法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)

張景方

【摘 要】法治政府已成為世界各國(guó)努力追求的治理國(guó)家的理想模式之一。我國(guó)的法治理念落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，為了更好地建設(shè)法治政府，很有必要深入地理解和把握支撐我國(guó)法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】法治；法治政府；理論

法治政府理念經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的積淀時(shí)期，它在不同時(shí)期有不同特點(diǎn)，同一時(shí)期不同國(guó)家也都有自己的特色。資產(chǎn)階級(jí)革命爆發(fā)后，法治政府理念逐漸由分散走向了統(tǒng)一。各國(guó)對(duì)法治的理解以及對(duì)法治政府的追求逐步達(dá)成了廣泛共識(shí)。法治理念之所以可以得到世界各國(guó)的認(rèn)可，是因?yàn)樗鼡碛猩詈竦睦碚摳蛷?qiáng)勁的生命力。

一、關(guān)于法治的概念

古希臘學(xué)者亞里士多德提出“法治”有兩層含義：（1）已成立的法律獲得普遍的服從；（2）大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！傲挤ā庇腥齻€(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）為了公共利益，而不是某一基層或個(gè)人；（2）體現(xiàn)人們所珍愛的道德價(jià)值（對(duì)古希臘人而言就是自由）；（3）必須能夠維護(hù)合理的城邦制度于久遠(yuǎn)。雖然亞里士多德最早提出了法治的理念，啟發(fā)人們開始思考政府的政策，但他的思想對(duì)那個(gè)時(shí)代的政治統(tǒng)治并沒有起到顯著的直接影響，但在理論上，對(duì)中世紀(jì)至近代法學(xué)家、政治家關(guān)于法治的思考產(chǎn)生了巨大影響。亞里士多德及之后的洛克、孟德斯鳩、潘恩、杰斐遜、亞當(dāng)斯和其他思想家的法治思想，內(nèi)容豐富，已經(jīng)形成了系統(tǒng)的法治理論。

早在1997年，張成福總結(jié)說，現(xiàn)代意義上的法治“是一種治理狀態(tài)或秩序，在這一治理狀態(tài)中，存在著法的普遍性和有效適用性，法律之于政府權(quán)力具有優(yōu)先的、至上的權(quán)威?；蛘哒f，政府應(yīng)由法律規(guī)制并服從法律，最終使公民的自由權(quán)利得到維護(hù)、保障并擴(kuò)大?！笔鎳?guó)澄指出，法治必須包含形式意義上的法治和實(shí)質(zhì)意義上的法治。形式意義上的法治把側(cè)重點(diǎn)放在“依法治國(guó)”的治國(guó)方式、治國(guó)制度及其運(yùn)行機(jī)制上。作為一種治國(guó)制度體系，制度化的法治體制表現(xiàn)在多方位、多領(lǐng)域，主要有人權(quán)保障制度、權(quán)力制約制度、議會(huì)制度、政黨制度等等。實(shí)質(zhì)意義上的法治把側(cè)重點(diǎn)放在“制約權(quán)力”、“保障權(quán)利”、“法律至上”、“法律主治”的價(jià)值原則和精神上。作為一種治國(guó)的思想體系，與強(qiáng)調(diào)“賢主治政”的人治或“務(wù)德而不務(wù)法”的德治不同，法治強(qiáng)調(diào)“以法治國(guó)”、“法律主治”。形式意義上的法治體現(xiàn)法治的價(jià)值、原則和精神，實(shí)質(zhì)意義上的法治也只有通過法律制度的形式化和運(yùn)行機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。法治不僅是一種法律至上的原則，也不僅是行政部門依法辦事的行為準(zhǔn)則，同時(shí)也是一種社會(huì)的有序狀態(tài)，還是一種全社會(huì)崇法、遵法、守法的良性環(huán)境。因此，法治既是指一套治國(guó)的方式、原則和制度，又是指一種系統(tǒng)的治國(guó)思想，還是指通過這種治國(guó)的方式、原則和制度的實(shí)現(xiàn)的一種社會(huì)狀態(tài)。

二、關(guān)于法治政府的概念

我國(guó)學(xué)者程燎原對(duì)于西方有關(guān)法治政府的解釋，總結(jié)為三個(gè)方面：第一，是根據(jù)法律組織起來，并依據(jù)法律行使行政權(quán)、依法治理的政府。這其實(shí)是用法治的含義來解釋法治政府。英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉·韋德指出：“法治有許多不同的含義和推論?！钡谝粚雍x是“所有政府行使權(quán)力的行動(dòng)，也就是說，所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都應(yīng)該有法律依據(jù)。”第二層含義是“政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，他們辦事應(yīng)該依據(jù)一整套嚴(yán)格的規(guī)則和原則”。其次，將“法治政府”理解為三權(quán)分立的政府。第三，法治下的政府，保護(hù)自由和權(quán)力。哈林頓說：“一個(gè)共和國(guó)，如果缺乏自由，缺乏法律將使其受到弊政和暴政?！边@正是一個(gè)“法治政府”的基礎(chǔ)。

