論我國城市生活垃圾治理中的公眾參與制度

陳云俊　石磊

【摘 要】我國現(xiàn)行的城市生活垃圾管理體制還是停留在計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，政府包干，政府投資，政府經(jīng)營。本文針對城市生活垃圾治理的政策、法規(guī)也大都建立在自上而下的改革層面上，這些政策、法規(guī)未必能完全契合公眾的需求，公眾只能被動地執(zhí)行政策、遵守法規(guī)。事實上，僅依靠政府的力量不可能完成保護(hù)城市環(huán)境這一普遍而又復(fù)雜的重大問題，它需要來自社會公眾、社會組織和企業(yè)的支持與合作。城市生活垃圾的治理更是與公眾生活環(huán)境質(zhì)量和身體健康密切相關(guān)，更需要公眾的有效參與。公眾有效參與城市生活垃圾治理已成為推動城市環(huán)境保護(hù)和城市長遠(yuǎn)發(fā)展的必然趨勢。因此，開展城市生活垃圾治理的公眾參與研究十分重要。

【關(guān)鍵詞】城市生活垃圾治理；公眾參與；立法完善

城市生活垃圾問題伴隨著我國城市化的迅猛發(fā)展已日趨尖銳。污染環(huán)境、破壞市容、傳播疾病、滋生社會矛盾作為城市生活垃圾的副產(chǎn)品，不僅對城市居住環(huán)境造成巨大的負(fù)面影響，而且也限制了一城的可持續(xù)發(fā)展。在城市生活垃圾治理過程中，芬蘭和丹麥已建立比較完善的公共參與機(jī)制，同時本國公民參與城市生活垃圾治理的積極性也比較高，這為本國有效降低城市生活垃圾對居民的負(fù)面影響提供了重要支持。[1]（P79）我國為實現(xiàn)城市生活垃圾治理的“三化”（減量化、資源化、無害化），政府主導(dǎo)的集中化、規(guī)模化垃圾處理模式仍在全國大張旗鼓地展開[2]（P40），然而多數(shù)地區(qū)的公眾參與機(jī)制并不完善，甚至幾近空白。目前，我國很多地方政府治理城市生活垃圾的行為模式，并未得到當(dāng)?shù)毓姷某浞掷斫夂陀行ПO(jiān)督，公眾對抗政府治理城市生活垃圾的事件時有發(fā)生，給社會的和諧穩(wěn)定帶來了極大的負(fù)面影響。開展城市生活垃圾治理的公眾參與研究十分重要！

1 我國城市生活垃圾治理中的公眾參與現(xiàn)狀

我國城市生活垃圾治理改革源于1992年出臺的《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》，起步不算晚。該通知首次提出要讓政府以外的個人分擔(dān)城市生活垃圾治理的任務(wù)。然而經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國治理城市生活垃圾的水平雖在不斷提高，但我國的城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制仍處于萌芽期?，F(xiàn)階段，公眾參與城市生活垃圾治理呈現(xiàn)以下特點：

1.1 公眾意見集中表達(dá)困難

一城的生活垃圾由一城居民共同制造，遠(yuǎn)離垃圾焚燒廠的居民相比垃圾焚燒廠附近的居民是垃圾處理的獲利者。兩類居民對待垃圾焚燒廠的態(tài)度也會迥異，前者不會強(qiáng)烈反對垃圾焚燒廠的興建，后者則強(qiáng)烈抵制垃圾焚燒廠落戶在自己家附近。即使存在共同利益的同類居民間，也會因各自認(rèn)知的差異，提出的主張可能非常分散、片面甚至存在內(nèi)部沖突，這將大大削弱他們追求共同利益的能力。簡單來說，因群體間存在利益沖突，個體間存在認(rèn)知差異，公眾關(guān)于城市生活垃圾治理的意見很難集中表達(dá)。

1.2 治理信息供給不足影響公眾的參與能力

如果沒有充分的城市生活垃圾治理信息的支持，公眾不可能有效地參與城市生活垃圾的治理。在當(dāng)下的中國，公眾與城市生活垃圾治理部門之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，這種不對稱嚴(yán)重削弱了公眾參與機(jī)制應(yīng)有的功能，并產(chǎn)生了許多社會矛盾。從實踐來看，垃圾填埋場、垃圾焚燒廠等的開發(fā)建設(shè)活動對公眾居住環(huán)境影響特別巨大，公眾渴望環(huán)保部門以及建設(shè)單位能及時、有效地公開環(huán)評文件。而我國的《環(huán)境影響評價法》并沒有規(guī)定在編制和審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的過程中建設(shè)單位和環(huán)保部門應(yīng)主動公開其內(nèi)容，公眾只能事后申請，往往也于事無補(bǔ)。在公眾能及時獲取的城市生活垃圾治理信息匱乏的情形下，公眾的有限參與也只具有形式意義。

