壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核的現(xiàn)狀及反思

【摘 要】績效考核是政府系統(tǒng)內(nèi)部管理的重要工具。作為政權體系的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會公眾的聯(lián)系最為緊密，其績效考核意義重大。當前，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部呈現(xiàn)出特殊的壓力型政治體制。這種壓力型體制引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核逐漸偏離公共利益取向。服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設，要求推進和完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核。

【關鍵詞】壓力型體制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；績效考核；公共服務

改革開放以來，我國農(nóng)村改革已走過30多年的歷程。從廢除人民公社、重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行村民自治，到農(nóng)村綜合改革和社會主義新農(nóng)村建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進行了一系列重大調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體系的末梢，是國家政權在農(nóng)村地區(qū)的延伸，直接承擔著為廣大農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務的重要職能。作為最基層的政權組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、加強基層民主建設、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。由于特殊的壓力型政治體制的現(xiàn)實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核還存在諸多問題，與服務型政府的理念和價值相去甚遠。新形勢下積極完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核，推進以公共服務為主要內(nèi)容的績效評估與行政問責，構(gòu)建以民眾需求為導向的服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無疑具有重要的理論價值和實踐意義。

一、壓力型體制的內(nèi)涵

（一）壓力型體制的概念界定。壓力型體制是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，是對地方政府運作機制的形象描述，描繪了各級地方政府在政治壓力的驅(qū)動下如何運行?！皦毫π腕w制”這一概念，首先出現(xiàn)于中央編譯局榮敬本教授領導的課題組在《經(jīng)濟社會體制比較》上發(fā)表的報告《縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制》中。榮敬本等人在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》一書中指出，我國縣鄉(xiāng)政治體制是一種壓力型體制，這種壓力型體制通過將上一級政府確定的經(jīng)濟發(fā)展任務、指標層層分解下達，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至到村，將下級的“政績”考核、榮辱升遷與其完成任務情況相掛鉤，這在無形中形成了一種自上而下的壓力機制。壓力型體制下，為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項命令和任務，一級政權組織管理采取數(shù)量化的任務分解機制、各部門共同參與的問題解決機制和物質(zhì)化的多層次評價體系，以物質(zhì)刺激驅(qū)動政治過程，使組織和個人為爭取資源、名次和個人升遷而努力。

（二）壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核。壓力型體制發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一層級，往往導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權力的異化和政府角色的變異。一方面財權上收而事權下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級各種壓力性考核指標，只能變相地將負擔轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民而謀取自身利益。另外，縣級政府只關心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務和指標的完成結(jié)果，而不管其采取何種途徑和方式，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色蛻變。這種層層下達指標的壓力型體制，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核主要以上級硬性指標為導向，對民眾真實需求缺乏回應性，績效考核工作逐漸偏離服務型政府的價值取向。壓力型體制下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的逆向激勵，背離了民眾的要求和公共利益取向。

二、壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核存在的問題

作為一種創(chuàng)新性政府管理工具，績效考核是對政府行為（效率和公共責任）效果的考量，是采用科學的標準、程序和方法對政府的實際工作作出客觀評價，以不斷提高政府績效。壓力型體制下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核，主要由縣級政府依據(jù)各種“政治化”指標完成情況來評價。黨和國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核方面進行了有益探索并取得了初步成效，但當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核仍存在突出問題，遠未達到服務型政府建設的要求。

（一）績效考核主體單一，缺乏多元民主參與。壓力型體制下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核主體十分單一，主要以上級政府或領導為主，專家學者等組成的專業(yè)機構(gòu)和廣大農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考評缺少話語權。雖然某些地方已嘗試引入多元化的民主參與機制，但由于參與范圍的限制，民主參與的效果卻不理想。這種自上而下的單一化考核主體，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一味迎合上級要求而對民眾需求缺乏回應性。單純憑借上級政府和領導的主觀判斷來考核下級工作業(yè)績，也造成了考核結(jié)果科學性和公平性的缺失。

（二）績效考核重點突出經(jīng)濟領域，弱化公共服務指標。目前各級政府都把追求經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長作為一切工作的重中之重，認為只要GDP增長了，經(jīng)濟發(fā)展水平提高了，其他各項事業(yè)都會跟上。這種片面強調(diào)GDP的發(fā)展方式反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核上，就是縣級政府以各種量化的經(jīng)濟指標來評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項工作，甚至“一票否決”。考核工作重點突出經(jīng)濟領域，而對公共服務考核指標的設置十分薄弱且大多為定性指標。這種以經(jīng)濟為導向的考核形式有意無意淡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務職能，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多精力投入招商引資、土地買賣等項目以拉動GDP增長，對農(nóng)民增產(chǎn)增收及生活水平的改善則漠不關心。

