中外大學(xué)章程內(nèi)容要素的比較與啟示

劉剛

（杭州電子科技大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，浙江 杭州 310018）

依據(jù)《教育法》規(guī)定，制定章程并依據(jù)章程自主管理是學(xué)校的法定權(quán)利，《高等教育法》專門規(guī)定了高校章程的內(nèi)容。教育發(fā)展規(guī)劃綱要在完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度一節(jié)，提出：“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！苯┠?，我國(guó)高等教育改革發(fā)展的實(shí)踐表明，促進(jìn)高校科學(xué)發(fā)展，基本的經(jīng)驗(yàn)就是依法治校，依法辦學(xué)。高等學(xué)校章程不僅是高等學(xué)校依法自主管理、實(shí)現(xiàn)依法治校的必要條件，而且是明確高等學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體。

一、大學(xué)章程的歷史演進(jìn)

大學(xué)章程的歷史總體發(fā)展脈絡(luò)是先有大學(xué)特許狀后有章程。西方各國(guó)因國(guó)情不同、歷史文化傳統(tǒng)各異，大學(xué)章程存在較大差異，僅從大學(xué)章程的英文表述可見(jiàn)一斑：美國(guó)有Charter、Bylaws，法國(guó)為“Statutes（法規(guī)，章程）及Ordinance”（法令），英國(guó)上有Charter（特許狀），下有Statutes（章程，條例），日本Charter（憲章）多種表述方法，究其本質(zhì)卻保持一致性或相似性。

中世紀(jì)的歐洲，教皇或國(guó)王通過(guò)向大學(xué)授予特許狀賦予大學(xué)開(kāi)辦、課程設(shè)置、招收學(xué)生及聘請(qǐng)教師等權(quán)力，如劍橋、牛津等一批古老大學(xué)都是通過(guò)特許狀準(zhǔn)許設(shè)立的。英國(guó)的大學(xué)很多是通過(guò)皇家特許狀準(zhǔn)許建立的，美國(guó)大學(xué)最初源于英屬殖民地開(kāi)辦的學(xué)院，它們也獲得英皇室或殖民地議會(huì)頒布的特許狀，如哈佛學(xué)院在1650年獲得馬薩諸塞議會(huì)為其頒發(fā)的特許狀。特許狀與當(dāng)今的政府批文或牌照相類似，是界定關(guān)系框架的法律文件，具有很高的權(quán)威性，但特許狀在內(nèi)容上較之更詳細(xì)，通過(guò)詳細(xì)細(xì)致的規(guī)定細(xì)則，保證大學(xué)自治。西方大學(xué)設(shè)立之初大都來(lái)源于特許狀授權(quán)，因此其大學(xué)的章程是在大學(xué)特許狀基礎(chǔ)上演化而來(lái)的。

在中國(guó)，如果將緣于唐盛于宋的書(shū)院視為高等教育機(jī)構(gòu)，那么書(shū)院的學(xué)規(guī)作為大學(xué)章程在我國(guó)已存續(xù)了千年；如果從現(xiàn)代意義上的大學(xué)——京師大學(xué)堂開(kāi)始，則大學(xué)章程在我國(guó)也斷續(xù)了100多年。近現(xiàn)代以來(lái)，中華大地飽經(jīng)劫難，從沒(méi)落的清王朝，到民國(guó)，到新中國(guó)成立后，我國(guó)高等教育不斷調(diào)整方向，大學(xué)章程在不同時(shí)期也展現(xiàn)不同的面孔以存續(xù)。

二、大學(xué)章程的內(nèi)容要素

美國(guó)學(xué)者伯頓·R·克拉克把世界高等教育系統(tǒng)分為兩種類型：“一元的結(jié)構(gòu)”和“社會(huì)選擇的結(jié)構(gòu)”［1］。我國(guó)學(xué)者周光禮在綜合考量政府與大學(xué)之間的權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，把世界高等教育強(qiáng)國(guó)分為兩大體系：羅馬傳統(tǒng)的高等教育體系（主要指法國(guó)、德國(guó)、日本等）、盎格魯—撒克遜傳統(tǒng)的高等教育體系（主要指美國(guó)、英國(guó)等）［2］。按理想類型法，將大學(xué)章程劃分為三種類型：盎格魯—撒克遜傳統(tǒng)大學(xué)章程、羅馬傳統(tǒng)大學(xué)章程和社會(huì)主義傳統(tǒng)大學(xué)章程。

