芻議地方政府投融資中的巨災(zāi)保險(xiǎn)問題

許敏敏++祝峰++付蓉

【摘 要】 我國地方政府投融資速度加快的同時(shí)，其所面臨的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也在集聚。在中國，巨災(zāi)發(fā)生后，災(zāi)后重建的資金主要來自政府救助，受條件限制，保險(xiǎn)業(yè)尚未在其中發(fā)揮積極作用。為確保國有資產(chǎn)的保值與增值，分散和減輕巨災(zāi)給地方政府投融資所帶來的損失，在地方政府投融資過程中，應(yīng)該對(duì)可能發(fā)生的巨災(zāi)損失進(jìn)行投保。

【關(guān)鍵詞】 地方政府； 投融資； 巨災(zāi)保險(xiǎn)

我國地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的投融資已有一段時(shí)間。2009年初受《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》①影響，加上2008年11月中國實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的背景，地方政府投融資在猛增的信貸投放中占了較大的比例。地方政府進(jìn)行投融資的目的是為了向居民提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，②為減少巨災(zāi)所導(dǎo)致的損失，緩解地方政府的財(cái)政壓力，在地方政府投融資的過程中，應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)提升到一個(gè)新的高度。

一、巨災(zāi)保險(xiǎn)在地方政府投融資中意義重大

（一）地方政府投融資急需巨災(zāi)保險(xiǎn)

2005年我國城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資力度為6 509.42億元，至2010年該數(shù)額已增至24 621.61億元，幾乎為2005年的4倍。中國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，對(duì)于地方政府投融資而言，作為投融資項(xiàng)目的出資人，為確保資本的保值與增值，減少項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)以及提供其他服務(wù)之前，必須先考慮到巨災(zāi)的影響③。

在中國，發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，實(shí)行的是以政府為主體，以財(cái)政為支撐的巨災(zāi)管理體制。無論是在搶災(zāi)救災(zāi)還是災(zāi)后重建，均以財(cái)政為主要來源。在巨大的自然災(zāi)害面前，政府特別是地方政府的力量較為有限，以地方政府為主的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，在巨災(zāi)發(fā)生后，較難獲取額外的財(cái)政援助。受地區(qū)區(qū)域限制，地方政府也無法采取類似中央政府的決策，在全國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)資源，如汶川地震中所要求的“一省幫一重災(zāi)縣”，地方政府只能在有限的地理區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的調(diào)配。

（二）地方政府投融資的主要債權(quán)人地方商業(yè)銀行急需巨災(zāi)保險(xiǎn)

在地方政府的投融資過程中，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍存在資金不足的問題，而各銀行尤其是地方商業(yè)銀行出于各種壓力與原因，成為地方政府投融資項(xiàng)目最主要的貸款人④。由于地方政府投融資信息相對(duì)不透明，運(yùn)作缺乏規(guī)范，商業(yè)銀行作為貸款人的風(fēng)險(xiǎn)較大。作為貸款人之一，商業(yè)銀行需要巨災(zāi)保險(xiǎn)以減少可能面臨的損失。

無論是地方政府的投融資項(xiàng)目還是為其貸款的商業(yè)銀行，其資產(chǎn)都是國有資產(chǎn)。當(dāng)?shù)胤秸耐度谫Y項(xiàng)目和商業(yè)銀行的貸款項(xiàng)目發(fā)生損失時(shí)，國有資產(chǎn)的保值與增值無法得到實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，如沒有巨災(zāi)保險(xiǎn)，投融資項(xiàng)目的進(jìn)度就不能得到保證，地方商業(yè)銀行與地方政府的債務(wù)危機(jī)將更嚴(yán)重。

而目前在我國各種巨災(zāi)損失中，保險(xiǎn)業(yè)的賠付占經(jīng)濟(jì)損失的比重較小，我國保險(xiǎn)業(yè)賠付的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際平均水平。在2008年初直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 516.5億元的南方冰雪凍災(zāi)中，保險(xiǎn)業(yè)的賠付僅占3%左右。在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，巨災(zāi)保險(xiǎn)所能起的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用有待挖掘。在2007年全球巨災(zāi)造成的706億美元經(jīng)濟(jì)損失中，保險(xiǎn)業(yè)共賠付了276億美元，占經(jīng)濟(jì)損失的39%。2005年，美國的卡特里娜颶風(fēng)中，保險(xiǎn)業(yè)的賠付達(dá)到了其直接經(jīng)濟(jì)損失的50%。

