論異地高考方案的實(shí)施困境與對(duì)策建議

朱盛銘 康 樂 穆曉春

（1大連理工大學(xué) 機(jī)械學(xué)部;2大連理工大學(xué) 高等教育研究中心;3大連理工大學(xué) 化工學(xué)部，遼寧 大連 116024）

近年來，國(guó)家推行農(nóng)民工子弟學(xué)校及公立中小學(xué)接納隨遷子女入學(xué)的制度，較好地解決了進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女高中前的教育問題。然而由于現(xiàn)行戶籍制度的限制，即外來務(wù)工者只能在當(dāng)?shù)毓ぷ魃?，卻無法取得所在地戶籍，大多數(shù)隨遷子女沒有資格在遷入地進(jìn)行高考。這對(duì)隨遷子女的教育產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，并引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注。在當(dāng)前我國(guó)戶籍制度尚未取消和高等教育資源極度不均衡的背景下，國(guó)家為緩解因高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)不均衡而造成的教育不公平問題，只有通過“異地高考”的制度設(shè)計(jì)突破現(xiàn)有矛盾。

一、異地高考的現(xiàn)狀分析

2012年8月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳向教育部、發(fā)展改革委員會(huì)、公安部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，對(duì)當(dāng)前社會(huì)各界廣泛關(guān)注的“異地高考”政策作出了明確規(guī)定，并給各地制定了嚴(yán)格的具體實(shí)施細(xì)則和時(shí)間。

2012年底，我國(guó)各省份相繼出臺(tái)了“異地高考”方案，各省根據(jù)自身情況制訂的實(shí)施方案各有差別，呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。具體如下。

1.低門檻的異地高考

福建、江西、河北等省份異地高考方案以“低門檻”為特點(diǎn)，均未涉及戶籍或變相的戶籍政策，規(guī)定異地與本地高考生享受同等待遇。如江西規(guī)定，2014年起，只要有一年高中學(xué)習(xí)經(jīng)歷，即可與當(dāng)?shù)貙W(xué)生參加當(dāng)?shù)馗呖肌?/p>

2.高門檻的異地高考

作為異地高考改革的重點(diǎn)區(qū)域，北京、上海、廣東、內(nèi)蒙古、廣西、海南等省份對(duì)開放異地高考持較謹(jǐn)慎態(tài)度。京滬粵的異地高考方案比其他省份“門檻”相對(duì)較高。如廣東的方案規(guī)定：2013年起，有初中三年完整經(jīng)歷、完整高中學(xué)籍、家長(zhǎng)有合法穩(wěn)定職業(yè)、有合法穩(wěn)定住所（含租賃）3年以上可在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖肌?/p>

3.漸進(jìn)式的異地高考

甘肅和陜西采取了漸進(jìn)式的政策。從2014年起，逐年進(jìn)行政策的放開工作，在過程中以溫和、探索的方式，不斷對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)。甘肅將于2015年正式放開外籍考生參加本省普通高考，而陜西則把時(shí)間定在2016年。異地高考呼聲最高的“北上廣”地區(qū)僅逐步開放職業(yè)院校，其中北京“暫不出臺(tái)異地高考方案，未來三年將實(shí)施過渡政策，即滿足繳納社保、學(xué)籍等條件的隨遷子女可以在京參加中等及高等職業(yè)學(xué)校的考試”的規(guī)定，更被人稱為僅是上交了一張“異地高職”的答卷。

統(tǒng)觀各地異地高考方案，準(zhǔn)入條件（包括家長(zhǎng)和學(xué)生）屬于“基本門檻”，主要規(guī)定哪一部分流動(dòng)人群及其子女可以獲得異地高考的資格。由于各個(gè)省份實(shí)際情況不同，“有條件準(zhǔn)入”成為共同點(diǎn)，但“無條件高考”并未達(dá)成，尤其是部分地區(qū)對(duì)異地高考生限制報(bào)考學(xué)校類型，只允許其報(bào)考第三批本科院校或?qū)？圃盒?。異地高考改革?shì)在必行，審慎對(duì)待在情理之中。

二、異地高考的困境分析

從目前異地高考的實(shí)施效果來看，各方的不滿之聲依舊很多，還未能達(dá)到“人民滿意”的政策效果，現(xiàn)實(shí)中存在諸多困境。

1.政策實(shí)施難度較大

異地高考參與情況遠(yuǎn)低于預(yù)期。如遼寧預(yù)計(jì)5000名外地考生參與異地高考，但實(shí)際只有500名考生參加。異地高考方案的推行，在某些省份可以說是收效甚微。