國(guó)外大學(xué)章程發(fā)展歷史悠久，已比較成熟，我國(guó)大學(xué)章程的建設(shè)起步較晚，最早的大學(xué)章程從嚴(yán)格意義上講始自2003年，較國(guó)外的歷史差之深遠(yuǎn)。我國(guó)大學(xué)章程的制定工作，要充分參考借鑒國(guó)外大學(xué)章程成熟案例，在通過(guò)對(duì)兩大高等教育系統(tǒng)大學(xué)章程總結(jié)、歸納的基礎(chǔ)上，大學(xué)章程應(yīng)該包含的基本內(nèi)容如下：

（一）確定大學(xué)目標(biāo)，闡述大學(xué)使命。

大學(xué)章程的第一部分無(wú)論是序言、前言抑或?qū)а?，通常都?huì)直接表明大學(xué)的奮斗目標(biāo)。大學(xué)章程非常關(guān)注“學(xué)校使命”的闡述。大學(xué)不僅是一個(gè)公共組織，更是一個(gè)追求真理的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。

（二）大學(xué)內(nèi)部管理體制及運(yùn)行機(jī)制。

大學(xué)內(nèi)部管理體制包括行政組織和學(xué)術(shù)組織的設(shè)立，以及相關(guān)人事的安排。國(guó)內(nèi)外大學(xué)章程對(duì)大學(xué)內(nèi)部管理體制及運(yùn)行機(jī)制都非常重視，一般都用較大的篇幅記載學(xué)校各類管理人員特別是校長(zhǎng)、各級(jí)各類委員會(huì)的職責(zé)與權(quán)限。

（三）教職員工的權(quán)利和義務(wù)。

教職員工的基本權(quán)利、義務(wù)基于教育活動(dòng)產(chǎn)生，由教育法律規(guī)范設(shè)定，是一種職業(yè)特定的法律權(quán)利和職業(yè)特定的法律義務(wù)。它們之間是對(duì)立統(tǒng)一、相互依存的關(guān)系。“沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)”。大學(xué)的運(yùn)行離不開(kāi)教職員工的共同努力，這需要在大學(xué)章程中對(duì)教職員的權(quán)利和義務(wù)予以明確規(guī)定。東京大學(xué)提出，要尊重基本的人權(quán)，排除因?yàn)閲?guó)籍、信仰教義、性別、身體障礙、門第等緣由而導(dǎo)致的不正當(dāng)歧視、區(qū)別對(duì)待及壓制，旨在創(chuàng)造公正的教育、研究、勞動(dòng)環(huán)境，謀求全體組成成員都能夠完全地、充分地、盡善盡美地發(fā)揮個(gè)性與能力。這不僅包括教職工，而且包括學(xué)生。

（四）學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)。

學(xué)校最根本的任務(wù)是培養(yǎng)人，因而大學(xué)章程要涉及對(duì)學(xué)生合法權(quán)益的規(guī)定。這方面的內(nèi)容一般不多。在大學(xué)章程中，關(guān)于學(xué)生權(quán)益的可以與學(xué)生錄取、紀(jì)律方面、學(xué)位授予、平等內(nèi)容聯(lián)系在一起。很多大學(xué)章程都有學(xué)生代表參加學(xué)校決策管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定?？的螤柎髮W(xué)章程中專門規(guī)定了“學(xué)生生活委員會(huì)”的職責(zé)，并規(guī)定56位董事會(huì)董事中有2位董事由學(xué)校伊薩卡校區(qū)學(xué)生團(tuán)體成員自身選舉產(chǎn)生［3］。德國(guó)《柏林洪堡大學(xué)章程》提出：學(xué)校反對(duì)歧視，并致力于消滅學(xué)校中存在的歧視現(xiàn)象，尤其是保護(hù)在職或在校學(xué)習(xí)的女性。校方還應(yīng)考慮到學(xué)校外籍成員的特殊利益。

