公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分問(wèn)題探索

李恩來(lái)

一、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)及現(xiàn)狀

《人民警察法》第二條規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)”?！豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量，承擔(dān)著依法預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)，保護(hù)人民，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序的職責(zé)”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第19條規(guī)定：“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。據(jù)此可以看出，公安機(jī)關(guān)既承擔(dān)著中央事權(quán)，又承擔(dān)著地方事權(quán)。

《條例》第三條規(guī)定：“公安部在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的公安工作，是全國(guó)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)?！边@是公安部和地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系的規(guī)定。我國(guó)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系，是由公安機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)和作用決定的，也是歷史形成的。其主要特點(diǎn)是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，條塊結(jié)合，以塊為主”。

《條例》第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序設(shè)置”。這是縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)設(shè)置原則的規(guī)定。目前，公安機(jī)關(guān)實(shí)行公安部、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

二、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分和確定職責(zé)任務(wù)中存在的問(wèn)題

目前，存在公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分不明確、不清晰的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分不清晰?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制，是劃分中央事權(quán)和地方事權(quán)的基本依據(jù)。但從《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《人民警察法》、《條例》等法律法規(guī)看，對(duì)于哪些是中央事權(quán)，哪些是地方事權(quán)，只有散見(jiàn)于一些法律、法規(guī)、文件及領(lǐng)導(dǎo)講話中的原則要求，沒(méi)有系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定。公安部主編的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例釋義》中關(guān)于各級(jí)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)表述中，也只是明確了“組織實(shí)施對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及重要外賓的安全警衛(wèi)工作”和“組織開(kāi)展國(guó)際警務(wù)合作與交流”兩項(xiàng)職責(zé)由公安部承擔(dān)，其他關(guān)于職責(zé)的表述基本相同，所區(qū)別的也只是權(quán)限不同而已。

（二）工作中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象。部分基層單位和民警反映，中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分不清晰，難免在實(shí)際工作中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象，上級(jí)公安機(jī)關(guān)往往陷于繁雜的具體事務(wù)，對(duì)政策、法律、理論研究和推動(dòng)解決重大體制性、機(jī)制性、保障性問(wèn)題研究不夠。比如2010年開(kāi)始的警員職務(wù)套改工作，2014年還遲遲不出臺(tái)配套政策，民警套改后的職級(jí)得不到正常的晉升；各類電瓶車、老年代步車給整個(gè)交通安全管理帶來(lái)很大壓力，但在交通管理立法上還屬空白，基層交警執(zhí)法沒(méi)有依據(jù)；2002年頒布的《公務(wù)用槍管理辦法》遲遲不能修訂，對(duì)10多年來(lái)根據(jù)形勢(shì)任務(wù)發(fā)展衍生的新警種部門配槍沒(méi)有明確規(guī)定，配槍?shí)徫粚徍藳](méi)有依據(jù)；偵控手段中的接口問(wèn)題，還需各級(jí)公安機(jī)關(guān)自籌經(jīng)費(fèi)向運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買，國(guó)家層面亟需立法，等等。反而，對(duì)一些本該下級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的具體工作提出了過(guò)細(xì)的要求和指標(biāo)，有的甚至對(duì)涉及地方事權(quán)的機(jī)構(gòu)編制和人員提出明確要求，給下級(jí)公安機(jī)關(guān)造成了一些不必要的負(fù)擔(dān)。另一方面，下級(jí)公安機(jī)關(guān)習(xí)慣于聽(tīng)命令做動(dòng)作，疲于應(yīng)付上級(jí)的部署要求，反而對(duì)本應(yīng)負(fù)起的屬地治安責(zé)任缺乏主動(dòng)性，與公安機(jī)關(guān)管理體制“條塊結(jié)合、以塊為主”的基本要求相悖。

（三）領(lǐng)導(dǎo)指揮工作缺乏針對(duì)性?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制，也是劃分上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指揮下級(jí)公安機(jī)關(guān)的基本依據(jù)。事權(quán)劃分不清晰，直接造成了上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指揮下級(jí)公安機(jī)關(guān)缺乏針對(duì)性。我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域遼闊、發(fā)展極不平衡的大國(guó)，治安情況差異大，管理層級(jí)多，信息的不對(duì)稱性、不完全性是客觀存在的。公安部作出的決策部署，是依據(jù)全國(guó)而不是哪一個(gè)縣市的情況作出的。具體到一個(gè)縣市而言，可能完全符合實(shí)際是種巧合，不符合實(shí)際情況則是種常態(tài)。盡管一再?gòu)?qiáng)調(diào)從實(shí)際出發(fā)，但實(shí)際的問(wèn)題是集中統(tǒng)一的專項(xiàng)行動(dòng)過(guò)多過(guò)濫，一竿子到底，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)考核排名，公安部考核省，省考核市，市考核縣，基層公安機(jī)關(guān)只能是疲于應(yīng)付?？己嗽u(píng)比標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理，形成一個(gè)為了考核而考核的怪圈，浪費(fèi)了警力，挫傷了民警工作的積極性。

