行政強制法視域下的強制拆遷維權(quán)困境

作者簡介：劉詩佳，女，漢族，四川成都人，碩士研究生，四川師范大學法學院，研究方向：憲法與行政法學。

摘要：當前，在轉(zhuǎn)型期的中國，由拆遷引發(fā)的事件頻發(fā)，政府執(zhí)政能力面臨嚴峻考驗。行政強拆的現(xiàn)行拆遷制度設(shè)計中，政府是作為中間人，由拆遷人即開發(fā)商向政府申請拆遷許可，獲批后由開發(fā)商實施拆遷。而成為拆遷主體的開發(fā)商，為了追求利潤最大化，往往盡可能壓縮拆遷補償，加快拆遷進度，致使部分地區(qū)惡性事件時有發(fā)生。而按新的行政強制法，政府將被推至前臺，開發(fā)商、拆遷公司則不能再參與拆遷。強拆與否走司法程序，全由法院裁決，行政部門不再具有房屋強拆決定權(quán)。本文嘗試對強制拆遷的維權(quán)困境作出審視和分析。

關(guān)鍵詞：強制；拆遷；維權(quán)；困境中國行政立法與理論研究起步較晚，基本始于上個世紀八十年代初。就行政強制而言，其明確的被提出，是1986年出版的一本著作，即《行政法基礎(chǔ)知識》。但針對行政強制的定義，此后一直處于發(fā)展狀態(tài)，理論家百家爭鳴。

一、強制拆遷的維權(quán)困境分析

（一）破解當前強制拆遷僵局的條款，并不充分

作為當前行政強制中，最為典型表現(xiàn)的強制拆遷，其對行政強制的立法作用似乎并不明顯。雖然，我們看到該法第四十三條規(guī)定：行政機關(guān)不得在夜間或者節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。但是，情況緊急或者當事人同意的除外。行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政決定。但是，從總體上來看，專門涉及拆遷并能夠破解當前強制拆遷僵局的條款，并不充分。以成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)拆遷自焚案件為例，當被強拆人已經(jīng)表現(xiàn)出自焚的強烈愿望并準備了工具的情況下，行政機關(guān)依然不停止強制拆遷，最終導致房屋所有人自焚的慘劇?？梢?，在現(xiàn)行強制拆遷中，并沒有確定如下原則：行政機關(guān)在強制拆遷過程中，發(fā)生危及人民群眾生命財產(chǎn)安全情況的，應(yīng)當立即采取必要措施，包括停止強制拆遷。如上原則，在行政強制法亦未體現(xiàn)，法律文本仍然過于原則抽象，失于具體可操作。

（二）拆遷法律救濟程序依然不夠不暢通

就行政內(nèi)部渠道而言，在國外因拆遷問題，國民可以約見部長。國內(nèi)，恐怕在未出事之前，見個局長、區(qū)長、縣長都并不容易。就信訪渠道而言，因單純信訪而解決拆遷問題的比例十分低。絕大多數(shù)拆遷訪民，或因越級上訪或因聚眾上訪，遭受了不公正待遇，甚至被限制人身自由，而問題并沒有得到解決。就法律渠道而言，該渠道并不通暢。拋開不公正審判而言，甚至很多拆遷案件，都無法進入司法程序。而且，為民眾提供拆遷法律服務(wù)的律師，或多或少都有非正常干擾。某些律師因此被停止執(zhí)業(yè)，甚至失去自由。

