探索義務(wù)教育均衡發(fā)展的“中國之路”

2012年9月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，教育部將該項工作列為重點并采取措施積極推動。2013年，民進中央以“促進教育公平、推進義務(wù)教育均衡發(fā)展”為重點課題，在安徽、天津、河北、海南和江蘇等地進行實地調(diào)研。民進遼寧、內(nèi)蒙古、重慶、四川、寧夏等省級組織也按照統(tǒng)一部署在當(dāng)?shù)亻_展同步調(diào)研。

明顯的成效

各級政府合力推動均衡發(fā)展的工作機制初步形成。各地黨委政府高度重視義務(wù)教育均衡發(fā)展，既把它當(dāng)作促進教育改革發(fā)展的大事來抓，又將其提升到民生保障和社會建設(shè)的高度來謀劃，相繼出臺一系列法規(guī)、規(guī)劃和實施方案，明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施，設(shè)定了時間表和路線圖。截止到2012年9月6日，教育部與全國31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全部完成了義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄的簽署，標(biāo)志著中央與地方協(xié)同推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的機制初步形成。

地方推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的能力不斷提升。在資源均衡配置方面，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整和學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有效整合，提升了存量教育資源，高標(biāo)準(zhǔn)新建學(xué)校進一步擴大了優(yōu)質(zhì)教育資源，增量資源向薄弱學(xué)校和農(nóng)村傾斜。在經(jīng)費投入和管理方面，采取針對性措施，力保義務(wù)教育經(jīng)費投入足額及時到位。對義務(wù)教育經(jīng)費保障政策落實不到位、資金使用管理不規(guī)范的縣（區(qū)），實施重點監(jiān)管。海南省2012年全省教育經(jīng)費總投入218.34億元，連續(xù)7年實現(xiàn)大幅度增加。在師資管理方面，各地積極探索實行校長、教師在校際和城鄉(xiāng)之間流動的有效機制。在強化教育管理方面，調(diào)研省份普遍實行了學(xué)區(qū)制，既強化了教育末端管理，促進校際資源共享，又較好地調(diào)動了基層學(xué)校的積極性。天津市一手抓學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、師資配備均衡化，一手抓教育質(zhì)量優(yōu)質(zhì)化，探索出科學(xué)定標(biāo)、獨立督導(dǎo)、專家（業(yè)）主導(dǎo)、民眾參與（監(jiān)督）的管理模式。

各地政府推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的主體責(zé)任進一步強化。安徽省在解決流動兒童義務(wù)教育問題上率先打破戶籍限制，規(guī)定進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民及其他流動人員子女可在流入地參加中考并報考高中階段學(xué)校。河北省實施了農(nóng)村“留守兒童關(guān)愛工程”，結(jié)合農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整和學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，改擴建農(nóng)村寄宿制學(xué)校，以解決農(nóng)村留守兒童寄宿上學(xué)問題。海南和寧夏等省區(qū)為解決邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)孩子接受優(yōu)質(zhì)教育的問題，在部分地區(qū)實施了投入力度大、政策整合度高的教育扶貧移民工程，“把山里的問題在山外解決，把扶貧的問題用扶智的辦法解決”。

省級統(tǒng)籌在保證縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展上的成果開始顯現(xiàn)。作為改革試點省份，安徽省發(fā)揮省級政府統(tǒng)籌作用，統(tǒng)籌制定規(guī)劃，將縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)細(xì)化到每個縣的工作時間表和路線圖；統(tǒng)籌資源配置，一手抓擴大增量，一手抓政策傾斜；統(tǒng)籌規(guī)范管理，以深化改革、創(chuàng)新發(fā)展為動力，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展中存在的困難和問題的解決；統(tǒng)籌健全機制，加強政策法規(guī)體系建設(shè)，完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策和制度體系；堅持“省拿大頭”，為推進縣域（特別是貧困縣）義務(wù)教育均衡發(fā)展提供資金保障。

階段性特征

把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重，是教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。但由于歷史原因，我國義務(wù)教育雖已普及，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間卻仍然存在較大差距。據(jù)有關(guān)專業(yè)監(jiān)測，目前有相當(dāng)一部分區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)生學(xué)業(yè)成績達(dá)標(biāo)比例在20%～40%以下；在大多數(shù)縣區(qū)內(nèi)，學(xué)生學(xué)業(yè)達(dá)標(biāo)率的校間差異甚至比發(fā)達(dá)國家全國范圍內(nèi)的校間差異還要大。這種非均衡的、兩極分化的義務(wù)教育，勢必帶來固化社會階層差異、拉大城鄉(xiāng)差距、加劇社會矛盾等問題?？傮w來看，目前我國義務(wù)教育均衡發(fā)展呈現(xiàn)出初級性、行政主導(dǎo)性和脆弱性的階段性特征。

