從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化走向中國特色新型城鎮(zhèn)化
——基于科學發(fā)展觀的分析視角

王 守 智

(中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032)

城鎮(zhèn)化是中國“最大的內(nèi)需”，是未來中國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的動力源。諾貝爾經(jīng)濟學家斯蒂格利茨曾指出，21世紀全球經(jīng)濟的“兩大引擎”，就是中國的城鎮(zhèn)化與美國的科技創(chuàng)新。近些年，中共中央和國務院頒布了一系列政策和文件來推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。從2000年10月中共十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》正式提出“城鎮(zhèn)化”。到2002年，黨的“十六大”明確提出“堅持大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。[1]到黨的“十八大”報告提出，“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。[2]再到2012年中央經(jīng)濟工作會議習近平總書記提出“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。[3]十八屆三中全會又指出，要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。以及近期中共中央國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》也指出，要“走以人為本，四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路?！睆闹醒朐诔擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的演進歷程，不難發(fā)現(xiàn)，從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展方式糾正和完善的過程。過去粗放型的發(fā)展模式，導致大城市發(fā)展面臨交通擁擠、人口膨脹和環(huán)境污染等“病態(tài)”問題，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展卻相對緩慢，甚至出現(xiàn)農(nóng)村“空心化”、人口老齡化和農(nóng)業(yè)邊緣化等問題。基于這些問題的審視和反思，有必要轉變發(fā)展方式，開拓一條適應中國國情、兼具中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、堅持科學發(fā)展是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的前提和原則

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的是內(nèi)在的、核心的、關鍵的問題。然而，過去我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，過于重視表面形式的擴張，雖然速度較快，但并沒有做到科學發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，建國之初，我國的城鎮(zhèn)化水平只有7.3%，而當時世界城鎮(zhèn)化的平均水平已達29%，歐美發(fā)達國家甚至超過了60%。到1978年我國的城鎮(zhèn)化率也只有17.92%。改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了一個提速階段，尤其是進入21世紀以來，年均增速甚至超過了一個百分點(如圖1所示)。截止2012年底我國的城鎮(zhèn)化率已達52.57%，城鎮(zhèn)人口約7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平。而國際上城鎮(zhèn)化率從20%到40%的變化，英國用了120年，美國用了80年，而中國僅用了22年。

圖1 2002～2012年我國城鎮(zhèn)化水平變化情況圖①

但是根據(jù)中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文的理解，我國的城鎮(zhèn)化水平是不實的，或者說是存在“泡沫”的。因為據(jù)中國社會科學院《城市藍皮書》的統(tǒng)計顯示，2012年我國按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅有35.29%，這比國家統(tǒng)計局公布的常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.28個百分點。之所以出現(xiàn)這樣的差距，主要源于統(tǒng)計的口徑。根據(jù)我國國家統(tǒng)計局的計算辦法，城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/總人口(均按常住人口計算，不是戶籍人口)，而常住人口的計算，只要滿足在本地區(qū)居住半年以上的條件。這就使得在統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率的過程中，將大量在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工納入了統(tǒng)計范疇。而實際這部分人中的大多數(shù)并不具備城鎮(zhèn)戶籍，且也無法享有與城鎮(zhèn)居民同等的權利、待遇和配套的社會保障機制。

