從重金屬污染看農村環(huán)境污染的法律治理

劉穎

【摘 要】農村環(huán)境污染問題日益嚴重，以鎘大米為典型的農村環(huán)境污染事件表明我國農村環(huán)境污染問題亟待我國政府的重視。農村環(huán)境污染現象與農民環(huán)境保護意識不強、農民環(huán)境保護的參與權沒有得到保護、農村環(huán)境執(zhí)法不嚴有關。為了加強農村環(huán)境保護，建議加強對農民環(huán)境保護的教育，提高農民環(huán)境保護意識；加強農村環(huán)境執(zhí)法，尤其應注重招商引資和環(huán)境執(zhí)法的關系問題；保障農民環(huán)境參與權，發(fā)動最廣大的群眾參與到農村環(huán)境保護事業(yè)中去。

【關鍵詞】農村環(huán)境污染；重金屬污染；環(huán)保意識；環(huán)境執(zhí)法

當前我國農村環(huán)境污染問題日益嚴重，農村是我國農產品基地，向城市輸送著大量的食品，一旦環(huán)境污染加劇，則會引發(fā)連鎖反應，對社會公眾的生命健康安全造成不利影響。例如，2013年新聞媒體揭露的含鎘大米引發(fā)了社會的恐慌，之所以存在大量的含鎘大米流向市場，其根源是農村耕地受到了重金屬污染。此外，農村環(huán)境是我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，農村環(huán)境治理直接關系到我國環(huán)境保護水平。農村環(huán)境污染最大的受害者是農民，“特別是強勢群體和弱勢群體在環(huán)境保護中權利與義務不對等的議題”。遺憾的是，由于農村地域廣大，農民環(huán)保意識不強，農村環(huán)境污染責任機制不嚴，農村環(huán)境污染在短期內難以取得良好的治理效果。本選題以農村重金屬污染為分析切入，探討當前我國農村環(huán)境污染問題，并分析農村環(huán)境污染的現狀及其在法律層面的成因，并從法律對策層面提出一些建議。

一、鎘大米恐慌背后的農村重金屬污染

（一）2013年鎘大米新聞報道的基本概況

據媒體報道，2013年4月，廣東省組織開展了大米質量安全摸查工作，摸查結果日前已經向社會公布。廣東省各地食品安全監(jiān)管部門也加強了對轄區(qū)內大米生產、流通、餐飲等環(huán)節(jié)的抽檢。截至2013年5月22日，廣東省食安辦共收到10個地市上報大米鎘含量抽檢數據，共抽檢大米2208批次，共檢出鎘超標大米120批次。與此類似的有關大米鎘元素超標的新聞在最近2-3年內被廣泛報道，這些新聞報道大多指向湖南等大米生產地區(qū)由于受到開礦等因素，導致重金屬元素外泄，并進入植物，最終形成了鎘大米。鎘大米對人體具有嚴重的危害，人長期食用含鎘的食物會引起痛痛?。垂前┎。?，病癥表現為腰、手、腳等關節(jié)疼痛。鎘大米報道由此引起人們的恐慌。

（二）鎘大米的成因——農村重金屬污染

鎘大米新聞報道所反映的實質問題是作為農產品生產基地的農村已經遭受了嚴重的環(huán)境污染，導致農產品含有過量的對人體有害的化學元素，變得不宜食用。

1. 大米中鎘元素的來源。鎘大米中鎘元素的來源是多渠道的。據悉，鎘污染大部分來自開礦，工業(yè)排放的鎘不是很多，主要來自冶煉廠。采礦和冶煉會導致土壤鎘污染，此外，一些肥料中也含有重金屬鎘。即使冶煉廠距離遠，其排放的廢氣擴散后也可能隨降雨落到農田中。此外，鎘元素之所以進入大米，不能忽視的是重金屬污染的累積效應，即使某地區(qū)當年的排污符合國家標準，但是長年累月的排污，會導致鎘元素在農村地區(qū)聚集（如通過河流、大氣等），最終滲入農作物根系。