辦學(xué)條件均衡上的初級性。辦學(xué)條件上的均衡（標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)）僅僅是義務(wù)教育均衡發(fā)展的初級階段，多樣化、優(yōu)質(zhì)化發(fā)展才是均衡發(fā)展的必然方向。現(xiàn)階段的努力主要是側(cè)重改善薄弱學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件和硬件資源，而較少關(guān)注和追求區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量的均衡。評價、考核義務(wù)教育學(xué)校質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)更多集中在升學(xué)，而較少兼顧學(xué)生的全面發(fā)展和養(yǎng)成教育、公民教育。只有緊緊圍繞促進學(xué)生全面發(fā)展這個目標(biāo)，扎實推進實施全面素質(zhì)教育，不斷超越條件均衡，“高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地辦好每一所學(xué)?！保拍堋白屆恳粋€孩子都成才”，才能“辦人民滿意的教育”。

推進均衡發(fā)展中的行政主導(dǎo)性。自上而下、較少地方自主的行政主導(dǎo)性曾經(jīng)是造成義務(wù)教育發(fā)展失衡的主要原因，如今又成為推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要特征。政府確實應(yīng)當(dāng)對公共產(chǎn)品的提供擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，但公共產(chǎn)品的配給應(yīng)跳出“政府包辦一切”、權(quán)力集中在上層的框框。調(diào)研組認(rèn)為，上一輪布局調(diào)整主要是由分散辦學(xué)（公社辦高中、學(xué)區(qū)辦初中、村村辦小學(xué)）轉(zhuǎn)到集中辦學(xué)，表現(xiàn)為村小大規(guī)模撤并、初中進鎮(zhèn)、高中進城。這種布局調(diào)整在當(dāng)時的歷史條件下有其合理性，問題出在政策的制定和執(zhí)行。一是政策決策重心過高，由國家發(fā)動學(xué)校布局調(diào)整；二是政策執(zhí)行重心過低，由縣級政府負(fù)責(zé)調(diào)整布局，其保障能力有限，未能真正做到因地制宜，不少地方出現(xiàn)了“一刀切”式的硬調(diào)；三是民眾和社會參與不足，監(jiān)督權(quán)缺失，致使失衡狀態(tài)不斷加劇，矛盾不斷積累，政策負(fù)面效應(yīng)不斷放大。我們認(rèn)為，教育均衡發(fā)展的方向不是停止布局調(diào)整或者恢復(fù)一定數(shù)量的村小，而是要切實因地制宜規(guī)劃布局，并把學(xué)校去留的決策權(quán)留給地方，把監(jiān)督權(quán)還給社會和民眾，把統(tǒng)籌保障責(zé)任明確落實到上級，在全面深化教育管理體制改革中不斷促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。

可持續(xù)均衡發(fā)展上的脆弱性。近年來，中央和地方各級政府為義務(wù)教育均衡發(fā)展投入了巨大財力，個別地方已經(jīng)占到民生投入的極大份額，但結(jié)果不盡如人意，要達(dá)到更高水平的均衡仍有很長的路要走。為保障困難群體、邊緣群體的平等受教育權(quán)利，以及保證“兩為主”（以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，依法保障進城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育的權(quán)利）、留守兒童關(guān)愛工程等的實施，仍需要大量的投入。義務(wù)教育后續(xù)就學(xué)升學(xué)、學(xué)生的全面發(fā)展等問題還有待進一步解決。數(shù)據(jù)表明，目前我國城市流動人口子女加上農(nóng)村留守兒童總量在1億上下。站在新型城鎮(zhèn)化的新起點上，必然要迎來城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整、格局重塑的新階段，義務(wù)教育均衡發(fā)展也將面臨新問題。這些問題能否得到妥善解決，對于鞏固和發(fā)展現(xiàn)階段義務(wù)教育均衡發(fā)展取得的成果，是一個極大的考驗。endprint