同時，在城鎮(zhèn)化率高速增長的背后還隱藏著諸多質(zhì)量問題。由于受到各種體制因素和歷史因素的影響，尤其是地方政府在盲目追求“土地財政”和政績的雙重驅(qū)動下，強制力推動城鎮(zhèn)化，對自然資源進行掠奪性的開發(fā)，造成經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的嚴重失衡。如對土地資源的過度開發(fā)，造成供需矛盾急劇上升，城市周邊土地價格不斷飆升，房價也隨之不斷攀升，導致大量農(nóng)民即使進入城鎮(zhèn)，但要真正轉化為城市市民，高額的居住成本成為首當其沖的難題。這也體現(xiàn)了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式過分偏重物質(zhì)層面而忽視精神層面，忽視了的以人為核心的城鎮(zhèn)化這一本質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，全國城市建成區(qū)面積由1981年的7 438 km2增加到2008年的36 295 km2，年平均拓展速度為6.3%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長率3.11%。一些地方超出了資源環(huán)境承載能力來發(fā)展城市，導致人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出，尤其是水污染及其帶來的問題尤為嚴重。許多城市河流水質(zhì)劣于五類，部分地區(qū)地下水也已受到污染，江河湖泊環(huán)境變差，水質(zhì)性缺水嚴重，區(qū)域性水資源供求矛盾尖銳。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英說，我國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水。還有就是由于工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸和生活排放的二氧化碳、二氧化硫以及其他氮氧化合物的不斷增加，導致空氣污染嚴重。從2013年初至今，全國不少城市尤其是華北地區(qū)的城市出現(xiàn)了時日長久、嚴重污染的霧霾天氣，波及25個省份，100多個大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年來之最。生態(tài)系統(tǒng)逐步退化，目前，全國一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相當一部分城市的環(huán)境容量處于嚴重的超負荷狀態(tài)，這使社會公眾對城鎮(zhèn)化中的可持續(xù)發(fā)展問題提上了日程。

基于這樣的現(xiàn)實，必須要轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，要在遵循科學發(fā)展規(guī)律的基礎上，由過去只注重經(jīng)濟增長和物質(zhì)形態(tài)的建設轉向更加重視精神文明和社會事業(yè)的發(fā)展；由原來只注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度轉向更加重視城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升；由過往只注重空間擴張的城鎮(zhèn)化轉向重視人本型的城鎮(zhèn)化。

二、恪守“以人為本”是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的關鍵和根本

人既是城鎮(zhèn)發(fā)展的出發(fā)點，更是城鎮(zhèn)發(fā)展的目的和歸宿。然而長期以來，我國在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展過程中，過于偏重經(jīng)濟發(fā)展、重視“物”的增長而忽視“人”的全面發(fā)展，由此給城市、農(nóng)村發(fā)展帶來不少隱患，并且隨著時間的推移在不斷地顯現(xiàn)。如2億多進城農(nóng)民工長期處在“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，生活無根化；世界罕見規(guī)模的農(nóng)民工周期性“候鳥式”流動，造成留守兒童教養(yǎng)問題、留守老人贍養(yǎng)問題和留守婦女婚姻家庭問題；有的地方搞“遷村并點”，強制農(nóng)民“進城”、“上樓”、“騰地”，引發(fā)大量社會矛盾和群體性事件。還有的城市網(wǎng)點缺乏，生活不便；有的城市房價高漲，居住緊張；有的城市交通擁擠，出行不暢；有的城市上學困難，就醫(yī)困難等等。[4]

兩千多年前，古希臘哲學家亞里士多德就說過：“人們?yōu)榱嘶钪?，聚集于城市；為了活得更好居留于城市?！盵5]因此，新型城鎮(zhèn)化必須突出人在城鎮(zhèn)化進程中的“目標主體”、“價值主體”、“動力主體”、“責任主體”等多重主體性地位，以提高城鄉(xiāng)居民物質(zhì)文化生活質(zhì)量和促進人的全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，堅持城鎮(zhèn)化發(fā)展為了人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展以人民自身素質(zhì)和能力的提高為前提和基礎、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果由城鄉(xiāng)居民共享。[6]

(一)優(yōu)化戶籍制度改革——解決農(nóng)民“進得來”的問題

制約我國城鎮(zhèn)化的主要因素是二元結構的城鄉(xiāng)制度體系，其中最重要的是以戶籍為標志的身份隔離。從建國之初到改革開放之前，由于特殊的國內(nèi)外形勢，使得我國選擇了趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和政府主導型發(fā)展模式，將有限的資源向工業(yè)部門進行配置和整合，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化。因此，就把“目光伸向了廣袤的農(nóng)村，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格‘剪刀差’、對農(nóng)村征收高額稅賦(包括實物稅)、低投資、轉移農(nóng)村金融資金、不在農(nóng)村實行福利保障制度等辦法，將農(nóng)業(yè)剩余或農(nóng)村剩余強制轉為大中城市的工業(yè)化原始積累”。[7]1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度?！鞍凑諔艏贫葘⑷珖丝诜譃檗r(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并依此在經(jīng)濟、政治、文化、教育、衛(wèi)生等一系列具體方面實行不公平的國民待遇”。[8]這一制度壁壘的確立以及長期化，限制了城鄉(xiāng)人口、要素的流動，成為中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構形成的重要控制性因素之一，也是當前阻礙我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制性原因之一。

