)，執(zhí)行理事會的決議，定期對理事會報告工作。最后訂立好規(guī)章制度。這是組織有效運行的載體，也是理事會和管理層的運行守則，是主管部門進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。第二，健全監(jiān)督機(jī)制。包括建立事業(yè)單位績效考評制度、審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。其中最為廣泛的應(yīng)當(dāng)為社會力量參與的輿論監(jiān)督，要建立機(jī)制，運用媒體輿論、行業(yè)協(xié)會、審計和評估對公益服務(wù)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督。第三，促進(jìn)社會力量的廣泛參與。完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵社會力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。作者單位：濟(jì)寧市兗州區(qū)編辦 E：LQF

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位改革 公益類