地方教育立法?意義不可忽視

程方平

2005年，福建省首先在全國推進(jìn)了地方終身教育的立法工作，為“依法治教”工作的深入開展提供了創(chuàng)新的典范。隨之而來的上海、重慶等地也在大力推進(jìn)相關(guān)的立法工作，在一定程度上表明，中國教育的發(fā)展正在逐漸走向成熟?；仡櫧陙?，不少地方在民辦學(xué)校條例、地方教師相關(guān)法律、民族教育專門法律建設(shè)等方面也都做了有益的嘗試，并取得了良好的效果?？梢姡谥袊〖?jí)（包括直轄市）地方開展教育立法工作的重要意義是值得研究和強(qiáng)調(diào)的。

近些年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)在考慮普及高中和大學(xué)，而中西部地區(qū)的許多地方還在為普及九年義務(wù)教育犯難。一些省市在落實(shí)國家級(jí)的法律法規(guī)及相關(guān)政策上存在困難，這不僅給教育工作帶來很多限制性的障礙，也使地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育的發(fā)展難以與本地的實(shí)際結(jié)合起來。

大約在20年前，關(guān)于教育體制的改革問題就引起了人們的普遍關(guān)注，而體制改革中的一個(gè)主要問題就是集中管理和分散管理的差別和關(guān)系問題。而要處理好這些問題，僅有想法和愿望是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，建立在立法基礎(chǔ)上的規(guī)定才是最重要的保障。

僅從義務(wù)教育的問題來看，相關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入需由中央政府、省級(jí)政府和縣級(jí)政府三級(jí)分擔(dān)，而其中省級(jí)和縣級(jí)的投入都需要有相關(guān)法律的依據(jù)，可在這些方面我們的立法工作極為有限，難以跟上現(xiàn)實(shí)的要求。同樣，在終身教育方面，各級(jí)政府的推進(jìn)也是需要有法律支撐的，否則，任何講話和政策的承諾都會(huì)變成一紙空文。可見，地方教育的改革和發(fā)展需要在多方面得到推進(jìn)，而推進(jìn)的主要方式就是通過立法方面的變化加以調(diào)整。提倡省級(jí)（包括直轄市）地方教育立法，是利用國家（全國人大、政協(xié)和中央政府）賦予的權(quán)利，促進(jìn)整體協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)積極、主動(dòng)和有創(chuàng)建性的發(fā)展。

在推進(jìn)教育體制的這種轉(zhuǎn)變和優(yōu)化的過程中，相關(guān)的法律建設(shè)和法的關(guān)系的梳理是十分重要的。在中國以往的管理體制和法律關(guān)系中，各方面的責(zé)權(quán)利是不對(duì)應(yīng)的，地方政府和民眾有推進(jìn)教育發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)（分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)教師和教育人員、提供具體的教育條件、營造適宜的教育發(fā)展環(huán)境等），但相應(yīng)的權(quán)利（決策權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、決定權(quán)、聽證權(quán)等；人力資源把握及人才所有、教育促進(jìn)地方發(fā)展、民眾受教育權(quán)利等）則不明確。在這樣的情況下，法律的影響是極為有限的，因?yàn)橛懈嗟牡胤秸⒔M織和民眾會(huì)認(rèn)為這些法律與他們沒有相關(guān)性，不能代表他們的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益。因而也難以真正調(diào)動(dòng)其自主精神和主動(dòng)精神。

推動(dòng)地方教育立法不會(huì)削弱國家立法的作用，相反地還會(huì)促進(jìn)國家立法更加深入民間、深入人心、深入實(shí)際。因?yàn)閺姆申P(guān)系上看，地方立法從原則上是必須與國家法規(guī)的基本精神和原則保持一致的，在原則問題上不能脫離上位法規(guī)定的范圍。當(dāng)然，在具體的行業(yè)上位法沒有制訂出來的時(shí)候，地方的立法是有一定的理論探索價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值的，它所依據(jù)的上位法只能是國家的基本法，即《憲法》。例如福建這次率先在全國推進(jìn)終身教育條例，就是一個(gè)典型的例證。在《憲法》規(guī)定的范圍內(nèi)，福建省的探索對(duì)國家層面的終身教育立法無疑是起了重要的探索作用和推動(dòng)作用，甚至在一定程度上降低了國家立法的風(fēng)險(xiǎn)和成本，使立法除了具有理論依據(jù)外，還有實(shí)踐方面的經(jīng)驗(yàn)。