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，戶籍制度對人們的束縛與制約雖然在某些方面有所減弱，但長期的二元社會結構在事實上已經(jīng)造成城鄉(xiāng)居民在知識文化、能力素質(zhì)、價值觀念以及生活方式等諸多方面的顯著差別，再加上城鎮(zhèn)之中各種正式與非正式制度的影響，都直接或間接導致了農(nóng)村富余勞動力進入城鎮(zhèn)之后無法很好地與城鎮(zhèn)有機融合。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》，2012年全國農(nóng)民工總量達到26 261萬人。因此，推進我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，首先就要從打破戶籍制度的藩籬、優(yōu)化戶籍制度改革開始。

一是要解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度的根源不在于戶口本身，而是附加在戶籍制度之上的相關社會經(jīng)濟政策以及由此形成的錯綜復雜的社會利益分配格局。因此，優(yōu)化戶籍制度，首先就要剝離這些不平等福利制度，將外來人口統(tǒng)一納入本地各項社會管理，促進住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務均等化。二是要把符合條件的農(nóng)民工逐步實現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務，放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制，以具備穩(wěn)定就業(yè)或生活來源、固定住所和一定居住年限作為戶口準入制的基本條件。只有打破戶籍制度的藩籬，才能促進城鄉(xiāng)人口合理自由流動，才能減少農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的制度成本，提高農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的積極性，才能提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

(二)推進土地制度改革——解決農(nóng)民“離得開”的問題

長期以來，中國農(nóng)民對于土地有著一種特殊的情節(jié)(費孝通稱之為“鄉(xiāng)土中國”)，其思想的癥結在于土地是中國農(nóng)民的生存保障、生活依靠，“土地就是咱農(nóng)民的命根子”。對土地過于依賴，也是我國城鎮(zhèn)化進程相對緩慢的一個重要原因。即使是農(nóng)村富余勞動力大量流出的今天，城鎮(zhèn)化的加速趨勢也并不明顯，甚至有些地方還出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”的跡象。問題的根源在于農(nóng)民對土地的顧慮，為此，城鎮(zhèn)化的推進必須首先解決農(nóng)民的后顧之憂，解決他們對土地的依戀，這樣他們才會放心離開農(nóng)村，因此，必須要加強農(nóng)村土地制度的改革。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設用地面積的不斷增多，可供開發(fā)的城鎮(zhèn)建設用地面積在不斷萎縮，致使地價、房價不斷飆升。近些年，國家一再對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，但仍然無法改變土地資源日益緊缺、土地紅利逐漸減弱的趨勢，這也使得城鎮(zhèn)化發(fā)展成本不斷攀升、城鎮(zhèn)化發(fā)展進度一度趨緩。由此，推進土地制度的改革迫在眉睫。

一是必須要加快土地資源的市場配置，增加土地供應的透明度，減少政府的過度干預，改觀目前土地市場存在的“暗箱操作”問題。二是加強對工業(yè)建設用地的宏觀調(diào)控，將零散項目用地引向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)聚集，達到節(jié)約集約用地的目的。三是科學調(diào)整和修編土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。既要保護耕地、節(jié)約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源的需求。四是嚴格遵循調(diào)劑建設用地指標和占補平衡的政策。對于長期閑置的土地，政府有權對其進行整理、回收和入庫。五是對于進城的農(nóng)民，應該允許其在一定時間內(nèi)保留土地承包經(jīng)營使用權，或者對土地進行有償轉讓，以消除農(nóng)民離開土地的后顧之憂，也有利于土地、勞動力資源根據(jù)市場需求，自由、有序地流動和配置。