三、公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分和規(guī)范職責(zé)任務(wù)的意見(jiàn)建議

應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行順暢的原則和要求，進(jìn)一步明晰公安工作中央事權(quán)和地方事權(quán)，中央的歸中央，地方的歸地方，按照公安部、省級(jí)抓“宏觀指導(dǎo)”，市級(jí)、縣級(jí)抓“具體實(shí)戰(zhàn)”的思路，理順公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系，充分發(fā)揮各級(jí)公安機(jī)關(guān)的積極性，推動(dòng)公安工作科學(xué)發(fā)展。

（一）明晰中央事權(quán)與地方事權(quán)。對(duì)事關(guān)國(guó)家安全、黨的執(zhí)政地位鞏固、政治穩(wěn)定的，如國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)、邊境保衛(wèi)、出入境管理、反恐怖工作、對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及重要外賓的安全警衛(wèi)、國(guó)際警務(wù)合作等，確定為中央事權(quán)，由公安部承擔(dān)。對(duì)中央事權(quán)中需要地方協(xié)助完成的，中央可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式將部分事權(quán)支出委托地方承擔(dān)，對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。對(duì)事關(guān)地方社會(huì)穩(wěn)定、公共安全、人民安居樂(lè)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，如打擊刑事犯罪、維護(hù)社會(huì)治安、安全防范、治安行政管理等，確定為地方事權(quán)，由地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)分級(jí)分區(qū)承擔(dān)，由地方政府承擔(dān)其事權(quán)支出。

（二）改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)指揮工作的方式方法。對(duì)于中央事權(quán)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)指令性，集中統(tǒng)一，警令暢通。公安部作為全國(guó)公安機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)關(guān)，有權(quán)直接組織或指揮地方公安機(jī)關(guān)開(kāi)展行動(dòng)，調(diào)集使用警務(wù)資源，地方公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決服從命令，聽(tīng)從指揮，不折不扣地完成任務(wù)。對(duì)于地方事權(quán)，應(yīng)當(dāng)要強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性，以塊為主，自主履職。地方公安機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以人民群眾安全感和滿意度為根本標(biāo)準(zhǔn)，以民意為導(dǎo)向開(kāi)展工作，這樣也有利于整合地方各種資源來(lái)維護(hù)社會(huì)治安，避免公安機(jī)關(guān)一家單打獨(dú)斗。在社會(huì)日益動(dòng)態(tài)、開(kāi)放，特別是在信息化、全球化的大背景下，很多刑事犯罪及治安問(wèn)題是相互聯(lián)系的，境內(nèi)與境外、網(wǎng)上與網(wǎng)下交織在一起，沒(méi)有國(guó)界、區(qū)域之分。因此，對(duì)涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高的重大治安問(wèn)題，公安部組織開(kāi)展全國(guó)性的專項(xiàng)行動(dòng)是有必要的，但不能一刀切，不能單純地以考核排名來(lái)看待各地的工作，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)工作指導(dǎo)的前提下給地方更多的自主權(quán)。在領(lǐng)導(dǎo)方式方法上，上級(jí)公安機(jī)關(guān)在加強(qiáng)指導(dǎo)、督察之外，要研究推動(dòng)工作新的動(dòng)力機(jī)制和方法，積極建立民意導(dǎo)向警務(wù)機(jī)制，讓群眾的需求成為最大的牽引力，讓群眾的監(jiān)督、評(píng)判、群眾對(duì)選人用人有更多話語(yǔ)權(quán)、選擇權(quán)成為最大的推動(dòng)力，使地方公安機(jī)關(guān)始終不敢懈怠，努力形成“警務(wù)跟著民意走、民警圍著群眾轉(zhuǎn)”的工作局面。

（三）修訂法律法規(guī)，事權(quán)法定化。在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，對(duì)《人民警察法》、《條例》等法律法規(guī)作出修訂，并與《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律銜接，將公安工作中的中央事權(quán)和地方事權(quán)以法律的形式予以界定和劃分。為便于執(zhí)行，盡可能以列舉的方法，將散見(jiàn)于《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》、《出境入境管理法》等相關(guān)法律法規(guī)中，涉及中央事權(quán)與地方事權(quán)，上下級(jí)公安機(jī)關(guān)、地方與地方公安機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限作出系統(tǒng)明確的規(guī)定，進(jìn)一步理順公安機(jī)關(guān)上下左右之間的關(guān)系，為各級(jí)公安機(jī)關(guān)按照權(quán)限依法履職提供法律保障。作者單位：山東省公安廳E：ZLH

關(guān)鍵詞：科學(xué)界定 事權(quán)劃分 職責(zé)任務(wù)