爭議國資委

■本刊記者 王運寶

國資國企改革的深入推進，必然包含對國資委本身的改革。未來國資監(jiān)管模式和覆蓋范圍的走向，仍然處在探索階段。

在現(xiàn)有的的國資委——國有企業(yè)兩層架構(gòu)中，再加入一個中間層國有資本投資運營公司，會發(fā)生什么樣的改變？

目前，這種三層結(jié)構(gòu)已被多個省市寫入改革方案，國資委的監(jiān)管體制機制也將隨之發(fā)生深刻變化。2003年以來，國務(wù)院國資委和各地方國資委的成立，是一個重要的節(jié)點性事件。

但隨著國資改革推向深入，國資委卻迎來更多的爭論，甚至有種觀點認為，國資委的存在，恰是下一個十年國資改革的天然障礙。

實際上，圍繞國資委的爭論，11年來從沒有停止過，特別是每當進入國企改革的關(guān)鍵時刻，爭議更會隨之增加。不可否認的是，全面深化國資國企改革，國資委自身的改革是繞不開的坎。

“特”在哪里

7月14日，是浙江省國資委成立10周年的日子。從當日起，浙江省國資委決定為即將拉開的改革進行造勢。作為中國民營經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)的國資委，其改革舉動更受外界矚目。

從2003年開始，包括浙江在內(nèi)的省、市級地方國資委，按照黨的十六大確立的原則，代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，建立管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。

根據(jù)機構(gòu)設(shè)立的正式表述，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（通稱國資委）是國務(wù)院直屬正部級特設(shè)機構(gòu)，國務(wù)院授權(quán)國資委代表國家履行出資人職責。國務(wù)院國資委的監(jiān)管范圍是中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。由于這是一項重大的制度改革創(chuàng)新，第一任國資委主任李榮融甫一上任，即感受到了肩頭擔子之重，他在日后描述當時工作壓力時說：“國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革極具挑戰(zhàn)性，極具探索性?！?/p>

11年來，國務(wù)院和省、市國資委的工作成效有目共睹。截至2013年12月，全國國企資產(chǎn)總額達到104萬億元，成為中國經(jīng)濟的脊梁。但另一方面，在管人、管事、管資產(chǎn)的監(jiān)管體制下，國資委直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理及人事的做法，引起越來越多的爭論。

采訪中，大多數(shù)人的觀點認為，國資委應(yīng)當成為規(guī)則的制定者和監(jiān)管者，而非直接參與者，國資委不應(yīng)該既監(jiān)督又直接參與管理，甚至主導(dǎo)企業(yè)的重大決策。一位央企高管曾這樣描述說：“國資委如果僅是監(jiān)管機構(gòu)，職責就是政策制定與監(jiān)管，像證監(jiān)會一樣做裁判員；如果僅是出資人代表，職責就是派遣董事進入董事會。但現(xiàn)在國資委給我們的感覺是，一方面站在國家高度上制定宏觀的行業(yè)政策，一方面通過管住央企的高管直接介入企業(yè)管理?！?/p>

在外界眼里，國資委職能模糊。李榮融曾表示，他卸任后最擔心的問題是政企再次合一：“有些領(lǐng)導(dǎo)對國資委這個特設(shè)機構(gòu)‘特設(shè)’在哪里，還是不清楚?！?/p>

如今，國資委“出資人”和“監(jiān)管者”角色定位的混淆與矛盾依舊存在。而且，從管資產(chǎn)到管資本的角色轉(zhuǎn)變，又對國資委提出了新挑戰(zhàn)。國務(wù)院國資委研究中心原主任李保民分析說：“國資委是中國國資改革的一種獨特探索，現(xiàn)在我們要回答‘特’在哪里的問題。國務(wù)院國資委是正部級特設(shè)機構(gòu)，‘機構(gòu)’這個詞非常巧，沒有說是行政部門、事業(yè)單位、企業(yè)法人，但到底‘特’在哪里，要探索?！?/p>

中國政法大學(xué)教授李曙光是《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的起草成員之一，他認為國資委成立之初就存在缺陷，一方面是解決國有資產(chǎn)具體出資人的空缺問題；另一方面，在于結(jié)束當時國有資產(chǎn)管理上“五龍治水”的混亂狀態(tài)。這種雙重目標導(dǎo)致日后國資委職能定位的模糊。

以十八屆三中全會為標志，新一輪改革明確以管資本為主，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。這無疑使國資委處于一個亟待變革的位置上。

由此可見，現(xiàn)有的國資管理體制甚至國資委本身，都面臨著改革的挑戰(zhàn)。國務(wù)院國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任彭華崗稱，國資監(jiān)管從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，意味著國資委監(jiān)管角色定位將隨之改變，一個形象的比喻是，從“婆婆”到“老板”。