異地流入人口無法估量。在當(dāng)前的高考與招生體制中，各省市高校招生名額與當(dāng)?shù)乜忌丝谙鄬?duì)應(yīng)。如果考生數(shù)量增加，則高校招生指標(biāo)應(yīng)當(dāng)隨之增加。但是異地流入某地考生人口的數(shù)量較難測(cè)算，調(diào)查外地考生的數(shù)量和調(diào)整招生指標(biāo)，將是高考招生工作的很大負(fù)擔(dān)。

苛刻的準(zhǔn)入條件給異地高考增添了屏障。雖然現(xiàn)在很多省份都實(shí)行在滿足一定條件下允許外來戶籍考生就地高考的方案，但可行性較高的政策多分布于“高考高地”省份。隨遷子女的家長(zhǎng)有穩(wěn)定工作、有穩(wěn)定住所、有穩(wěn)定收入、系常住人口并繳納各種保險(xiǎn)，學(xué)生本人也要在遷入地就讀若干年，這樣的條件可能將絕大多數(shù)外地考生拒之門外。

2.單邊政策突進(jìn)的局限

教育改革必須進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，有相應(yīng)的配套措施。單邊追求異地高考改革而缺乏其他政策，必然會(huì)增加制度運(yùn)行成本，甚至有可能導(dǎo)致制度失衡與社會(huì)無序［1］。統(tǒng)計(jì)顯示，北京市義務(wù)教育階段隨遷子女約有50萬人，創(chuàng)歷史新高；廣東省有339萬外來工子女在義務(wù)教育階段讀書，近5年平均每年都以25萬人左右的速度遞增。以北上廣為代表的一線城市，其交通、住房、醫(yī)療等系統(tǒng)隨著外來務(wù)工人員的逐漸增多已不堪重負(fù)，因此很多人擔(dān)心一旦放開異地高考政策，將會(huì)引發(fā)大規(guī)模的人口輸入，會(huì)對(duì)輸入地的城市承載力、管理成本、教育成本和“高考移民”問題的諸多承載力帶來巨大的考驗(yàn)。

3.北上廣地區(qū)矛盾集中

一些教育資源匱乏地區(qū)的外地考生要求平等的受教育權(quán)，要與教育資源豐富的當(dāng)?shù)乜忌碛泄椒峙溥@些豐富教育資源的權(quán)力。這將會(huì)把原來“僅由當(dāng)?shù)刈优图议L(zhǎng)獨(dú)享豐富教育資源”變成“參加高考的隨遷子女與輸入地的高考考生爭(zhēng)奪豐富教育資源”［2］。京、津、滬、蘇等高校富集地區(qū)不希望損害本地考生的升學(xué)機(jī)會(huì)，外地考生因當(dāng)?shù)刎S富的教育資源，又勢(shì)必要求取得異地高考權(quán)，所以這類地區(qū)矛盾較集中。這類地區(qū)的改革既要考慮改革的力度，又要考慮群眾的可接受度，努力實(shí)現(xiàn)不同利益群體的平衡，否則不僅會(huì)加劇高等教育資源緊張，還會(huì)激化不同社會(huì)群體的矛盾。

綜上，“異地高考”具有制度創(chuàng)新性需求，同時(shí)也有相當(dāng)?shù)膶?shí)施難度。正如教育部副部長(zhǎng)杜玉波所言，解決異地高考的問題，“既要想到解決隨遷子女的考試問題，又不能影響北京、上海當(dāng)?shù)乜忌臋?quán)益”，難就難在“既有要解決的問題，又有不能碰的問題”。“不能碰的問題”，即優(yōu)質(zhì)教育資源的分配問題。我國(guó)教育資源的分布極不平衡，與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)，而異地高考的主要矛盾就聚焦在優(yōu)質(zhì)教育資源分配不均上，導(dǎo)致了優(yōu)質(zhì)教育資源聚集地外地考生與當(dāng)?shù)乜忌趦?yōu)質(zhì)教育資源上的博弈。既得利益者長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的利益優(yōu)勢(shì)很難打破，教育資源不均衡導(dǎo)致的利益之爭(zhēng)成為阻礙異地高考的根本原因［2］。