同時，在城鎮(zhèn)化推進過程中，由于一些公益性的需要或者城市的擴容，產(chǎn)生了一部分失地農(nóng)民群體。作為城鎮(zhèn)化“化”的主要對象，其利益保障機制的建立與否也直接影響到城鎮(zhèn)化的進度。首先，必須改變目前征地補償標準普遍偏低的問題，應以市價為依據(jù)，并提高操作過程的公開性和透明性，維護被征地農(nóng)民的合法權益。其次，征地補償?shù)陌l(fā)放要人性化、多元化。征地補償費的發(fā)放，一部分用于解決當前生活所需，其他主要用于安排失地農(nóng)民就業(yè)和醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，要變一次性補償為終身保險。作為城鎮(zhèn)政府可從土地出讓收益中拿出一部分用于失地農(nóng)民的社會保障。對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，可允許農(nóng)民以征地補償安置費用入股，或以經(jīng)批準的建設用地土地使用權作價入股，確保失地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的生活收入來源。再次，城鎮(zhèn)政府在征得農(nóng)民土地之后，有必要簽訂提供一定就業(yè)崗位及技能培訓的協(xié)議，或制定優(yōu)惠政策幫助失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，或組織勞務輸出等，來解決失地農(nóng)民生存依靠問題。最后，征地行為必須嚴格按照法定程序進行審批，堅決杜絕未批先用、先占后批、占而未批等現(xiàn)象，從而把“最嚴格的耕地保護制度”和維護失地農(nóng)民的合法權益真正落到實處。

(三)探索住房保障制度改革——解決農(nóng)民“住得下”的問題

居住需求是遷移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的價格是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家的又一障礙。僅2009年一年，全國房價平均上漲速度超過25%。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)數(shù)據(jù)顯示，以房價相對薪酬來考量的全球十大最不可負擔的房地產(chǎn)市場中有七個都在中國，甚至超過了東京、倫敦和紐約。其中六個中國內(nèi)地城市的一手住宅均價分別為：上海28 265元/平方米，深圳27 135元/平方米，北京27 439元/平方米，廣州16 703元/平方米，天津10 333元/平方米、重慶7 984元/平方米。[9]以房價和工資的比率來反映人們是否能承受這種房價來看，紐約一間公寓價格的中列數(shù)是一個普通家庭年收入的6.2倍多。而要想在北京的中心城區(qū)買間房子，則需要一個普通家庭25年的收入。

安居才能樂業(yè)，目前我國城鄉(xiāng)居民中居住條件最差的莫過于農(nóng)民工群體。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2012年，進城農(nóng)民工的住房有32.3%依靠用人單位提供集體宿舍，10.4%在工地工棚，往往就是一個床位。47%租住“城中村”、城鄉(xiāng)結合部或城市近郊區(qū)的農(nóng)民住房，在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.6%。也就是說，還有很多農(nóng)民工及其家屬實際住房條件都在城鎮(zhèn)貧困標準之下，普遍居住空間狹小，并且缺少衛(wèi)生、采暖、通風、防火等基本設施，環(huán)境亂、臟、差。據(jù)另一份資料顯示，在已婚的建筑業(yè)農(nóng)民工中，有3/4的人處于夫妻分居狀態(tài)。根據(jù)人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組的一份調(diào)查顯示：55.12%的農(nóng)民工認為在城市工作生活的最大困難是“沒有住房”。[10]因此，城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步推進，離不開城鎮(zhèn)吸引力和承載力的不斷增強，只有不斷探索和加強住房保障制度的改革，才能滿足和適應進城農(nóng)民對住房的需求，解決當前高房價對落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民所產(chǎn)生的顧慮。一是要積極探索多種形式的公租房建設和經(jīng)營模式，鼓勵用工企業(yè)建設各種農(nóng)民公寓或宿舍，以滿足進城農(nóng)民的基本居住要求。二是將剛進城農(nóng)民納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農(nóng)民享受政府廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房等。三是對于居住在城郊的農(nóng)民以及“城中村”的農(nóng)民，可大力推動宅基地換房，來解決目前在城鎮(zhèn)買房難、買房貴等問題。四是通過建立、完善農(nóng)民住房公積金制度，允許有條件的農(nóng)民申請住房公積金貸款，來解決其居住難的問題。