是否縱向再延伸

自從2013年11月全面深化改革的內(nèi)容正式公布后，“國有資本投資運營公司”成為上榜頻次頗高的一個熱詞，也預(yù)示了對國有企業(yè)的理解，迎來一次升級。根據(jù)這種新的模式設(shè)計，在目前的國資委、國有企業(yè)之間，將會加入一個國有資本投資運營公司，從而形成國資委——國有資本投資運營公司——國有企業(yè)三個層級的縱向關(guān)系。

對于這種新的縱向關(guān)系，上海國資運營研究院秘書長羅新宇表示，國資改革要實現(xiàn)三層架構(gòu)，即國資委、平臺、企業(yè)。國資委相當于裁判、國資運營平臺是領(lǐng)隊、企業(yè)是運動員，彼此是平等關(guān)系而非上下級關(guān)系。其中，國資委對干部、日常事務(wù)的管理權(quán)限不變，平臺僅負責股權(quán)管理和運作，不參與企業(yè)內(nèi)部管理，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)運營。在這種情況下，“國有”的掌控力體現(xiàn)在對資本的掌控力上。

復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所所長張暉明分析說：“這實際上不只是打造一個平臺問題，而是要重新理解行政層級隸屬與資產(chǎn)管理之間的關(guān)系，這個有難度。但建立國資流動平臺以深化完善國資監(jiān)管體系的方向是對的?！倍诘胤礁母锓桨钢校拇?、山東都提出要建立三級監(jiān)管的運行機制。

這是一種新的縱向關(guān)系，同時還存在另一個縱向關(guān)系，即在現(xiàn)有的國務(wù)院、省、市三級國資委的架構(gòu)之下，是否還要再向下延伸到縣級？目前，各個地方的機構(gòu)設(shè)置不一致，這個問題也隨著改革的推進而引起關(guān)注。

實際上，早在2010年5月27日，全國縣級國資監(jiān)管體制改革現(xiàn)場會議，就在浙江義烏召開。這標志著原先的三級國資監(jiān)管體系，開始向“第四級”延伸。

義烏在當時成為全國學(xué)習的榜樣，山東省在2012年還曾專門出臺建立縣級國資監(jiān)管機構(gòu)的文件。

從發(fā)展過程來看，“義烏模式”是經(jīng)過10多年探索之后形成的。

在2000年時，義烏將原屬財政局的國資經(jīng)營公司改組為國有資產(chǎn)投資控股公司，開始對經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行集中管理。2006年，又成立了國資辦，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國資監(jiān)管體制和國企改革發(fā)展的各項工作。2006年，義烏單獨成立國有資產(chǎn)管理辦公室(國資辦)，為市政府直屬正科級行政機構(gòu)，代表市政府履行出資人職責。

2009年3月，義烏啟動新一輪國資監(jiān)管體制改革，正式掛牌成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局。同年4月17日，義烏對國資布局再作調(diào)整。在對市屬國有資產(chǎn)進行重新優(yōu)化組合的基礎(chǔ)上，成立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、恒大開發(fā)公司、交通發(fā)展公司和公用事業(yè)公司等四大市屬國資公司，改變了原來24家國有企業(yè)各自發(fā)展的分散局面。

至此，義烏基本確立了“國資局——國資公司——企業(yè)”三層國資監(jiān)管架構(gòu)，形成了全面覆蓋?！傲x烏的經(jīng)驗告訴我們，集中監(jiān)管比分散監(jiān)管要好，監(jiān)管范圍大比監(jiān)管范圍小要好，有利于資源配置效率提高?！眹鴦?wù)院國資委副主任黃淑和說。

那么，全國各地是否都要仿照“義烏模式”？

根據(jù)本刊記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，目前的縣級政府國資局，大多數(shù)是跟財政局合在一起。采訪中多數(shù)人認為，現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理體制主要是中央、省、市三級監(jiān)管機構(gòu)，縣級國有資產(chǎn)總量少，縣級國有企業(yè)的主要任務(wù)是退出。而且，義烏市國資監(jiān)管體制的新模式，并非對所有縣級國資都適用，這與一個縣域的經(jīng)濟水平和國資總量達到一定標準有直接關(guān)系。

未來的走向是什么？目前還沒有定論，只能在改革的逐步推進中尋找答案。

全覆蓋還是分類管

7月，杭州市國資統(tǒng)一監(jiān)管體制實現(xiàn)重大突破，除了不包括宣傳口的經(jīng)營性國有資產(chǎn)外，國資統(tǒng)一監(jiān)管大格局基本形成。