從特定的角度說，地方上的立法實(shí)踐可以使中國的法系更加豐滿、更有層次、更具操作性，也可以使中國教育地位的確立、作用的發(fā)揮、事業(yè)和領(lǐng)域的拓展、層次的排列和順序更加有法可依。

可見，地方立法盡管從表面上看是在向中央分權(quán)，但也是在分擔(dān)中央政府的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)，是在幫助中央政府更好的因時(shí)因地制宜。同時(shí)，作為不同的地區(qū)，也可以互相啟發(fā)和借鑒，使地方政府及其民眾更準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)自己的問題、特點(diǎn)、潛力和發(fā)展的突破口與增長點(diǎn)。在全國統(tǒng)一的大格局之下，不同的地方通過立法可以使自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢得到良好的發(fā)揮。數(shù)年前，費(fèi)孝通先生在談及中國的民族問題時(shí)，曾提出“多元一體”的積極設(shè)想，筆者認(rèn)為，該設(shè)想的積極意義和創(chuàng)新價(jià)值完全可以遷移到地方教育立法的實(shí)踐和理論探索中來。這是中國的特點(diǎn)和問題所決定的，應(yīng)該正視這些問題和特點(diǎn)，而不應(yīng)局限于現(xiàn)有的管理模式和框架。

在中國省級(jí)立法的著眼點(diǎn)上，地方人大、政協(xié)，以及黨委和政府，應(yīng)該主要關(guān)注那些與地方社會(huì)整體發(fā)展相關(guān)的重要問題和關(guān)鍵因素。諸如政府的責(zé)任和義務(wù)，及其管理和服務(wù)的方式；地方的各類教育資源的分析和挖掘；與社會(huì)整體發(fā)展相關(guān)的各類影響因素（傳統(tǒng)、習(xí)俗、宗族關(guān)系、地方及民族文化、行業(yè)、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體和組織（包括非政府組織，即NGO）、人們社會(huì)地位及社會(huì)分配、社會(huì)輿論和社會(huì)共識(shí)等）；人力資源的基本狀況；發(fā)展規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力等。

換一個(gè)角度說，地方教育立法也是一種社會(huì)實(shí)驗(yàn)，是在為地方社會(huì)的整體發(fā)展提供區(qū)域推進(jìn)的法律保障。因此，更應(yīng)關(guān)注實(shí)際操作方面的各種問題和可能性，并將原則制定得比較寬泛和具有拓展性。從以往相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)看，一些法律條文過于具體、過于關(guān)注現(xiàn)實(shí)中的細(xì)節(jié)，所以，一旦現(xiàn)實(shí)有所改變，整個(gè)法律及其原則就會(huì)受到動(dòng)搖，久而久之，人們對(duì)法律本身的權(quán)威性和功效就會(huì)產(chǎn)生懷疑，依法治教的設(shè)想就會(huì)成為空談，其消極影響作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體法律法規(guī)的失效，更可怕的是削弱了人們對(duì)法律的信任。可見，立法工作必須慎重、必須具有對(duì)社會(huì)和人類的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷及終極關(guān)懷，必須使法律法規(guī)的建設(shè)具有前瞻性和可操作性。