(四)推動就業(yè)保障制度改革——解決農(nóng)民“能就業(yè)”的問題

就業(yè)是民生之本，非農(nóng)就業(yè)則是城鎮(zhèn)化之本。農(nóng)民來到城市之后，一個關鍵的問題就是如何在城鎮(zhèn)生存下去，如何維持生計的問題。但現(xiàn)在進城的農(nóng)民所擁有的個人資源和社會資源都比較欠缺。據(jù)統(tǒng)計, 進城的農(nóng)民80%都是初中和小學文化水平，而且他們絕大部分沒有接受職業(yè)技術教育。文化知識和職業(yè)技術是他們在城市就業(yè)的一個很大障礙。據(jù)《2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示，目前我國農(nóng)民工中，文盲率占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.9%，中專及以上文化程度占10.4%。同時，農(nóng)民在城市舉目無親,與城市人的交往很少,社會交往比較單一,在城市獲取就業(yè)資源的渠道有限,所能取得的社會資源少,就業(yè)資源匱乏。再加上每年大量的高校畢業(yè)生加入到就業(yè)隊伍之中，也進一步加劇了就業(yè)形勢。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國有699萬高校畢業(yè)生就業(yè)，也被業(yè)內(nèi)稱為“史上最難就業(yè)年”。這些都加大了農(nóng)民來到城市找工作的難度，從而成為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的最大顧慮。中央城鎮(zhèn)化工作會議也指出，要“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務”。

因此，必須要實施積極的就業(yè)政策，廣泛開辟就業(yè)渠道，為農(nóng)民工及其家屬提供盡可能多的就業(yè)崗位，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展中一個至關重要的環(huán)節(jié)。一是要建立就業(yè)培訓機制，提高農(nóng)民進城就業(yè)的技能。二是要健全用工信息發(fā)布機制，讓農(nóng)民能夠多渠道了解就業(yè)信息。三是要建立激勵機制，鼓勵勞動密集型企業(yè)雇傭農(nóng)民。四是要完善剛進城農(nóng)民的維權機制，確保其合法權益。五是要推動創(chuàng)業(yè)扶持機制，鼓勵農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。作為城鎮(zhèn)，必須通過積極發(fā)展中小企業(yè)，壯大民營經(jīng)濟，促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，盡可能為進城農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機會。甚至可以將針對中小企業(yè)的減稅政策和解決農(nóng)民就業(yè)結合起來，從而鼓勵更多企業(yè)吸納農(nóng)民進廠打工。城鎮(zhèn)的基礎設施建設、交通運輸設施建設以及其他公共服務設施建設也盡可能使用進城的農(nóng)民，來解決其生存依靠。

(五)完善社會保障制度改革——解決農(nóng)民“過得好”的問題

建立健全覆蓋全社會的就業(yè)、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等社會保障體系，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展成果為全體人民所共享的前提和基礎。但是，過去由于戶籍隔離制度，導致農(nóng)民、農(nóng)民工無法享有與城市居民同等的地位、權利和社會保障權益。改革開放以來，從中國農(nóng)村走出來的“農(nóng)民工”群體，為城市建設和城市經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻。但是由于受到自身素質(zhì)和能力的限制，導致他們只能在城市中從事一些最臟、最苦、最累、最危險的工作，且勞動強度大，工作時間長，與其勞動付出及城鎮(zhèn)就業(yè)者相比，拿到的工資待遇則少之又少，甚至還拿不到工資。并且其勞動安全條件也極差，發(fā)生職業(yè)病和工傷事故的比例高。農(nóng)民工在與企業(yè)主談判中處于弱勢地位，權益受到損害的現(xiàn)象大量發(fā)生。據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城市參加養(yǎng)老保險的比例不到20%；在城鎮(zhèn)參加醫(yī)療保險的比例也不到20%；農(nóng)民工是工傷發(fā)生最高的群體，但是參加工傷保險的比例不到20%；失業(yè)保險不到10%。[11]