三、關(guān)于完善異地高考政策的建議

異地高考這項(xiàng)招生考試改革影響范圍之大、涉及問題之廣、情況之復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出教育領(lǐng)域。隨遷子女異地高考問題的解決是一個(gè)漸進(jìn)的過程，既要有短期的緩解之道，又要有長(zhǎng)期的根治之法。鑒于上述實(shí)施困境，下面從短期和長(zhǎng)期兩個(gè)方面提出對(duì)策，建議如下。

第一，建議北上廣地區(qū)“985工程”大學(xué)、國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)、國(guó)家示范性高職院校每年按一定比例招收農(nóng)村戶籍的學(xué)術(shù)型和技能型考生。政府部門與高校共同通過數(shù)據(jù)測(cè)算和調(diào)研工作，推動(dòng)異地高考矛盾較集中的高校富集地區(qū)的“985工程”大學(xué)、國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)、國(guó)家示范性高職院校的優(yōu)質(zhì)教育資源，適當(dāng)向相對(duì)弱勢(shì)的非戶籍農(nóng)村考生傾斜，并給予隨遷子女相應(yīng)的招生指標(biāo)和學(xué)業(yè)補(bǔ)助。我國(guó)未來有望推出學(xué)術(shù)、技能兩類高考，據(jù)教育部副部長(zhǎng)魯昕介紹，第一種高考模式是技術(shù)技能人才的高考，考試內(nèi)容為技能加文化知識(shí)；第二種高考模式就是現(xiàn)在的高考，即學(xué)術(shù)型人才的高考。該項(xiàng)政策將刺激外地和農(nóng)村考試積極選擇接受高等職業(yè)教育，對(duì)短期緩解某些地區(qū)的異地高考困境起到重要作用，同時(shí)從長(zhǎng)期來看，有利于推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與轉(zhuǎn)型。

第二，結(jié)合各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與教育發(fā)展條件，劃分東部地區(qū)和中西部地區(qū)的異地高考聯(lián)盟區(qū)域，在準(zhǔn)入機(jī)制上放寬戶籍限制，允許隨遷子女考生在區(qū)域內(nèi)流動(dòng)和選擇高考所在地。例如四川籍、湖南籍務(wù)工人員是江蘇省的主要農(nóng)民工來源地，江蘇省作為高等教育資源大省和教育發(fā)達(dá)省份，是隨遷子女高考的首選，若三省結(jié)成聯(lián)盟省份，可使隨遷子女考生可以不受戶籍等異地高考條件限制，自由選擇高考所在地。廣大農(nóng)民工群體對(duì)城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，希望為子女教育爭(zhēng)取利益，此措施將滿足相應(yīng)群體的利益訴求，同時(shí)促進(jìn)招生公平。

第三，在長(zhǎng)期策略方面，建議從三個(gè)方面著手破解異地高考的發(fā)展難題。一是中央和地方教育行政部門加強(qiáng)宏觀管理，合理配置高考資源，促進(jìn)我國(guó)高等教育均衡發(fā)展。不斷促進(jìn)各個(gè)省份在高等教育結(jié)構(gòu)、層次、布局方面的逐步均衡化，是未來破解異地高考問題的根本之道。二是逐步完善高考招生制度，進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校招生自主權(quán)。打破高校分省分配招生名額的常規(guī)做法，各高校以高考報(bào)名人數(shù)為基本依據(jù)分配招生名額，依類分步驟實(shí)施，逐步遏制高考招生的地方保護(hù)主義［3］。三是逐步改革戶籍制度，確保高考準(zhǔn)入機(jī)制公平。在各地相繼出臺(tái)的異地高考政策中，居住證明、積分標(biāo)準(zhǔn)、穩(wěn)定工作等變相的“戶籍”仍是異地高考的主要限制因素，建議在高考招生考試中逐步改變簡(jiǎn)單以地域與身份認(rèn)定權(quán)利的行為，建立以學(xué)籍為主的高考報(bào)名制度［2］，以更好地保障高考選拔人才，促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

［1］肖軍飛.基于層次分析法的異地高考SWOT分析及政策設(shè)想研究［J］.教育理論與實(shí)踐就，2012，（32）.

［2］蔣洪池,梁艷.我國(guó)實(shí)現(xiàn)“異地高考”的阻力分析與消解策略［J］.高教探索，2013，（1）.

［3］伍宸，洪成文.我國(guó)異地高考問題原因及解決對(duì)策——基于新制度主義的分析［J］.中國(guó)教育學(xué)刊，2012，（11）.