（五）財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)管理。

大學(xué)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)術(shù)組織，開(kāi)展的每一項(xiàng)事務(wù)都離不開(kāi)財(cái)務(wù)和經(jīng)費(fèi)的支持。作為一個(gè)龐大的系統(tǒng)，大學(xué)必須在章程中明確對(duì)財(cái)務(wù)和經(jīng)費(fèi)的管理。英國(guó)《曼徹斯特大學(xué)章程》專設(shè)“法人、財(cái)務(wù)與財(cái)產(chǎn)管理”一章，對(duì)大學(xué)的合同、財(cái)產(chǎn)管理、收費(fèi)、接受捐贈(zèng)、投資、擔(dān)保、酬金、文虎有效管理體制及財(cái)務(wù)控制體制等都有詳盡說(shuō)明。日本《東京大學(xué)憲章》提出：東京大學(xué)秉持高度的自覺(jué)，深刻認(rèn)識(shí)到為了支持和不斷發(fā)展教育、研究活動(dòng)，所需的必要的基礎(chǔ)性經(jīng)費(fèi)和保持?jǐn)U充設(shè)施設(shè)備的可能性經(jīng)費(fèi)，都是被國(guó)民所賦予的資源。我們大學(xué)對(duì)此資源定會(huì)進(jìn)行妥善公正的管理，并且力求做到最大限度地有效使用，達(dá)到最優(yōu)效果。

（六）章程的修改原則與程序。

大學(xué)章程是大學(xué)運(yùn)作的基本依據(jù)，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，學(xué)校的管理要有所創(chuàng)新更替，因此大學(xué)章程并不是一成不變的，需要及時(shí)做出修改和更新。但是，這并不意味著大學(xué)章程可以隨意更改，修改需要遵循一定的原則，履行一定的程序。大學(xué)章程在制定時(shí)，通常會(huì)對(duì)以后的修改有明確規(guī)定。

三、中外大學(xué)章程的內(nèi)容比較

（一）董事會(huì)（理事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

境外大學(xué)章程中，無(wú)論公立抑或私立高校，大都規(guī)定學(xué)校實(shí)行董事會(huì)、理事會(huì)或議事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。美國(guó)大學(xué)一般實(shí)行“董事會(huì)對(duì)學(xué)校有最高控制權(quán)”。英國(guó)大學(xué)普遍實(shí)行顧問(wèn)委員會(huì)和理事會(huì)的“兩院制”，其中，顧問(wèn)委員會(huì)主要由校外人士組成，對(duì)外代表大學(xué)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，理事會(huì)根據(jù)章程規(guī)定，是處理大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。德國(guó)大學(xué)章程則多規(guī)定學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是校參議委員會(huì)，可以推薦校長(zhǎng)候選人，表決學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。

在我國(guó)，依據(jù)高教法規(guī)定，我國(guó)大學(xué)的章程一般確認(rèn)的都是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！都执髮W(xué)章程》與《上海交通大學(xué)章程》等都呈現(xiàn)了相同的規(guī)定，即“本校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)行政”［4］。由章程可見(jiàn)，中國(guó)特色的高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制就是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)是大學(xué)的法定代表人。

（二）教授治校與學(xué)術(shù)自由。

西方國(guó)家將對(duì)民主、自由和平等三大價(jià)值的追求同樣體現(xiàn)在了對(duì)大學(xué)的管理中。在國(guó)家層面，通過(guò)立法確定大學(xué)自主辦學(xué)的地位，在大學(xué)章程內(nèi)容上，普遍強(qiáng)調(diào)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由。與行政權(quán)力不同，學(xué)術(shù)權(quán)力是非職務(wù)性權(quán)力，它掌握在擁有高級(jí)知識(shí)的學(xué)術(shù)人員手中，強(qiáng)調(diào)追求學(xué)術(shù)真理。西方大學(xué)的管理理念中一貫倡導(dǎo)“教授治?！保@在大學(xué)章程內(nèi)容中都有明確記載，如康奈爾大學(xué)的章程規(guī)定有表決權(quán)的治校群體成員中要包含名譽(yù)退休教授、在職教授級(jí)各個(gè)院系的教授等。［5］

（三）內(nèi)容安排上存在較大差別。

內(nèi)容豐富詳細(xì)、規(guī)定全面、具體細(xì)致是總結(jié)國(guó)外大學(xué)章程文本得出的一大特點(diǎn)，各個(gè)大學(xué)章程在內(nèi)容安排的側(cè)重點(diǎn)上略有不同。耶魯大學(xué)章程側(cè)重于規(guī)范對(duì)校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)等行政管理人員的職權(quán)劃分，康奈爾大學(xué)章程側(cè)重于規(guī)定董事會(huì)及其下屬各委員規(guī)則。我國(guó)大學(xué)章程在內(nèi)容安排上，因《高等教育法》第三章第二十八條對(duì)大學(xué)章程內(nèi)容做了明文規(guī)定，所以一直以來(lái)在該條款的影響下，我國(guó)現(xiàn)已制定的大學(xué)章程在內(nèi)容安排上基本沿襲了這一政策規(guī)定，結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)大同小異。