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)遺留下來的、可供我們繼承的法治知識(shí)很少，現(xiàn)階段的法治建設(shè)是在“西學(xué)中用”的模式下進(jìn)行的。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，在我們的理論中很少見到“法治政府”的提法，更少見到關(guān)于“法治政府”的系統(tǒng)界定。直到20世紀(jì)90年代中期，才在我國(guó)學(xué)者發(fā)表的文章中見到法治政府的提法，主要有四種認(rèn)可度較高的界定：第一，程燎原認(rèn)為，法治政府是一種西方政治哲學(xué)和法治理論對(duì)政府原則、結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行規(guī)則的總體設(shè)想，這種政府模式在西方得到實(shí)現(xiàn)和維持。第二，孫聚高認(rèn)為，法治下的政府必須合法化、規(guī)范化地建立、變更和運(yùn)作，包括政府整體行為和個(gè)體行為都應(yīng)該合法化、規(guī)范化。政府整體行為重視政府抽象行政行為和政府的決策行為，政府個(gè)體行為主要指政府執(zhí)法行動(dòng)。第三，周成新指出，“法治政府”與“人治政府”相對(duì)立，法治政府模式下，法律獨(dú)立于政府之外，政府應(yīng)受法律管轄。第四，賀電在他的博士論文《法治政府理論研究》中系統(tǒng)地解釋了法治政府的含義，他說到，“法治政府是法律統(tǒng)治下的政府。它是以法治為基石，以憲政為前提，以民主政治為核心，以保障人權(quán)為目的，以彰顯自由為靈魂的政府形態(tài)或政府過程。它側(cè)重于理性原則和制度建構(gòu)，其要義：第一，緣法而生，也就是說，政府的產(chǎn)生和存在都具有合法性；第二，屬法之下，也就是說，政府之于法律的地位具有法律上的從屬性；第三，弘法之旨，也就是說，政府以促進(jìn)和保障人民權(quán)為宗旨和靈魂；第四，據(jù)法而行，也就是說，政府一切活動(dòng)以法律為依據(jù)和界限；第五，受法監(jiān)督，也就是說，政府一旦違法，就要承擔(dān)法律責(zé)任，就要受到法律的制裁；第六，對(duì)法負(fù)責(zé)，也就是說，政府要向法律負(fù)責(zé)，要向賦予他們權(quán)力的人民負(fù)責(zé)，向代表人民的議會(huì)（在我國(guó)是指各級(jí)人民代表大會(huì)）負(fù)責(zé)。” “法治政府”在2004年3月十屆人大二次會(huì)議上政府工作報(bào)告中被正式提出，同月國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出要經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，“法治政府”一詞也越來越被大家所熟悉，更多的學(xué)者和政府官員投入到了對(duì)法治政府的研究，對(duì)其含義也有了更加深刻和系統(tǒng)的解釋，比較典型的，《綱要輔導(dǎo)讀本》中說到，“法治政府就是按照法治原則運(yùn)作的政府，政府的一切權(quán)力來源、政府的運(yùn)作和政府的行為都受到法律規(guī)范和制約”。綜上，法治政府就是按照法治的原則和精神運(yùn)作的政府，它的產(chǎn)生和運(yùn)行、一切權(quán)力來源和一切行為都要受到法律的規(guī)范和制約。

三、我國(guó)法治政府建設(shè)的理論依據(jù)

（一）馬克思主義法治學(xué)說endprint

馬克思主義法治學(xué)說是馬克思和恩格斯在吸取以往優(yōu)秀思想的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的，他們運(yùn)用辯證唯物論和歷史唯物論的方法深刻分析了法與社會(huì)、法與國(guó)家及其他上層建筑之間的相互作用，闡述了法的本質(zhì)、作用、產(chǎn)生以及發(fā)展規(guī)律。馬克思主義法治學(xué)說的核心和精髓是經(jīng)典作家對(duì)良法的解釋。我國(guó)建設(shè)法治政府，是廣大人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐，它既是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，也是馬克思主義中國(guó)化道路上的一座豐碑。為了更好地在華夏大地上建設(shè)法治政府，就必須汲取馬克思主義經(jīng)典著作的營(yíng)養(yǎng)。作為馬克思主義理論的重要組成部分，馬克思主義法治學(xué)的形成與馬克思主義本身一樣，有著一個(gè)歷史的演進(jìn)過程。社會(huì)主義法治理念根源于馬克思主義法治學(xué)說并在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步地發(fā)展和創(chuàng)新，為我國(guó)法治政府建設(shè)指明了方向。社會(huì)主義法治理念的提出，是具有時(shí)代先進(jìn)性的中國(guó)共產(chǎn)黨從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局出發(fā)，堅(jiān)持以馬克思主義學(xué)說為指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)的具體法治實(shí)踐提出的最新理論成果。我國(guó)的社會(huì)主義法治理念是真正符合最廣大人民利益的法治理念，是先進(jìn)的法治理念，其內(nèi)涵主要有黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、服務(wù)大局、執(zhí)法為民、公平正義五個(gè)方面。我國(guó)建構(gòu)法治政府必須在社會(huì)主義法治理念的指導(dǎo)下，有步驟、有計(jì)劃、漸行漸近地進(jìn)行。