這說明，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展大有潛力。如何將巨災(zāi)保險(xiǎn)引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)以及其他服務(wù)中去，減少地方政府投融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，是目前迫切需要解決的問題。

二、在地方政府投融資中發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的若干問題分析

（一）參與主體的定位問題

1.保險(xiǎn)業(yè)在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的定位

在發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的過程中，需要多方主體共同參與，而非所有巨災(zāi)損失均由保險(xiǎn)業(yè)（包括保險(xiǎn)公司與再保險(xiǎn)公司）承擔(dān)。

并非所有的風(fēng)險(xiǎn)均可投保，只有滿足以下四個(gè)條件的風(fēng)險(xiǎn)才是理想的可保風(fēng)險(xiǎn)：一是大量處于同一風(fēng)險(xiǎn)事故下的類似個(gè)體；二是損失的發(fā)生為意外，且不為被保險(xiǎn)人所控制；三是損失是可確定和可驗(yàn)證的，并能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的困境；四是發(fā)生巨災(zāi)的概率異常低。在理想可保風(fēng)險(xiǎn)的四個(gè)要件里，第四條為發(fā)生巨災(zāi)的概率異常低。之所以要有這一條是因?yàn)橐坏┌l(fā)生巨災(zāi)，保險(xiǎn)公司可能沒有能力對(duì)被保險(xiǎn)人和受益人進(jìn)行賠付；嚴(yán)重的時(shí)候會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)公司償付能力不足直至破產(chǎn)。

從巨災(zāi)的定義來看，雖然存在差別，但普遍認(rèn)為巨災(zāi)“不可預(yù)測、能夠?qū)е孪鄬?duì)于保險(xiǎn)基金來說是異常巨大損害金額的潛在損失?！北ｋU(xiǎn)經(jīng)營以大數(shù)法則作為數(shù)理基礎(chǔ)，適合損失頻率較低但損失程度較高的風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不滿足可保風(fēng)險(xiǎn)的要求，如果由保險(xiǎn)業(yè)獨(dú)自承擔(dān)巨災(zāi)損失，由于賠付數(shù)額巨大，保險(xiǎn)公司與再保險(xiǎn)公司不可避免會(huì)陷入償付能力危機(jī)或?yàn)l臨破產(chǎn)，保險(xiǎn)市場失靈。同時(shí)，為了避免道德風(fēng)險(xiǎn)，一般情況下，需要由被保險(xiǎn)人和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)一部分損失。

2.政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的定位

在保險(xiǎn)市場失靈時(shí)，需要政府介入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理。巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共品的特征。在政府介入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的過程中，有兩種方式可供選擇：第一種是由政府獨(dú)自經(jīng)辦一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，辦理與巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)；第二種是由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，而政府提供相應(yīng)的補(bǔ)助或優(yōu)惠條件。多個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)表明由政府專門設(shè)置機(jī)構(gòu)辦理巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是不合理的，會(huì)導(dǎo)致管理費(fèi)用過高。由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，同時(shí)政府提供相應(yīng)的補(bǔ)助或優(yōu)惠，運(yùn)行成本較低，也有利于各種數(shù)據(jù)、信息的收集與災(zāi)后重建工作。作為地方政府職能之一，為所在地方居民、企業(yè)提供可獲取的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品是其職責(zé)；此外，地方政府作為投融資的主體，要求投融資項(xiàng)目的經(jīng)營者為投融資項(xiàng)目購買巨災(zāi)保險(xiǎn)是其作為出資人實(shí)現(xiàn)資本保值與增值的必然要求。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立與運(yùn)行，需要多方主體的共同參與，共同分?jǐn)偩逓?zāi)所帶來的損失。