1.3 公眾參與城市生活垃圾治理的方式不合理

近些年，我國公眾參與城市生活垃圾治理的過程中，有一個非常值得深刻反思的現(xiàn)象，那就是公眾表達(dá)其正當(dāng)利益訴求時往往是被迫采取非法聚眾、示威等方式。如北京六里囤垃圾焚燒廠案以及全國各地公眾反對建城市生活垃圾焚燒廠活動等都呈現(xiàn)出法律制度外參與的情景。雖然近幾年，政府為公眾參與城市生活垃圾治理提供了許多新的參與方式，如公示、聽證、電子政務(wù)等。但現(xiàn)有的公眾參與方式往往流于形式，實際效果有限。比如網(wǎng)絡(luò)平臺上的公眾利益主張無力，政府互動遲緩；所謂的聽證容易受利益部門的誘導(dǎo)；公示的時間和范圍有限，不利于公眾的監(jiān)督參與；有切身利害關(guān)系的公眾利益受損后，還面臨上訪無門的困境。

2 有關(guān)我國城市生活垃圾治理公眾參與的法律制度評析

2.1 相關(guān)法律規(guī)范現(xiàn)狀

我國目前的法律法規(guī)中涉及公眾參與城市生活垃圾治理的還比較少。1992年出臺的《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》，首次提出要讓政府以外的個人分擔(dān)城市生活垃圾治理的任務(wù)。2002年頒布的《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，首創(chuàng)公眾繳費制，宣示了公眾參與治理城市生活垃圾的可能性。2004年12月29日修訂通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法》在《生活垃圾污染污染環(huán)境的防治》一章中，并沒有關(guān)于公眾參與的規(guī)定，只是在其《總則》中之第九條規(guī)定了“任何單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對造成固體廢棄物污染環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”，但這不是真正意義上的公眾參與城市生活垃圾治理。2007年7月1日起施行的《城市生活垃圾管理辦法》之第七條第二款規(guī)定：“制定城市生活垃圾治理規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見?！痹摬块T規(guī)章首次肯定了公眾可以參與城市生活垃圾治理規(guī)劃。2011年4月19日起實施的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的通知》，該通知將全員動員、科學(xué)引導(dǎo)和政府主導(dǎo)、社會參與作為政府加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作應(yīng)遵循的兩項基本原則。

此外，我國《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境信息公開辦法》以及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等環(huán)保法律法規(guī)有關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性規(guī)定。

2.2 現(xiàn)有法律制度的缺陷

現(xiàn)有的關(guān)于公眾參與城市生活垃圾治理的法律制度還存在不少缺陷，亟待完善。目前我國城市生活垃圾治理公眾參與法律制度最主要存在以下問題：首先，缺乏現(xiàn)代理念的支持?，F(xiàn)有的城市生活垃圾治理法律法規(guī)的理念還停留在“全能政府”時代，而不是從公民社會的角度進(jìn)行規(guī)定。其次，城市生活垃圾治理信息的公開不夠全面。我國多數(shù)城市生活垃圾處理工程在開工建設(shè)前未將相關(guān)信息公示于眾，更鮮少征求公眾意見，即使有公眾的參與也多為走形式，有切身厲害關(guān)系的公眾往往面臨渴望參與卻參與無門的困境。最后，公眾參與機(jī)制不完善?，F(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境信息公開辦法》以及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等環(huán)保法律法規(guī)對公眾參與城市生活垃圾治理只做了綱領(lǐng)性的規(guī)定，實際操作性不強(qiáng)，無法保障公民有效參與城市生活垃圾治理。

3 完善我國城市生活垃圾治理公眾參與制度的立法展望

通過對我國公眾參與城市生活垃圾治理現(xiàn)狀的分析以及相關(guān)法律制度的評析，不難看出我國公眾參與城市生活垃圾治理困難重重，相關(guān)法律制度也不夠完善。我國城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制的發(fā)展還需要完善的法律法規(guī)的制度保障和政府的進(jìn)一步引導(dǎo)、鼓勵和支持，同時也需要公眾的支持與參與。針對我國城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制中存在的諸多問題，筆者想從公眾意識、信息獲取、參與方式這三個角度提出相應(yīng)的具體建議，以期促進(jìn)我國城市生活垃圾治理“三化”（減量化、資源化、無害化）目標(biāo)的進(jìn)一步實現(xiàn)。