不僅僅是杭州，北京、天津、上海、重慶四個直轄市，除了把經(jīng)營性資產(chǎn)交給國資委監(jiān)管，還把金融資產(chǎn)、行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)等都交給國資委監(jiān)管，采取“大授權(quán)”的模式。其中，北京市屬金融類企業(yè)，大部分是市國資委直接監(jiān)管的混合所有制企業(yè)。“國有企業(yè)改革取得成功的關(guān)鍵，在于體制上的創(chuàng)新，地方國資委的監(jiān)管范圍，要逐步實現(xiàn)全覆蓋?！秉S淑和說。

由此，引發(fā)一個深層次問題，即國資委的監(jiān)管范圍，會不會在改革中發(fā)生變化？自2012年以來，金融國資委、文化國資委一直是各方關(guān)注的焦點話題之一。

目前，人們通常把監(jiān)管國有實體企業(yè)的國資委稱為“產(chǎn)業(yè)國資委”。與之相對應(yīng)，數(shù)額龐大的國有金融資產(chǎn)如何優(yōu)化管理，以及國有大型金融機構(gòu)如何深化改革，需不需要一個“金融國資委”？

按當下體制，從中央到地方，龐大的金融資產(chǎn)仍處于多頭管理的狀態(tài)：財政部、央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，從各自不同的立場“既管錢，也管事，還管人”，顯然不符合“裁判和運動員要分開”的市場起決定性作用的原則。

這正是構(gòu)建“金融國資委”的客觀需求。按照制度設(shè)計的一種理想狀態(tài)，讓其對國有金融資產(chǎn)保值增值負責，通過董事會對金融機構(gòu)的重大決策和戰(zhàn)略方向施加影響，而將日常的具體金融業(yè)務(wù)交還給市場和企業(yè)；同時，強化“一行三會”的監(jiān)管人定位，從而釋放金融機構(gòu)的市場活力。

支持“金融國資委”建立的觀點認為，目前的地方金融改革探索，僅僅是激活金融體系“毛細血管”，而建立“金融國資委”，則是疏導(dǎo)國家金融系統(tǒng)的“主動脈”，是讓金融血液有效促進經(jīng)濟肌肉與骨骼成長的必要手段。中信集團企業(yè)文化總監(jiān)、經(jīng)濟學(xué)家李才元認為，“金融國資委”的籌辦，是理順國民經(jīng)濟體系中虛擬資本與產(chǎn)業(yè)資本不協(xié)調(diào)的必要步驟之一。

過去10年，通過引進戰(zhàn)略投資者、股份化改制，進而上市，國內(nèi)大型金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚧墓姽荆诠局卫韺用嬉呀?jīng)市場化。如果新成立一個監(jiān)管機構(gòu)，變成處處伸手、事事過問的“婆婆”，對市場行為干預(yù)過多，反而會窒息金融機構(gòu)的自主性。這是質(zhì)疑“金融國資委”的主要聲音。

因此，是否成立“金融國資委”來創(chuàng)新監(jiān)管體制的爭議，還將隨著新一輪國資改革的深入而存在。與此同時，另一個關(guān)于“文化國資委”的爭議，也在上演。

7月，關(guān)于江蘇鳳凰出版集團進行國資改革試點的消息，備受關(guān)注。因為從地方國資改革的方案中，尚沒有關(guān)于文化企業(yè)改革的內(nèi)容。這家排名全國第一方陣的文化集團進行改革，具有破冰的意義。

如果擴展到中央和各省、市，都成立了規(guī)模巨大的文化國有集團，它們的改革將會如何推進？

2012年6月18日，全國首家省級國有文化資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)——北京市國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室(以下簡稱“文資辦”)正式掛牌成立。北京市“文資辦”為正局級單位，列入北京市政府直屬機構(gòu)序列。

北京市“文資辦”成立后，履行國有文化資產(chǎn)出資人職責，按照“管人、管事、管資產(chǎn)、管導(dǎo)向”相結(jié)合，確保國有文化資產(chǎn)保值增值，推進所監(jiān)管文化企事業(yè)單位改革重組，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；負責文化投資、資本運作，打造文化“航母”，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

北京的探索，為全國范圍內(nèi)“文化國資委”的改革，提供了現(xiàn)實樣本。但對整個北京市的國有資產(chǎn)來說，還是分類監(jiān)管，不是完全意義上的“大授權(quán)”。其實在最新的杭州市統(tǒng)一監(jiān)管中，也沒有包括宣傳口的經(jīng)營性國資。

綜合來看，新一輪的國資國企改革，必將是包含國資委本身在內(nèi)的改革。其中關(guān)于國資委的功能和監(jiān)管范圍的走向是什么，都還處在探索階段。