（二）地方政府投融資項(xiàng)目的投保問題

由于歷史和文化等多方面的原因，在中國普遍存在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足、保險(xiǎn)意識(shí)薄弱的情況。據(jù)中國保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2008年所發(fā)生的雪災(zāi)中，保險(xiǎn)公司接到的雪災(zāi)報(bào)案中，數(shù)量最多的是車險(xiǎn)，共43.35萬件，占總報(bào)案數(shù)的85.8%；在雪災(zāi)中倒塌房屋22.3萬間，損毀房屋86.2萬間，但向保險(xiǎn)公司報(bào)案的數(shù)量非常少。⑤之所以報(bào)案的車輛數(shù)目較多而房屋數(shù)目較少的原因并非車輛的價(jià)值高于房屋價(jià)值，而是車險(xiǎn)是強(qiáng)制性的險(xiǎn)種，非自愿購買。為確保地方政府投融資項(xiàng)目在事故發(fā)生后有足夠的資金用于災(zāi)后重建，地方政府的投融資項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。endprint

（三）巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建立的問題

政府應(yīng)參與到巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立中，并非意味巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的設(shè)計(jì)不需要科學(xué)。巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)科學(xué)，應(yīng)建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

美國“9·11”發(fā)生后，各保險(xiǎn)公司紛紛將恐怖主義所導(dǎo)致的損失界定為巨災(zāi)，將其列為除外責(zé)任。為避免美國居民和企業(yè)在恐怖主義發(fā)生時(shí)，引發(fā)的損失只能由政府救助的尷尬處境，美國政府專門發(fā)布了《2002年恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法案》。該法案規(guī)定所有的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司在其出售保單時(shí)都必須提供能夠覆蓋恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的保單，而由恐怖主義所導(dǎo)致的損失，在一定的責(zé)任范圍內(nèi)由保險(xiǎn)業(yè)承擔(dān)，超過該責(zé)任限額的大部分（80%以上）由政府承擔(dān)，剩下的部分（少于20%）由保險(xiǎn)業(yè)承擔(dān)，但政府對(duì)該損失的責(zé)任是有一定限度的，并非承擔(dān)無限責(zé)任。通過該法案，美國的居民與企業(yè)可購買到涵蓋恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，而保險(xiǎn)公司也無需擔(dān)心恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，由于理賠過多而陷入償付能力不足的困境。

同樣，在臺(tái)灣地區(qū)，由于地震為典型的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司無法獨(dú)力承擔(dān)住宅地震保險(xiǎn)產(chǎn)品的賠付，多層次的住宅地震保險(xiǎn)分?jǐn)傮w系的建立解決了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)倖栴}，使住宅地震保險(xiǎn)產(chǎn)品的推出和實(shí)行成為可能。臺(tái)灣的住宅地震保險(xiǎn)基金建立了多層次的住宅地震保險(xiǎn)分?jǐn)傮w系，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的多層次分?jǐn)?。該基金建立后，并非由該基金?dú)立承擔(dān)相關(guān)賠償，也并非由該基金單獨(dú)建立一整套系統(tǒng)負(fù)責(zé)相關(guān)險(xiǎn)種的銷售和理賠工作，而是與原有的商業(yè)保險(xiǎn)公司協(xié)作?；鸨旧硎枪芾磉@個(gè)基金，但是不簽發(fā)保單，所有的保單都是由財(cái)險(xiǎn)公司簽發(fā)，當(dāng)簽發(fā)保單之后，必須要把業(yè)務(wù)和組織費(fèi)百分之百地移交到基金來。在臺(tái)灣地區(qū)的住宅地震保險(xiǎn)模式中，參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體主要為四類：第一類為按法律法規(guī)規(guī)定必須提供住宅地震保險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，所有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司組成住宅地震保險(xiǎn)的共保組織；第二類主體為地震保險(xiǎn)基金；第三類主體為臺(tái)灣地區(qū)和國際上的再保險(xiǎn)市場或資本市場；第四類主體為政府。在各相關(guān)主體的分?jǐn)傌?zé)任上，針對(duì)不同程度的災(zāi)害以及賠付金額，住宅地震保險(xiǎn)設(shè)立了五層的危險(xiǎn)分散機(jī)制。第一層，賠償新臺(tái)幣24億元以下的，由住宅地震保險(xiǎn)共保組織承擔(dān)；第二層，賠償介于新臺(tái)幣24億元到176億元的部分，由地震保險(xiǎn)基金承擔(dān)；第三層，在新臺(tái)幣176億元至376億元的部分，則安排臺(tái)灣地區(qū)或國際上的再保險(xiǎn)市場或資本市場進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散處理；第四層，超過新臺(tái)幣376億元至456億元的部分則又回到地震保險(xiǎn)基金承擔(dān)；第五層，超過新臺(tái)幣456億元至576億元的部分，則由臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)局財(cái)政承擔(dān)。臺(tái)灣地區(qū)的地震保險(xiǎn)基金建立后，在其后發(fā)生的地震中起到了較好的作用。

