從規(guī)則和細(xì)節(jié)著手發(fā)展協(xié)商民主

王江燕

從2003年學(xué)者開始研究到2012年進(jìn)入中共十八大報(bào)告，協(xié)商民主在中國政治生活中日漸成為一個(gè)熱烈而隆重的重要詞匯。中共十八大報(bào)告首次提出要求“健全社會主義協(xié)商民主制度”，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，表明了中共中央推進(jìn)民主、實(shí)踐民主的決心，無疑對我國協(xié)商民主發(fā)展具有重要意義。

近幾年協(xié)商民主在實(shí)際運(yùn)作中機(jī)構(gòu)組織體系逐漸完整，形式日趨多樣，公開度也在進(jìn)步。大到人大、政協(xié)大會的召開，小到出租車問題的聽證，各種協(xié)商會、懇談會、議事會、參與式預(yù)算、網(wǎng)絡(luò)論壇等民主形式蓬勃發(fā)展，但社會認(rèn)可度還有待加強(qiáng)。作為創(chuàng)造性的實(shí)踐，協(xié)商民主的時(shí)效性還遠(yuǎn)沒有達(dá)到制度設(shè)計(jì)和人們期望的理想狀態(tài)，對參與民主協(xié)商的各方，以及具體的協(xié)商機(jī)制，需要改進(jìn)和完善的空間很大。從根本因素方面講，當(dāng)前的協(xié)商民主或多或少還存在著追求形式，而忽略了各方意見真實(shí)表達(dá)的傾向。從程序、規(guī)則和細(xì)節(jié)檢驗(yàn)，協(xié)商民主還存在著一些突出的問題。比如當(dāng)前存在的各種協(xié)商會、聽證會，基本程序仍然是：通報(bào)情況——聽取意見建議——解答和解釋。在這里，我們看不到不同利益團(tuán)體間的充分博弈，聽不到討論、爭議、說服，似乎決策意見在協(xié)商前已經(jīng)達(dá)成，協(xié)商的目的只是解釋說服而已，協(xié)商民主只是“單方面的情況通報(bào)”、“擺設(shè)和形式”，這與協(xié)商民主的宗旨是根本不同的。

協(xié)商民主是一種民主治理形式，它要求不同的政治行為者在進(jìn)行涉及國家利益及自身利益的各項(xiàng)決策時(shí)，能夠以權(quán)利為基礎(chǔ)，以平等為前提，以對話和協(xié)商為手段，以達(dá)成共識為核心原則，以合法決策、 促進(jìn)公共利益為目標(biāo)。協(xié)商民主的根本目的是在拓展利益表達(dá)渠道、促進(jìn)公民有序的政治參與中實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督并推進(jìn)法治政府、 責(zé)任政府、 服務(wù)型政府、 透明政府和廉潔政府建設(shè)。這種建設(shè)性、雙贏性的民主機(jī)制對于培養(yǎng)積極的政治文化和政治生態(tài)的改善有著不容忽視的作用，符合我國民主政治建設(shè)的基本原則。說到底，協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的程度，取決于對權(quán)力制約、影響的程度和決策合法、合理科學(xué)的程度。因此，要使協(xié)商民主由一種思想、理念轉(zhuǎn)化為制度、現(xiàn)實(shí)，必須從規(guī)則和細(xì)節(jié)上保障民權(quán)、限制公權(quán)。

當(dāng)前，我國的協(xié)商民主在形式上多是通過會議的方式進(jìn)行的，但在規(guī)則和程序上還存在不足之處。在開會的規(guī)則上，我們還需要學(xué)習(xí)與借鑒。在這里有本書值得一提，美國人寫的《羅伯特議事規(guī)則》，這本書內(nèi)容詳細(xì)，包羅萬象，有專門講主持會議的主席的規(guī)則，有針對會議秘書的規(guī)則，大量是有關(guān)普通與會者的規(guī)則；有針對不同意見的提出和表達(dá)的規(guī)則，有關(guān)辯論的規(guī)則，還有非常重要的、不同情況下的表決規(guī)則?！八暮诵脑瓌t，就是要謹(jǐn)慎仔細(xì)地平衡組織和會議當(dāng)中人或者人群的權(quán)利?！薄耙粋€(gè)制衡的議事規(guī)則可以在會議上劃定發(fā)言的邊界和決策的邊界，決策便能確保每一個(gè)人逐利不逾界，從而保護(hù)每個(gè)人的利益。讓每一個(gè)普通人看到，公平、效率、權(quán)利保護(hù)、權(quán)力制衡、程序正義、法治與民主等口號，是如何明確而精密地實(shí)現(xiàn)的?！?羅伯特議事規(guī)則是在洞徹人性的基礎(chǔ)上，經(jīng)過無數(shù)經(jīng)驗(yàn)積累和精心琢磨而設(shè)計(jì)的。它就像一部設(shè)計(jì)良好的機(jī)器一樣，能夠有條不紊地讓各種意見得以表達(dá)，用規(guī)則來壓制各自內(nèi)心私利的膨脹沖動。正是這種規(guī)則及所設(shè)計(jì)的操作程序?qū)?xì)節(jié)把握得精致完美，才指導(dǎo)著議事活動最大程度地保障民主，實(shí)現(xiàn)公平和效率。協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)需要在規(guī)則和細(xì)節(jié)中重視權(quán)利的平等。