四、啟示與建議

與西方大學(xué)章程相比，我國(guó)大學(xué)章程在內(nèi)容上過(guò)于關(guān)注原則，對(duì)細(xì)節(jié)規(guī)定不足，尚未明確規(guī)定大學(xué)與外部的關(guān)系，部分文字表述還需進(jìn)一步規(guī)范。

我國(guó)的《高等教育法》對(duì)高校章程內(nèi)容做了規(guī)定，作為現(xiàn)行的法律法規(guī)，有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，我們應(yīng)該大體上遵循。在總結(jié)國(guó)內(nèi)外大學(xué)章程內(nèi)容的基礎(chǔ)上，我國(guó)大學(xué)章程在結(jié)構(gòu)上宜采用“序言+總則+正文+附則”的體例，“大學(xué)使命”宜放在總則中，“大學(xué)的內(nèi)部管理機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制”、“財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)管理”、“教職員工的權(quán)利與義務(wù)”、“學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)”四部分宜放在正文部分，“章程修改的原則和程序”宜放在附則中。除以上六部分內(nèi)容外，結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范和大學(xué)章程的實(shí)際，還有一些必須規(guī)定的內(nèi)容，一一呈示。

序言部分主要內(nèi)容應(yīng)該包括：①制定大學(xué)章程的緣由。在序言中可以說(shuō)明制定大學(xué)章程的緣由，或者制定大學(xué)章程要體現(xiàn)什么樣的目標(biāo)。②大學(xué)的發(fā)展史及建設(shè)成就。以序言的形式將大學(xué)自成立以來(lái)的發(fā)展歷史及取得輝煌成就在章程中體現(xiàn)出來(lái)。

總則部分的內(nèi)容包括：①學(xué)校名稱、校址。中英文名稱要規(guī)范，校址要詳細(xì)。②辦學(xué)目標(biāo)。結(jié)合高校自身實(shí)際，辦學(xué)宗旨既要響應(yīng)國(guó)家要求，又要彰顯學(xué)校內(nèi)涵與發(fā)展特色，起到引導(dǎo)學(xué)校發(fā)展的作用。

正文部分必須具備的內(nèi)容包括：①學(xué)校標(biāo)志。這在目前章程中都普遍作了規(guī)定，包括?；?、校歌、校訓(xùn)等，彰顯學(xué)校文化底蘊(yùn)和歷史積淀。②規(guī)定大學(xué)對(duì)社會(huì)服務(wù)與外部關(guān)系。社會(huì)服務(wù)是新時(shí)期大學(xué)的重要職能之一。國(guó)外著名大學(xué)東京大學(xué)章程在處理東京大學(xué)與社會(huì)關(guān)系上的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)，要保證大學(xué)與外部組織之間形成良好的關(guān)系。③明確黨委和行政之間的職權(quán)。如何界定“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系，是我國(guó)教育界應(yīng)當(dāng)注重的問(wèn)題。④進(jìn)一步規(guī)定教授委員會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。充分發(fā)揮教授在各級(jí)各類委員會(huì)中的成員作用。大學(xué)章程還應(yīng)規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限。⑤明確校、院、系管理體制。通過(guò)章程規(guī)定擴(kuò)大學(xué)院層面自主管理權(quán)限與范圍，充分發(fā)揮學(xué)院的積極性。

［1］［美］伯頓·R·克拉克.高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國(guó)研究［M］.王承緒，徐輝，殷企平，等譯.杭州:杭州大學(xué)出版社，1994:154-156.

［2］周光禮.走向高等教育強(qiáng)國(guó):發(fā)達(dá)國(guó)家教育理念的傳承與創(chuàng)新.高等工程教育研究，2010(3):66-77.

［3］http://www.cornell.edu/trustees/.2012-03-18.

［4］湛中樂(lè).大學(xué)章程精選［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2010.

［5］馬陸亭，范文曜.大學(xué)章程要素的國(guó)際比較［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2010.