因此，必須要積極探索適合城鎮(zhèn)化建設特點的社會保障制度改革，提高社會保障能力，尤其是積極為已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民提供健全完善的保障制度。一是建立最低生活保障制度。用以維持其最低生活標準，防止由于缺乏生存依靠而誘發(fā)成為社會不穩(wěn)定因子。二是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險機制。以解決農(nóng)民在城鎮(zhèn)高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實減輕農(nóng)民進城之后的負擔。三是建立農(nóng)民工工傷賠償機制。以緩解各種職業(yè)病給剛進城農(nóng)民家庭帶來的巨大壓力，同時，也督促用工單位更加注意用工過程中的安全保護措施，大大減少農(nóng)民工工傷事故的發(fā)生頻率。四是建立農(nóng)民工大病醫(yī)療部分社會統(tǒng)籌的保障機制。費用除個人繳費和地方財政給予一定支持以外，還應動員各種社會力量，包括紅十字會、社會保障基金等，來減輕農(nóng)民工大病治療的沉重負擔，消除農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中的種種顧慮。

三、注重統(tǒng)籌兼顧是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的方向和指引

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是科學發(fā)展觀的基本要求。在推進新型城鎮(zhèn)化中必須要堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，要正確認識和妥善處理好工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關系、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關系、政府和市場的關系、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關系、各區(qū)域之間的關系等等。

(一) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展

黨的“十八大”報告指出，要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。為什么要強調(diào)“四化”同步發(fā)展呢？這更主要是從我國現(xiàn)實國情的出發(fā)點，從科學發(fā)展觀的視角，從統(tǒng)籌兼顧的方法論，從中國可持續(xù)發(fā)展的落腳點而做出的科學決策。長期以來，中國工業(yè)發(fā)展一直保持著較快的增速，但工業(yè)化率并不高，工業(yè)化的任務遠沒有完成，尤其是在技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)展緩慢。我國的城鎮(zhèn)化水平雖然突破了50%，但遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。且大部分進城的農(nóng)民工只實現(xiàn)了地域轉移和職業(yè)轉換，他們的身份和所享受的社會保障并沒有改變，仍然處于“半城鎮(zhèn)化”的尷尬境地。根據(jù)國際經(jīng)驗，合理的城市化率與工業(yè)化率的比值范圍在1.4～2.5之間，而我國城市化率與工業(yè)化率的比值從1978年的0.41到2011年的1.28，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關系尚未進入合理區(qū)間。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平更滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，突出表現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快”，“三農(nóng)”短板現(xiàn)象依然明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟待發(fā)展。2009年，城鄉(xiāng)收入差距甚至一度高達3.33∶1。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 565元，農(nóng)村居民純收入7 917元，城鄉(xiāng)居民收入比為3.10∶1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。[12]21世紀是信息世紀，但是目前我國信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的融合還不夠。可見，“四化”是一個整體系統(tǒng)，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化可以帶動和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供支撐和保障，而信息化能有力地推進其他“三化”。因此，促進“四化”在互動中實現(xiàn)同步，在互動中實現(xiàn)協(xié)調(diào)，才有利于實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展