協(xié)商民主在某種意義上就是進(jìn)行平等、自由、有效地溝通。強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等，主要著眼于制度設(shè)計(jì)的價(jià)值理念或?qū)嶋H制度安排取向，承認(rèn)不同主體及其利益都應(yīng)當(dāng)被重視并實(shí)現(xiàn)，于是試圖以此為介體賦予利益相關(guān)各方進(jìn)行相對較充分博弈的平等機(jī)會。差異的存在是協(xié)商的前提，沒有差異就不需要協(xié)商。在協(xié)商前不僅意見差異是存在的，權(quán)力差異也很明顯，這種差異要求以平等的權(quán)利原則來互相妥協(xié)達(dá)成共識。英國著名劍橋史學(xué)大師阿克頓勛爵有一句名言：“妥協(xié)是政治的靈魂，如果不是其全部的話?！泵裰鞅旧硎峭讌f(xié)的制度，政治是妥協(xié)的藝術(shù)，沒有妥協(xié)，差異的各方無法形成共識和合作。協(xié)商民主本身也是通過妥協(xié)和合作來解決問題的政治機(jī)制。平等原則和妥協(xié)機(jī)制在中國的協(xié)商民主中要求協(xié)商各方“去身份化”，尤其要注意降“官味指數(shù)”，杜絕“權(quán)力傲慢”，真正實(shí)行所有主體一律平等的基本原則。執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨作為協(xié)商民主的一方，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)、指引方向的職責(zé)，對于具體公共事務(wù)的協(xié)商討論應(yīng)以“客觀的第三方”的態(tài)度來對待。對于政府方面，因所協(xié)商事項(xiàng)大多屬于它們的職權(quán)管理范圍，事關(guān)自身立場和自身利益，因此它們在協(xié)商過程中的定位應(yīng)該是普通的參與者，而不是高高在上的“傾聽者”、“通報(bào)者”、“解釋者”，否則只會帶來“走偏的決策”。對于參與協(xié)商的團(tuán)體、組織、公民個(gè)體，除了強(qiáng)化專業(yè)的訓(xùn)練、議題的針對性，還必須充分地表達(dá)自身觀點(diǎn)，并努力壯大自身對決策的影響力。平等的原則還必須表現(xiàn)在公開透明的過程中，公開的協(xié)商討論過程，有利于公眾建立對政府、參與者和制度的認(rèn)知，增進(jìn)了解、共識和對制度的認(rèn)同，只有如此協(xié)商民主才有意義和說服力。

協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)需要在規(guī)則和細(xì)節(jié)中體現(xiàn)票決程序。協(xié)商民主與選舉民主并不存在涇渭分明的分野，而是互有你我，互相促進(jìn)的關(guān)系。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商是民主運(yùn)作的首要基礎(chǔ)，但并不否認(rèn)選舉對民主政治的本質(zhì)性意義。選舉民主強(qiáng)調(diào)選票和多數(shù)決定原則，而協(xié)商民主更多地把注意力放在投票之前相關(guān)意見的表達(dá)和達(dá)成共識的協(xié)商與討論的過程。也就是說，協(xié)商政治條件下，民主的過程可以不以選舉為直接起點(diǎn)，而是以不同的利益主體在一定的組織框架下的程序化、制度化溝通與協(xié)調(diào)為起點(diǎn)，從而將有效的協(xié)商運(yùn)作過程與競爭性的民主選舉有機(jī)結(jié)合。從這一層面來說，協(xié)商民主的過程是為了更好、更科學(xué)地實(shí)現(xiàn)選舉民主。

協(xié)商民主要避免落入一個(gè)空洞華麗的口號，增加其豐富的內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)可操作性，就必須內(nèi)存地要求以票選的結(jié)果來保證其公平正義。人民政協(xié)的提案辦理協(xié)商作為一種初具制度化、組織化的協(xié)商制度，在投票程序上進(jìn)行了可資借鑒的投票程序建設(shè)。深圳市南山區(qū)政協(xié)為改變提案“重答復(fù)、輕落實(shí)”局面而創(chuàng)新提案辦理評價(jià)體系，全面掌握重點(diǎn)提案的辦理和落實(shí)情況，在票決評價(jià)會議上，各承辦單位和各督辦組分別匯報(bào)重點(diǎn)提案辦理落實(shí)情況，最后，由分管提案工作的政協(xié)副主席和各專委會主任、督辦組成員及該提案的提案人對重點(diǎn)提案辦理情況進(jìn)行無記名投票，并根據(jù)各承辦單位對該提案的辦理落實(shí)情況在相應(yīng)欄目內(nèi)做恰當(dāng)評價(jià)。使提案辦理結(jié)果由過去個(gè)人表態(tài)評價(jià)改為集體票決評價(jià)。這種方式體現(xiàn)出協(xié)商民主在溝通黨委、政府、政協(xié)、民眾關(guān)系中，在體現(xiàn)參政議政和權(quán)力監(jiān)督中的可操作性和最終評價(jià)程序。有了這些程序，協(xié)商民主就不必停留在談?wù)摵秃粲醯乃枷腚A段，而成為可以操作的民主工具。

（作者系中央社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副教授，法學(xué)博士）endprint