另一個(gè)值得強(qiáng)調(diào)的問題是，對(duì)于立法、執(zhí)法和監(jiān)督的主體的確定方面，是需要極為講究的。盡管在現(xiàn)實(shí)中，政府部門看中領(lǐng)導(dǎo)講話甚于政策和法律的現(xiàn)象正在遭遇社會(huì)各界日益注重法律而看輕領(lǐng)導(dǎo)講話和部門政策的沖擊，法律的作用和地位正在加強(qiáng)。但在現(xiàn)實(shí)的體制中，若想要保證法律的有效性，必須使立法、執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位（尤其是行政級(jí)別）高過相關(guān)的具體管理部門。否則，法律仍然會(huì)失效，仍然會(huì)被現(xiàn)行體制中的“體制障礙”所吞噬。為此，經(jīng)過地方人大通過的地方法規(guī)應(yīng)該給相關(guān)機(jī)構(gòu)以更大的賦權(quán)，尤其是執(zhí)法和監(jiān)督方面的賦權(quán)。

就終身教育的地方立法而言，必須認(rèn)識(shí)到一個(gè)現(xiàn)實(shí)，這就是所謂的“終身教育”是包括所有類型的教育的。如義務(wù)教育階段的正規(guī)教育、非義務(wù)教育階段的正規(guī)教育、大量不正規(guī)的社會(huì)教育和社會(huì)學(xué)習(xí)、方興未艾的民辦教育、各類存在于“學(xué)習(xí)型”機(jī)構(gòu)和組織中的非正規(guī)社會(huì)教育、在網(wǎng)絡(luò)支持下具有良好選擇性的家庭教育和機(jī)構(gòu)內(nèi)培訓(xùn)及教育、蘊(yùn)涵在文化傳承與民俗民風(fēng)中的隱型教育等等。因此，相關(guān)的立法、執(zhí)法和監(jiān)督不可能只由教育主管部門來完成，而應(yīng)是地方最高權(quán)利機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任和全社會(huì)都應(yīng)參與的日常工作。

在《憲法》和國家《教育法》中，盡管有關(guān)“終身教育”的原則和理念是明確的，但由于在國家法制建設(shè)領(lǐng)域有關(guān)“終身教育”的規(guī)定還未能確定，因此，直接的上位法是缺失的。人們對(duì)教育的理解還是傳統(tǒng)的和有局限的。日益膨脹的和有無限生命力的非正規(guī)教育和不正規(guī)教育還沒有引起足夠的重視，還沒有在“終身教育”的視野內(nèi)重新審視正規(guī)教育的地位和作用，更沒有建立起各級(jí)各類教育之間的，及其與社會(huì)各方面發(fā)展的有機(jī)聯(lián)系。由此可見，在地方首先推進(jìn)“終身教育”立法是非常艱難的和將要面對(duì)多方面挑戰(zhàn)的。

但是，也正因?yàn)槿绱耍紫仍诘胤酵七M(jìn)終身教育的立法實(shí)踐才顯得更有意義和價(jià)值。在福建和緊隨其后的其他部分省市相關(guān)立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我們相信全國的終身教育立法才會(huì)更加成功、更加有效、更有普遍的代表性。

從消極等候全國的統(tǒng)一規(guī)定到積極創(chuàng)造條件、制定法規(guī)，推進(jìn)地方的發(fā)展，這本身就體現(xiàn)為一種社會(huì)的進(jìn)步。不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，推進(jìn)地方的立法工作都是具有重要意義和價(jià)值的。因?yàn)?，地方立法工作的本身就是一個(gè)自我認(rèn)識(shí)、自主發(fā)展的基礎(chǔ)工作，也是地方發(fā)展走出傳統(tǒng)、走出困境、發(fā)掘潛能、引發(fā)活力、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的主要途徑。在兼顧國家全局利益的前提下，各?。ㄖ陛犑校┑慕逃⒎üぷ鲗?huì)在一定程度上推進(jìn)本地教育改革的不斷深入，并能為“多元一體”的全國教育發(fā)展提供豐富多彩的有益經(jīng)驗(yàn)和多元選擇，還能使我國教育體制的深層改革得到多方面的支撐。對(duì)此，我們應(yīng)該給予更多的關(guān)注和研究，應(yīng)充滿信心。

（作者系民進(jìn)中央教育委員會(huì)副主任、中央教育科學(xué)研究所教育與人力資源研究部主任）endprint