黨的“十六大”報告第一次明確提出，城鎮(zhèn)化要“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。到黨的“十七大”報告再一次重申。再到“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，要“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為我國城鎮(zhèn)化積極健康發(fā)展的主要路徑。所謂大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是指中國特色城鎮(zhèn)化道路要以大城市為中心、中等城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)并舉，逐漸形成容納農(nóng)村剩余勞動力的立體式的城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡。從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際和經(jīng)驗來看，片面發(fā)展大城市或者盲目發(fā)展小城鎮(zhèn)都行不通。尤其是過去偏向城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展路線，導致大量農(nóng)村富余勞動力流向城市，人口過度集中于北京、上海、廣州、深圳等大城市和特大城市，導致就業(yè)難、房價高、環(huán)境污染嚴重等“城市病”問題突發(fā)，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，并且在數(shù)量上、結構上要合理，在空間上要布局得當，有條件的地區(qū)盡可能依托城市群、城鎮(zhèn)網(wǎng)發(fā)展，有助于形成科學合理的城鎮(zhèn)化體系，更好地發(fā)展城市之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系，發(fā)揮城市群和城鎮(zhèn)網(wǎng)的群聚效應、大中城市的輻射帶動作用、小城鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)濟和文化中心的作用，在大幅度提高城鎮(zhèn)化水平的同時消除或減少“城市病”，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好市場與政府作用

中國特色新型城鎮(zhèn)化還必須堅持市場推動和政府導向相結合。從美國等發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑來看，單純依靠市場機制去推進，都出現(xiàn)過不同程度的社會經(jīng)濟問題，甚至有的還出現(xiàn)了“過度城市化”、“城市病”嚴重等問題。而我國在改革開放前完全由政府管控的、粗放型的城鎮(zhèn)化，也帶來了進程緩慢、質(zhì)量不高等問題。因此，新型城鎮(zhèn)化必須要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府與市場的關系，市場能解決城鎮(zhèn)化中的微觀資源配置問題，但難以解決好城鎮(zhèn)化宏觀布局問題；市場能夠解決城鎮(zhèn)化中的一些經(jīng)濟矛盾，但解決不好城鎮(zhèn)化發(fā)展中人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境的矛盾，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)以及收入分配不公、體制機制不合理等問題。我們只有走市場推動和政府導向相結合、政府發(fā)動與民間發(fā)動相結合、自下而上與自上而下相結合的道路，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展。首先，要明確劃清政府與市場的邊界。市場能解決的，政府就不要干預；當市場失靈時，如公共產(chǎn)品的供給，外部性等，就由政府來解決。其次，要充分發(fā)揮市場在配置資源的決定性作用[13]，政府此時只起輔助作用。最后，政府要從競爭性的行業(yè)和領域撤離出來，不要與市場爭利，把職能轉到為市場主體服務、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來。建立服務型政府，把無限政府轉變成有限政府，主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。只有這樣，才能既發(fā)揮政府的必要的調(diào)控作用，又充分利用民間的巨大潛力和市場效率的優(yōu)勢，既避免過度城市化，又防止城市化滯后，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化積極健康發(fā)展。

(四)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好城市和農(nóng)村發(fā)展

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一種非均質(zhì)的地域經(jīng)濟空間，是人類賴以生存、活動和發(fā)展的地域?qū)嶓w。[14]它們之間既有各自的運動規(guī)律，同時，又是一個互相依存的對立統(tǒng)一體。當前，我國城鄉(xiāng)之間還存在諸多問題，如一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展 “一頭重、一頭輕”，出現(xiàn)了教育均衡問題、醫(yī)療服務問題、文化設施建設問題等，都不同程度地影響到城鄉(xiāng)居民在公共服務方面的需求；還有些地方城市反哺農(nóng)村力量不足，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村飲水問題、垃圾處理問題、道路通行問題、環(huán)境污染問題等，都不同程度地影響到農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平；甚至有些地方過多占用耕地，違背農(nóng)民意愿進行“遷村并點”，導致農(nóng)民“被上樓”、“被騰地”，損害了農(nóng)民的利益，束縛了農(nóng)業(yè)發(fā)展，影響了城鄉(xiāng)一體的發(fā)展路線。之所以出現(xiàn)這些問題，關鍵在于我國過去城鎮(zhèn)化走的是一條“重城市、輕農(nóng)村”、“城鄉(xiāng)分治”的發(fā)展道路，最終導致城鄉(xiāng)二元格局一度拉大。新型城鎮(zhèn)化的最終目標就是要破除城鄉(xiāng)之間的樊籬，促進城市與農(nóng)村發(fā)展的協(xié)調(diào)，城市居民與農(nóng)村居民的和諧相處，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的城市中國，即整個國家城市和鄉(xiāng)村基礎設施是一體的，公共服務是均等的，整個國家被著上城市的底色，農(nóng)民擁有與市民相當?shù)闹R、技能、素質(zhì)和收入以及均等的公共服務，農(nóng)村也擁有與城市相近的基礎設施。[15]因此，必須要把城鄉(xiāng)一體置于城鎮(zhèn)化模式的核心位置，沖破在要素流動、資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體制束縛，按照實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、共同繁榮的目標設計城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，這是實現(xiàn)又好又快發(fā)展必然的模式選擇。首先，要對城鄉(xiāng)的基礎設施建設、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、社會管理等進行一體化規(guī)劃布局，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間合理流動、公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。其次，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度、戶籍管理制度、社會保障制度和公共財政制度等，逐步形成有利于城鄉(xiāng)相互促進、共同發(fā)展的體制和機制。在城市發(fā)展的同時，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動作用，加快農(nóng)村基礎設施建設，推動城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸。同時，要加強農(nóng)業(yè)投入，加大城鎮(zhèn)對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)輻射力度，著力形成合理分工的產(chǎn)業(yè)布局[16]，推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)其內(nèi)部蘊藏的巨大潛能，縮小農(nóng)村與城市之間的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源良性互動、城鄉(xiāng)信息良性互動、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)良性互動、城鄉(xiāng)市場良性互動、城鄉(xiāng)文化良性互動。