以改革促均衡

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會決定指出，要“大力促進教育公平”，“逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”，“統(tǒng)籌義務(wù)教育資源均衡配置”。調(diào)研組認(rèn)為，堅持義務(wù)教育均衡發(fā)展已經(jīng)成為全社會共同的價值取向，它將伴隨教育現(xiàn)代化發(fā)展的全過程，伴隨解決區(qū)域經(jīng)濟社會不平衡的全過程，伴隨城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、逐步縮小城鄉(xiāng)差別的全過程。我們要用“中國式”智慧與路徑破解推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的時代命題，深化教育改革，努力探索義務(wù)教育均衡發(fā)展的“中國之路”。

要為實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供制度和政策空間。深入實施《義務(wù)教育法》，適時出臺《學(xué)校法》，為建立現(xiàn)代義務(wù)教育學(xué)校制度提供法律保障。從義務(wù)教育在整個國民教育體系中的基礎(chǔ)性地位出發(fā)，強化政府主體責(zé)任，全面落實“省統(tǒng)籌、縣為主”的管理體制。各省要根據(jù)省情探索行之有效的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展模式，核心是探索多樣化的教育基本公共服務(wù)實現(xiàn)形式。明確民辦義務(wù)教育的法律地位和在整個教育體系中的角色，為全面實施“公辦不擇校、擇校找民辦”鋪路。同時，要將義務(wù)教育均衡發(fā)展納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入法治保障范疇。國務(wù)院應(yīng)以各地《義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄》為依據(jù)，加強對省級政府在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展中發(fā)揮統(tǒng)籌作用的監(jiān)督檢查，杜絕推諉和不作為現(xiàn)象。

面向新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃義務(wù)教育學(xué)校布局和資源配置。依據(jù)國家和地方新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃絕不能“見物不見人”，不僅要包含土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還應(yīng)該突出教育規(guī)劃。教育部門應(yīng)深度參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃，做好教育資源均衡配置，同步研究新型城鎮(zhèn)化加快推進背景下的教育資源優(yōu)化配置的宏觀指導(dǎo)政策；嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)城市新住宅區(qū)配套設(shè)立學(xué)校的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點撤并的程序規(guī)定，切實緩解城鎮(zhèn)教育資源極度緊張和農(nóng)村兒童向城區(qū)無序流動的問題，將外來務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育納入政府保障范圍。同時，實施縣鎮(zhèn)教育資源擴大工程，適當(dāng)調(diào)整已經(jīng)實施的國家教育項目工程，使之覆蓋到縣城和城市困難區(qū)的學(xué)校。對必須長期保留的農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點實施專項建設(shè)工程，按照確保教育教學(xué)質(zhì)量的要求，在師資配備、辦學(xué)條件、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)等方面，實施大幅度傾斜政策。

完善經(jīng)費保障機制，推進義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化。按照公共財政的要求，將義務(wù)教育全面納入財政保障。加大中央財政對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付并完善轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費監(jiān)管，擴大保障范圍，以彌補經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政缺口，逐步降低直至取消“三區(qū)”（民族地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)）教育專項建設(shè)項目資金的地方配套比例。對中西部地區(qū)城市困難的區(qū)和縣城義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費給予一定的財政轉(zhuǎn)移支付。將公辦中小學(xué)教師工資全部納入中央財政支付范圍，實施農(nóng)村和“三區(qū)”義務(wù)教育教師崗位特別津貼制度，繼續(xù)完善實施農(nóng)村教師特崗制度。省級政府要對轄區(qū)內(nèi)的財政收入情況進行分類管理，對財政薄弱縣加大投入力度，明確省級與縣級的財政投入比例。

制定新型評測標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)義務(wù)教育走向質(zhì)量均衡。編制區(qū)域義務(wù)教育質(zhì)量均衡指數(shù)，并納入督導(dǎo)和評估。定期在全國范圍內(nèi)開展義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測，對各地學(xué)生的學(xué)業(yè)水平、均衡程度、課業(yè)負(fù)擔(dān)狀況等進行持續(xù)、動態(tài)的監(jiān)測，跟蹤了解進展變化情況，檢驗相關(guān)政策落實成效，為政策調(diào)整和政府問責(zé)提供信息依據(jù)。此外，研制包括教育資源配置狀況和教育質(zhì)量檢測結(jié)果在內(nèi)的均衡指標(biāo)，測算義務(wù)教育均衡指數(shù)，適時替代現(xiàn)行的針對硬件資源配置的差異系數(shù)，并將其納入督導(dǎo)和評估。

（本文原刊載《求是》2014年第12期）endprint