（二）人民主權(quán)論

民主是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)基本特征，而現(xiàn)代民主的核心是人民主權(quán)。民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，也就是讓人民真正地管理自己的國(guó)家，切實(shí)保護(hù)自身的權(quán)益，而民主政治運(yùn)用法治實(shí)現(xiàn)這一目的。人民主權(quán)原則為民主政治找到了方向，是民主政治的理論基礎(chǔ)，也是法治建設(shè)的根本目的。在我國(guó)，國(guó)家的所有權(quán)力屬于人民。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”第3條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！蓖瑫r(shí)明確行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)是執(zhí)行法律，執(zhí)行人民意志并為人民服務(wù)。我國(guó)憲法的上述提法是我國(guó)實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的憲法基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為，人民主權(quán)也是建設(shè)法治政府的基本前提。

行政機(jī)關(guān)是一種重要的國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織形式，國(guó)家的性質(zhì)決定行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)。我們國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)決定了我國(guó)行政機(jī)關(guān)的社會(huì)主義性質(zhì)。因此，我們正在建設(shè)的法治政府是社會(huì)主義性質(zhì)的法治政府。社會(huì)主義性質(zhì)的法治政府，本質(zhì)是人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，然后通過行政管理活動(dòng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，努力提高人民的物質(zhì)和文化生活水平。我國(guó)憲法第27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，是國(guó)家一切權(quán)力的所有者。國(guó)家的權(quán)力、官員的權(quán)力均來源于人民，并向人民負(fù)責(zé)。法律法規(guī)集中體現(xiàn)了人民的共同意志，反映了人民的根本利益和需求，所以，只有建立法治政府，將政府的行政行為納入制度化、法制化軌道，才能使政府按照人民的意志管理好國(guó)家，真正做到為人民服務(wù)。為人民服務(wù)關(guān)系到法治政府建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向問題，是法治政府建設(shè)的原動(dòng)力，是法治政府權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)。建設(shè)法治政府是為人民服務(wù)的保障。

（三）人本理念

在西方，人本理念有著悠久的歷史起源。在傳統(tǒng)中國(guó)所謂的“民本思想”，在西方被稱為“人本主義”，在當(dāng)代中國(guó)，我們稱之為以人為本。和西方的人本主義相比較，我國(guó)的人權(quán)注重人的生活，主要集中在人民群眾的經(jīng)濟(jì)生活，重視道德教育；西方則側(cè)重對(duì)人的肢體的研究，其中涉及到人的價(jià)值、人的尊嚴(yán)，也包括人的身體，人權(quán)和人道是其追求的最重要的價(jià)值目標(biāo)。總體而言，西方注重身體，而我們更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

本文談到的人本理念批判地繼承了中西方的文化遺產(chǎn)，并充分融入了時(shí)代的元素。人本理念以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，就是一切為了人。人本理念既是一種原則，又是一種價(jià)值取向，同時(shí)還是一種思維方式，更是一種檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)。作為一種原則，它是貫穿于人的世界的根本原則，充分肯定了在社會(huì)發(fā)展中人的主導(dǎo)地位和主體作用；作為一種價(jià)值取向，它強(qiáng)調(diào)尊重人的獨(dú)立人格和合法權(quán)益，尊重人的個(gè)性發(fā)展，從而不斷滿足人們?nèi)罕姷纳婧桶l(fā)展的需要；作為一種思維方式，它要求我們?cè)谒伎己徒鉀Q一切問題時(shí)，要把尊重人放在首位，要堅(jiān)持以人為本；作為一種檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，它能準(zhǔn)確的評(píng)判任何一種社會(huì)活動(dòng)或行為是否有利于人的全面發(fā)展，是否合理、合法、合乎正義。人的全面發(fā)展首先應(yīng)該理解為個(gè)人的全面發(fā)展，以人為本的現(xiàn)代內(nèi)涵同樣包含了個(gè)人利益。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人本位和個(gè)性發(fā)展已成為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)生活和文化的基礎(chǔ)?！耙匀藶楸尽睆闹贫壬媳ＷC每個(gè)人的個(gè)性得到張揚(yáng)，保障每個(gè)人的個(gè)人權(quán)益不受公權(quán)力的侵犯，尊重和保護(hù)每個(gè)人的人格和人權(quán)。