(五)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好區(qū)域平衡發(fā)展

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，進一步“優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”。而目前從區(qū)域發(fā)展的角度分析,我國的城鎮(zhèn)化存在西部地區(qū)大城市首位度較大、中小城市發(fā)展不足以及東西部城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡現(xiàn)象。[17]以2012年我國各省市的城鎮(zhèn)化水平來看(如圖2所示)，東北部地區(qū)發(fā)展較快，在13個城鎮(zhèn)化水平超過全國平均水平的省市當中，就有11個是東北部地區(qū)的；中西部地區(qū)發(fā)展相對較慢，尤其是西部地區(qū)缺少具有輻射和帶動作用的中心城市。小城鎮(zhèn)的發(fā)展也呈現(xiàn)東部地區(qū)數(shù)量較多、規(guī)模較大、發(fā)展較快，而西部地區(qū)數(shù)量較少、規(guī)模過小、發(fā)展較慢的特征。這種區(qū)域城鎮(zhèn)化水平的差異除受到歷史因素、政策因素的影響以外，最主要還是源于經(jīng)濟因素，經(jīng)濟基礎薄弱、工業(yè)化發(fā)展層次低、產(chǎn)業(yè)結構不盡合理，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏強勁的動力。

圖2 2012年中國各省市城鎮(zhèn)化水平情況對比圖①

因此，要改變我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中區(qū)域不平衡問題，第一，要健全規(guī)劃體系，從戰(zhàn)略的高度來制定規(guī)劃，要立足當前，著眼于長遠，在已建立的主體功能區(qū)劃分的基礎上，保障各個區(qū)域各有側重、協(xié)調(diào)推進。東北部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展要以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為重點，中部地區(qū)要大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，培育城市群和城市帶，西部地區(qū)要抓住西部大開發(fā)的良機，積極發(fā)展沿線中小城市，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)。[18]第二，要加大政策的扶持力度，整合人口、財稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等各類政策，支持中西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展。第三，要增強產(chǎn)業(yè)支撐。側重從影響城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟和科技因素著手，提升中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平以及工業(yè)化水平。第四，要改善區(qū)域性的交通基礎設施建設，完善地方性的公共服務資源配置。第五，要加大促進區(qū)域間的合作，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的分工合作、城市功能的輻射擴散、資源合理開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的共同責任、公共資源的互惠共享、創(chuàng)新網(wǎng)絡和基礎設施網(wǎng)絡的共建等[19]，達到區(qū)域圈層的輻射和帶動目的。第六，就是要加大招商引資力度，推進城鎮(zhèn)擴容提質(zhì)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2013》。

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