由此可見，建立起多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制有助于科學(xué)分散巨災(zāi)所可能導(dǎo)致的損失。

三、對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)在地方政府投融資中發(fā)揮作用的政策建議

（一）重視巨災(zāi)保險(xiǎn)在地方投融資中的作用

首先，應(yīng)重視巨災(zāi)保險(xiǎn)在地方投融資中的作用，提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)?！秶揖C合減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》中指出，應(yīng)增強(qiáng)保險(xiǎn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，明顯提高自然災(zāi)害保險(xiǎn)賠款占自然災(zāi)害損失的比例，建立健全災(zāi)害保險(xiǎn)制度，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)賠償中的作用。對(duì)巨災(zāi)的發(fā)生，不應(yīng)存在僥幸心理，認(rèn)為巨災(zāi)不一定會(huì)發(fā)生，巨災(zāi)一旦發(fā)生，在我國目前體制下，將迫使地方政府承擔(dān)災(zāi)后重建等職能，這必然給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來極大的壓力。一方面在災(zāi)后重建的年份里，財(cái)政支出急劇增加；另外由于重建，其他部門用于發(fā)展和建設(shè)的資金將可能被挪用，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

（二）積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中應(yīng)發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。在各個(gè)國家與地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立的過程中，政府不可避免地發(fā)揮著主導(dǎo)的作用。政府發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)為以下方面：一是相關(guān)法律法規(guī)的制定；二是建立全國的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，對(duì)全國的巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行組織與管理；三是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立是多個(gè)部門共同努力的產(chǎn)物，政府需在不同部門之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)；四是對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。

（三）地方政府的投融資項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)

在地方政府投融資項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，要求必須購買相應(yīng)的保險(xiǎn)，如建筑安裝工程保險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)和機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)等，保證國有資產(chǎn)得到保障，避免地方政府的投融資項(xiàng)目無法按期完成、地方政府因未投保巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政資金壓力過大以及地方商業(yè)銀行因所貸款項(xiàng)無法償還陷入危機(jī)。

（四）建立多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)由多方主體參與，如地震局、測量局、商業(yè)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、中央政府和地方政府等都應(yīng)該積極主動(dòng)參與進(jìn)來，建立科學(xué)合理的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。根據(jù)我國的實(shí)際情況，針對(duì)地方政府投融資的巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傄朔譃槿龑哟危菏紫仁翘峁┚逓?zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司；其次是巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；最后是在國際市場上進(jìn)行再保險(xiǎn)。這樣可將不可測的災(zāi)后財(cái)政救助變?yōu)槎康臑?zāi)前保費(fèi)投入，通過再保險(xiǎn)機(jī)制將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向國際市場轉(zhuǎn)移。

（五）為地方政府投融資提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)范圍是全中國

為地方政府投融資提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司，其業(yè)務(wù)范圍應(yīng)是全中國，而不應(yīng)局限于某一地理區(qū)域，如河北省、四川或是華東、華北等。如果局限在一定的地理區(qū)域，對(duì)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司而言，可能很難滿足大數(shù)法則的要求，難以達(dá)到精算的要求，不能起到分散風(fēng)險(xiǎn)的作用。

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