3.1 提高公眾參與城市生活垃圾治理的意識

現(xiàn)代城市生活垃圾的治理離不開公眾的參與。公眾個體對城市生活垃圾相關(guān)問題認(rèn)識水平的高低會左右其對生活垃圾治理的一般性態(tài)度以及行為模式的選擇。增加個人對垃圾治理問題的認(rèn)知會促使其對參與城市生活垃圾治理行動產(chǎn)生更積極的態(tài)度。因而提高公眾對城市生活垃圾的認(rèn)知水平，培養(yǎng)其主動參與的意識和能力，是我國城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展的方向。

3.1.1 重視公眾主動參與意識的培養(yǎng)

首先，國家應(yīng)從戰(zhàn)略的高度制定公眾參與城市生活垃圾治理的規(guī)劃，并納入公民社會理念，從而引導(dǎo)廣大公眾積極主動地參與城市生活垃圾治理。其次，法律法規(guī)應(yīng)明確公民有提高自身參與城市生活垃圾治理意識地義務(wù)，城市生活垃圾的治理不僅是政府、企業(yè)的責(zé)任，也是每個社會公眾應(yīng)主動擔(dān)負(fù)的責(zé)任，公眾有義務(wù)提高自身的環(huán)保參與意識。第三，建議設(shè)立城市生活垃圾分類回收日，號召公眾有意識的對城市生活垃圾進(jìn)行分類回收，從而從源頭上治理城市生活垃圾。

3.1.2 將城市生活垃圾知識教育納入中小學(xué)環(huán)保課程

完善的教育對公眾環(huán)保意識的培養(yǎng)有著巨大的推動作用，應(yīng)將城市生活垃圾知識教育納入小學(xué)、中學(xué)課程，針對學(xué)生的年齡階段設(shè)置相應(yīng)的教育計劃，逐步從小培養(yǎng)公眾對城市生活垃圾的了解和關(guān)注，培育他們愛護(hù)城市環(huán)境的觀念與習(xí)慣。學(xué)校在假期可組織全校學(xué)生參觀垃圾填埋場、垃圾焚燒廠，尋找城市生活垃圾破壞的痕跡，并將其作為學(xué)生校外環(huán)境教育的一部分。

3.1.3 形成多元化的城市生活垃圾治理知識宣傳主體

公眾參與城市生活垃圾治理意識的提高不僅需要政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)，也需要其他社會力量長期有效地宣傳。形成多元化的城市生活垃圾治理知識宣傳主體勢在必行。第一，政府應(yīng)改善宣傳方式，注重發(fā)揮電腦、手機(jī)、公交車窗等移動新媒體平臺對城市生活垃治理法規(guī)、政策、處理技術(shù)方法等知識的宣傳作用。第二，形成企業(yè)和社區(qū)間的良性互動機(jī)制，鼓勵企業(yè)邀請社區(qū)居民實地參觀垃圾處理工廠、開展循環(huán)產(chǎn)品營銷活動、組織社區(qū)進(jìn)行生活垃圾分類活動等，以企業(yè)帶動社區(qū)居民主動參與城市生活垃圾治理意識的提高。第三，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮城市居民委員會組成人員、社區(qū)工作者的作用。如，在社區(qū)發(fā)揮越來越重要作用的社工可以在其工作職責(zé)中納入城市生活垃圾治理知識宣傳一項。第四，探索環(huán)保公益組織和高校的合作機(jī)制。環(huán)保公益組織具有較強(qiáng)的專業(yè)性，高校學(xué)生具有較強(qiáng)的可塑性，兩者應(yīng)合作開展城市生活垃圾知識宣傳實踐活動，必能對社會產(chǎn)生極強(qiáng)的正能量。

3.2 擴(kuò)寬公民獲悉城市生活垃圾治理信息的途徑

如果缺少相關(guān)的城市生活垃圾治理信息，即使公眾有了參與城市生活垃圾治理的意識，也無從做起。隨著公眾城市環(huán)境保護(hù)意識的不斷提高，對我國的城市生活垃圾治理信息公開途徑也提出了新的要求，應(yīng)用過以下措施擴(kuò)寬我國公眾獲悉城市生活垃圾治理信息的途徑。