（三）績效考核程序不透明，監(jiān)督機制不完善。目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核一般先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門自評，再由上一級各政府部門逐項檢查核實，然后經(jīng)縣目標管理領導小組復審，最后由縣委縣政府作出最后考核決定。整個績效考核程序是在政府系統(tǒng)內(nèi)部完成的，缺乏透明性，不對民眾和社會開放，容易導致考核工作流于形式。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核監(jiān)督機制也不完善。從考核指標的設置到考核主體的確定，再到考核程序的運作及考核結(jié)果的反饋，各個環(huán)節(jié)都缺乏健全有效的監(jiān)督機制。紀檢監(jiān)察部門有效監(jiān)督的缺乏導致考核工作無法真正貫徹落實。社會公眾和新聞輿論監(jiān)督的喪失亦帶來績效考核“農(nóng)民導向”的價值偏差。各種監(jiān)督機制的不完善，最終導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核背離公共利益的價值取向。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核工作的對策與建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直面廣大農(nóng)村，肩負著貫徹落實黨和國家各項惠農(nóng)政策及為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務的重要職能，其職能的有效履行直接關乎國家政權在農(nóng)村地區(qū)的合法性問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核作為提高其管理質(zhì)量和效率的重要途徑，也發(fā)揮著重要作用。針對壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核面臨的突出問題，我們必須加以完善。

（一）引入民主參與，突出“農(nóng)民導向”。要努力改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核主體單一的局面，積極引入多元化的民主參與機制?？己顺绦蛞_透明，讓廣大農(nóng)民群眾有機會參與考核過程并表達利益，同時引入各種專業(yè)評估機構(gòu)作為第三方考核主體。多元化評估主體的參與能使考核工作更加科學合理。此外“以農(nóng)民需求為導向”的價值觀念必須貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核全程，要始終把廣大農(nóng)民群眾的切身利益擺在優(yōu)先地位。

（二）優(yōu)化指標體系，強化公共服務?？冃Э己酥笜梭w系設計的科學與否直接關乎考核工作的成敗。要優(yōu)化考核指標體系，合理確定各項指標的權重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核不能僅關注經(jīng)濟領域，而要重點突出社會管理和公共服務職能，尤其是要強化公共服務指標并加以細化和量化。評估重點要從注重形式和過程轉(zhuǎn)向注重成果和績效，從注重經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務和鄉(xiāng)村治理。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的重點應是農(nóng)村基礎設施建設、教育醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等公共服務項目，以推進服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設。

（三）健全監(jiān)督機制，增進公共利益。由于信息不對稱等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核缺乏多方主體的有效監(jiān)督，導致考核出現(xiàn)諸多問題。因此要建立健全與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核制度相配套的監(jiān)督機制，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門、社會公眾和新聞媒體等的監(jiān)督作用，增加考核的透明性、科學性和民主性，保證績效考核不流于形式，真正發(fā)揮考核機制的激勵作用，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增進公共利益而努力改善績效。尤其是要為農(nóng)民群眾監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供渠道和方式，把農(nóng)民滿意度作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要標準，改變過去對上的單向問責為對上和對下的雙向問責，建構(gòu)以公共服務為指向的行政問責體制。

參考文獻

[1] 楊雪冬.壓力型體制：一個概念的簡明史[J].社會科學，2012（11）.

[2] 吳理財.從“管治”到“服務”—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究[M].中國社會科學出版社，2009.6.

[3] 朱海穎.服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核制度研究[D].上海交通大學，2009.

[4] 李熠煜，丁永斌.壓力型體制下地方政府績效評估價值取向研究[J].湖湘公共管理研究 （第四卷），2013.

[5] 何植民，楊峰.科學發(fā)展觀與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估指標體系的科學構(gòu)建[J].行政論壇， 2008（5）.

[6] 許才明.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理改革研究[M].江西人民出版社， 2009.

[7] 常偉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型[M].中國經(jīng)濟出版社，2011.

作者簡介：陳玲玲（1990- ），女，漢族，安徽巢湖人，是安徽省合肥市安徽大學管理學院行政管理專業(yè)2013級碩士研究生，研究方向：勞動與社會保障。endprint