“法律作為人類的杰作，它既帶有塵世的重負(fù)，也具有天堂的吸引力”。人是法律之本。法律的價(jià)值、屬性、產(chǎn)生和作用都來源于人的需要。而對(duì)人的關(guān)注是法治社會(huì)形成和發(fā)展的根本原因。如果說“以人為本”是對(duì)人的存在的關(guān)注，是對(duì)人的生存意義和價(jià)值的思考，是對(duì)人類命運(yùn)的把握與探索，那么，法治是這種關(guān)注、思考和把握的產(chǎn)物。人是法治的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿。建設(shè)社會(huì)主義法治與構(gòu)建和諧社會(huì)都需要良法，而“以人為本”正是良法的精神和價(jià)值取向所在。只有堅(jiān)持人本理念的法律才能真正體現(xiàn)出人的尊嚴(yán)，才能促進(jìn)和保障人的自由，才能實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值并獲得公眾的情感認(rèn)同，才能將客觀的行為標(biāo)準(zhǔn)融入到人們的主觀行為中，才能獲得社會(huì)大眾的信仰和自覺遵循。

（四）儒家思想

儒家思想包含了內(nèi)容豐富的以“禮治”和“德治”為核心的法律思想。儒家法律思想堅(jiān)持“親親”、“尊尊”的立法原則，重視“人治”，提倡“德治”，維護(hù)“禮治”。它被封建統(tǒng)治者長(zhǎng)期奉為正統(tǒng)思想，對(duì)封建社會(huì)影響巨大。而這一法律思想對(duì)現(xiàn)代中國(guó)法治的影響也重大而又深遠(yuǎn)。西漢“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”之后，儒家思想被確立了在封建正統(tǒng)思想中的權(quán)威。漢代春秋決獄開始，中國(guó)法律走上了儒家化的道路。中國(guó)法律的儒家化從總體而言，就是將儒家思想貫徹到立法、司法、守法的整個(gè)法律制定和實(shí)施的過程中，使儒家倫理道德獲得法律上的效力和權(quán)威。中國(guó)法律儒家化從兩漢時(shí)期開始，經(jīng)過魏晉南北朝時(shí)期的深入發(fā)展，到了隋唐時(shí)期最終完成，主要表現(xiàn)為德主刑輔、德禮并用和禮法合流等法律思想的確立。春秋決獄這一審判方法的推廣使司法官的知識(shí)結(jié)構(gòu)越來越儒家化，司法隊(duì)伍也越來越儒家化，儒家思想對(duì)中國(guó)法律的實(shí)踐產(chǎn)生了明顯的效果。endprint

先秦諸子百家中，法家和道家在早期也都曾受到過統(tǒng)治集團(tuán)的高度重視，但都沒有成為我國(guó)封建社會(huì)的正統(tǒng)思想，對(duì)后世的影響更沒有儒家那么廣泛。在中國(guó)的歷史長(zhǎng)河中，我們可以發(fā)現(xiàn)，在秦朝，法家思想失敗了，西漢，道家思想失敗了，只有儒家思想歷時(shí)千年，原因就是法家和道家思想理論是單方約束，法家強(qiáng)調(diào)對(duì)民眾的嚴(yán)厲限制，而忽視了對(duì)統(tǒng)治者的約束。道家的“無為而治”只約束了統(tǒng)治者的行為，沒有限制民眾，最終導(dǎo)致“七國(guó)之亂”。“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”之所以能成為漢武帝的選擇并能作為整個(gè)封建社會(huì)的理論基礎(chǔ)，是因?yàn)樗瑫r(shí)對(duì)統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者進(jìn)行了制約，并明確提出了統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)施“仁政”，民眾應(yīng)該“君君臣臣”順從于統(tǒng)治者的意愿。對(duì)統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的雙向約束使得社會(huì)維持在一種矛盾相對(duì)緩和的狀態(tài)，在我國(guó)封建社會(huì)才會(huì)發(fā)展那么久，儒家思想才會(huì)影響那么深遠(yuǎn)。因此，我們認(rèn)識(shí)到：社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，需要對(duì)政府和公民進(jìn)行雙向約束，公民與政府的共同治理，以實(shí)現(xiàn)雙贏。近代以來，法治政府理論正是在保護(hù)公民權(quán)利和制約政府權(quán)力的目標(biāo)指引下采用了雙向約束的手段，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展。

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