2. 農村重金屬污染的現狀。鎘元素污染大米只是農村重金屬污染的一個縮影。除了鎘污染外，農村還遭受著其他重金屬污染，這些重金屬污染要么損害村民的健康，要么損害農作物的質量并在這些農產品進入市場流通系統(tǒng)后，危害全社會。如有學者從河塘底泥的成分分析角度得出結論認為，“蘇南地區(qū)部分農村河塘底泥已受到輕度的重金屬污染”，“不同類型底泥的重金屬的污染程度趨勢為：居民生活區(qū)>養(yǎng)殖廠周圍>農田附近”。還有學者檢測了我國某地農村的飲用水源污染狀況，發(fā)現“水源地中的 3 種基因毒物質所致健康危害的個人年風險，遠遠超過瑞典環(huán)保局、荷蘭建設和環(huán)境部推薦的最大可接受水平”。這些研究成果均表明，我國農村農地區(qū)的重金屬污染已經相當嚴重。

二、農村環(huán)境污染的法律原因

（一）農民環(huán)保意識不強

當前農民環(huán)境保護意識不強是農村環(huán)境污染的一個重要的主觀因素。例如，一些農民為了追求農業(yè)產量，濫用農藥，導致農藥殘留污染。部分農民對農藥污染及其毒害存在比較清楚的認識，如自家吃用的農產品上不施用農藥，或者施用農藥和吃用農產品之間存在較強的時間間隔，而用于出售的農產品則不執(zhí)行嚴格的時間差要求。此外，農村地區(qū)濫倒垃圾、焚燒秸稈等現象也比較嚴重，農民在主觀上應該對于這些行為的危害性有比較清楚的認識，但是本著“法不責眾”的意識，破壞了農村環(huán)境，或者認為農村環(huán)境不是他一家的事，而使農村環(huán)境呈現出“公地悲劇”。

（二）農村環(huán)保法律執(zhí)行不嚴

嚴格來說，我國環(huán)境保護法律制度下，農村的環(huán)境污染行為應受到法律的懲處，但是農村出現如此嚴重的環(huán)境污染狀況，表明農村環(huán)境保護法律制度執(zhí)行得還不夠嚴格。農村環(huán)境保護法律執(zhí)行不嚴存在一個很重要的因素，就是地方政府片面追求政績，本著發(fā)展經濟的良好心愿，以本地農村環(huán)境的犧牲為代價。例如，一些地方政府在原本屬于農村的地區(qū)建立了“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)區(qū)”等場所，目的是增加本地就業(yè)，促進本地GDP，其本意是良好的。但是，地方政府過度介入招商引資和商業(yè)開發(fā)，會導致地方政府在環(huán)境執(zhí)法上有所松懈，對企業(yè)違規(guī)排污等行為“睜一只眼閉一只眼”，其目的是避免嚴格的執(zhí)法導致本地投資環(huán)境惡化，以此挽留資本。

（三）農民環(huán)境治理參與保障不足

環(huán)境保護法中的公眾參與原則體現了環(huán)境保護的公共性，即環(huán)境保護是一個人的事情，而是全社會的事情，這就需要公眾參與到環(huán)境保護中來。當前農民有著強烈的環(huán)境參與權，但是農民的這種環(huán)境參與權無法得到滿足。以江蘇蘇北某地農村為例，當地農村開設了大量的造紙廠、化工廠，這些廠排放的廢水深入農村河流、稻田，導致農作物死亡、歉收。一些農民養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖場也遭受廢水毒害，所養(yǎng)殖的魚蝦大量死亡。農民由于引用了當地的水源，導致身患疾病的也不在少數。當地的農民常年向地方政府反映當地的污染問題，但是遲遲得不到回應，一些農民甚至因此走上了上訪之路。這一典型案例所反映的是，農民試圖參與環(huán)境治理，但是農民的環(huán)境治理參與需求無法得到滿足。endprint