3.2.1 利用門戶網(wǎng)站、即時通訊工具、手機(jī)應(yīng)用軟件等為公眾提供實時的城市生活垃圾治理信息。我國各城市的環(huán)保部門可以借鑒國外城市的成功經(jīng)驗，利用微博、即時通訊工具（如微信、支付寶、來往）的公共平臺等定期、及時地向公眾發(fā)布本市城市生活垃圾收集、運(yùn)輸和處理等信息。

3.2.2 鼓勵社會組織監(jiān)測和發(fā)布城市生活垃圾環(huán)境信息。有相應(yīng)檢測能力的社會組織、高校也可以利用自身掌握的技術(shù)、設(shè)備、資源、人力等優(yōu)勢，組織民間城市生活垃圾環(huán)境監(jiān)測并定期向公眾發(fā)布監(jiān)測結(jié)果。上述組織、機(jī)構(gòu)應(yīng)在我國法律允許的范圍內(nèi)開展民間城市生活垃圾監(jiān)測，發(fā)布的城市生活垃圾環(huán)境信息也應(yīng)是真實、可靠地，其行為的宗旨也應(yīng)是為了社會福祉而不是以營利為目的。鼓勵、支持和引導(dǎo)社會組織、高校等第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測和發(fā)布城市生活垃圾環(huán)境信息將是公眾獲取城市生活垃圾治理信息的重要渠道。

3.3 豐富城市生活垃圾治理公眾參與的方式

只有豐富公眾參與城市生活垃圾治理的方式，才能在政府、企業(yè)和公民之間形成良好的溝通和互動。

3.3.1 構(gòu)建合理的城市生活垃圾收費機(jī)制

對城市生活垃圾制造者收費是公眾間接參與城市生活垃圾治理的一種方式。合理的收費機(jī)制不僅可以降低城市生活垃圾總量，而且可以調(diào)動公眾更廣泛的參與垃圾回收和資源循環(huán)利用。我國開征城市生活垃圾收費比較晚，尚未形成完善的的城市生活垃圾收費機(jī)制，因而有必要構(gòu)建適合我國國情的城市生活垃圾收費制度。第一，嚴(yán)格按照“污染者付費”的原則，通過研討會、聽證會、論證會等形式探索適合本城市發(fā)展的城市生活垃圾收費制度，如按量收費、按家庭人口收費等。第二，委托第三方主體代收城市生活垃圾費，以解決城市生活垃圾費用征收難、成本高的問題，如將城市生活垃圾費用附征于每戶的水、電等必需品中，引導(dǎo)公眾自覺納費。

3.3.2 鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)

城市生活垃圾也是一種可利用的資源，可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值，具有極大的投資潛力。鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)既能拓寬民間資本的投資渠道，又能減輕政府的財政壓力，更可以增強(qiáng)企業(yè)與政府在城市生活垃圾循環(huán)利用方面的競爭與合作。為此，我國應(yīng)鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)，并構(gòu)建完善的法律保障機(jī)制。第一，遵循“誰投資誰受益”的原則，在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)。第二，明確政府的管理、監(jiān)管職責(zé)，依法行政，保障民間投資者的合法利益。

3.3.3 增強(qiáng)環(huán)保公益組織的作用

環(huán)保公益組織有廣泛的群眾基礎(chǔ)，也是政府工作的幫助者、監(jiān)督者和推動者。我國的城市生活垃圾治理主體應(yīng)是多層次的，不僅需要政府、市民的介入，還應(yīng)當(dāng)鼓勵環(huán)保公益組織這種強(qiáng)有力的公眾力量的加入。環(huán)保公益組織在我國的城市生活垃圾治理過程中，應(yīng)占據(jù)重要一席。第一，構(gòu)建環(huán)保公益組織與政府及市民在城市生活垃圾治理領(lǐng)域的良好互動機(jī)制，鼓勵更多的環(huán)保公益組織參與城市生活垃圾治理。第二，利用環(huán)保公益組織專業(yè)、高校的特性以及良好的群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)環(huán)保公益組織在增進(jìn)市民城市生活垃圾分類、回收和處理等方面的作用。第三，加強(qiáng)環(huán)保公益組織與學(xué)校和公民個人間的合作，為我國城市生活垃圾治理培養(yǎng)更多的專業(yè)性人才。

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[責(zé)任編輯：湯靜]