三、農村環(huán)境污染的法律治理對策

（一）加強農民環(huán)保意識

《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定，國家鼓勵環(huán)境保護科學教育事業(yè)的發(fā)展，加強環(huán)境保護科學技術的研究和開發(fā)，提高保護科學技術水平，普及環(huán)境保護的科學知識。加強農民環(huán)保意識，是執(zhí)行《環(huán)境保護法》第5條的重要體現。地方政府、環(huán)境保護組織應充分認識農村環(huán)境保護的緊迫性，可以通過各種渠道和手段，如網絡、電視等，提升農民的環(huán)境保護意識，引導農民在主觀上保護其賴于生存的農村環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應在此過程中承擔責任，發(fā)揮作用。

（二）權衡招商引資和環(huán)境執(zhí)法的關系

農村環(huán)境保護問題關鍵在于法律的執(zhí)行。農村環(huán)境執(zhí)法應避免選擇性執(zhí)法，所謂選擇性執(zhí)法，是指執(zhí)法者有選擇地對違反了法律規(guī)定的主體采取執(zhí)法措施，而對其他普遍存在的違法行為熟視無睹。選擇性執(zhí)法不是一種正確的執(zhí)法方式，且會使違法者產生僥幸心理。當前地方政府一方面大力招商引資，其目的是提高當地的就業(yè)和經濟發(fā)展，具有正當性，但是地方政府在招商引資的過程中，不能以犧牲當地環(huán)境為代價，否則即使實現了經濟發(fā)展，也是得不償失的。建議地方政府在發(fā)展當地經濟的過程中做到如下幾點，以加強農村環(huán)保法律的執(zhí)行：第一，招商與環(huán)境執(zhí)法之間有明確的權力分立，如果所招來的企業(yè)確實違反了環(huán)保法律，則應嚴格執(zhí)法；第二，招商引資可以有針對性地引進低污染甚至無污染的產業(yè)，如現代服務業(yè)，而避免招徠重大污染的企業(yè)；第三，加強對當地企業(yè)的教育和監(jiān)督，對于采取偷排行為減少污染成本的企業(yè)，應予重罰。

（三）保障農民環(huán)境保護參與權

1982年聯合國通過的《世界自然憲章》第23條原則特別強調了‘人人都應當有機會參與制定與其環(huán)境直接有關的決策?！杯h(huán)境保護的公眾參與，“其實質是指社會公眾在環(huán)境管理及其相關事務中享有廣泛參與的權利和義務。保障公眾參與環(huán)境保護權利的實現，是世界各國環(huán)境保護的通例?！惫妼Νh(huán)境保護的參與，其前提是獲取環(huán)境信息。公眾獲得環(huán)境信息是一項權利，與之對應的是政府有公開環(huán)境信息的義務。在建立政府信息公開制度的過程中，“信息公開的主體、范圍、程序、方式等構成政府信息公開的基本框架，政府環(huán)境信息公開的費用、責任和監(jiān)督救濟渠道同樣也制約著環(huán)境信息公開制度的運行?！币虼耍胤秸畱訌妼r村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測，并定期發(fā)布與農村環(huán)境保護有關的信息，使農民及時了解與環(huán)境保護相關的信息，并參與到環(huán)境保護中去。

在環(huán)境參與的程序設置上，主要在公眾環(huán)境知情權、公眾環(huán)境聽證權、公眾環(huán)境監(jiān)督權方面設置科學合理的程序。建議在農村環(huán)境保護中，應由農民參與環(huán)境聽證、環(huán)境監(jiān)督，并以民事訴訟、行政訴訟為重要的參與方式。例如，企業(yè)污染農村環(huán)境，農民應加強取證，并提取民事訴訟，要求賠償。2012年民事訴訟法中增設的環(huán)境民事公益訴訟制度也應得到運用；如果政府在農村環(huán)境保護中存在不作為、亂作為的，農民應通過行政訴訟的方式制止、糾正地方政府的違法行為。

總之，農村環(huán)境污染問題應得到我國政府的高度重視，只有農村環(huán)境保護好了，農村的發(fā)展才有前途，三農問題才能得到有效解決。在當前農村環(huán)境保護不佳的狀況下，我國政府應加強對農民的環(huán)境保護教育，推動農民參與環(huán)境治理。

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