二、拆遷法律救濟程序中的制約因素

（一）拆遷救濟程序中的立案難問題

1、地方性司法文件直接阻斷被拆遷人的訴訟渠道

拆遷活動中，能夠提起行政訴訟的具體行政行為大致有以下幾項：房屋拆遷主管部門頒發(fā)《房屋拆遷許可證》的拆遷許可行為、房屋拆遷主管部門作出的拆遷行政裁決、縣級以上人民政府作出的強制拆遷決定、有關(guān)部門實施強制拆遷行為、拆遷活動中所涉及的政府信息公開行為。有些地方法院，以“審判意見”的形式，直接修改《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍和起訴條件，剝奪行政相對人的訴權(quán)。如北京市高級人民法院《關(guān)于行政審判適用法律問題的解答（三）》（京高法發(fā)[2008]160號）稱：“拆遷人與被拆遷人不能就拆遷補償安置達成協(xié)議，房屋拆遷主管部門就補償安置進行裁決后，因被拆遷人的權(quán)益可通過對補償安置裁決的合法性審查予以保護，故對被拆遷人又針對建設(shè)項目批準文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準文件、拆遷許可證等提起的行政訴訟，應(yīng)裁定駁回起訴?！痹谶@個《審判意見》發(fā)布之后，北京市的各級人民法院針對裁決后起訴拆遷許可違法的案件，一律以“原告與房屋拆遷許可證這一行政行為無法律上的利害關(guān)系”為由駁回起訴。同樣，對于縣級以上人民政府的強制拆遷決定，北京市高級人民法院也將其排除在行政訴訟之外?！侗本┦懈呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政審判適用法律問題的解答》（京高法發(fā)[2006]212號）規(guī)定：“區(qū)、縣人民政府作出的強制拆遷決定，是房屋拆遷裁決的延續(xù)執(zhí)行行為，被拆遷人對強制拆遷決定不服，提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”

2、行政訴訟中對相對人的起訴拖延受理

《行政訴訟法》規(guī)定，對起訴人的起訴，人民法院應(yīng)當在七日之內(nèi)決定是否受理。目前，隨著拆遷引發(fā)的社會矛盾的突出和法官隊伍政治覺悟的提高，法院也主動承擔起了調(diào)處社會矛盾的“和諧”職能。對被拆遷人的起訴，往往是要求“放下材料”，答復“研究研究”。這一研究就杳無音信。有些地方法院聲稱將先行組織調(diào)解，調(diào)解不成再予以立案；有些法院表示要先將案件通報本級人民政府；有些法院稱需要請示上級人民法院。更有甚者，在通知起訴人來立案之日不見蹤影，名曰去“開運動會”、“登山”?？傊?，很多地方法院對于拆遷行政訴訟如臨大敵，采用各種方式和借口將矛盾擋在法院的天平之門以外。例如無錫市濱湖區(qū)雪浪街道板橋村居民與無錫市建設(shè)局的拆遷裁決糾紛，向法院遞交起訴狀至今已有九個月，至今未能立案。而今被拆遷人的房屋整日遭到騷擾侵襲，強制拆遷在即，對司法公正的期望喪失殆盡。這并非個案，無錫市中級人民法院的工作匯報顯示，2009年，無錫市拆遷行政訴訟的立案率不足20%，大量的案件，依然被法院極其尷尬地“扣留”在手中。

3、在個案中，以抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、不對起訴人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響等理由回避行政審判職能。

如天津市漢沽區(qū)一宗拆遷糾紛，拆遷人以天津市漢沽區(qū)人民政府的《關(guān)于收回二連里地區(qū)國有土地使用權(quán)的批復》作為拆遷依據(jù)。被拆遷人將這個批復訴至法院時，法院卻認為批復的對象是漢沽區(qū)土地整理中心，因而被拆遷人與該收回國有土地使用權(quán)決定沒有利害關(guān)系。

（二）人為壓低行政訴訟審級，侵害行政相對人訴訟權(quán)益的問題

2008年初，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，其中第一條規(guī)定：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第十四條第（3）項規(guī)定的應(yīng)當由中級人民法院管轄的第一審行政案件：（1）被告為縣級以上人民政府的案件，但以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外；（2）社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件；（3）重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件；（4）其他重大、復雜的案件。但是，在實踐中，即便是以縣級以上人民政府為被告的案件，法院也往往要求在基層人民法院立案審理。在天津市西青區(qū)村民訴西青區(qū)人民政府行政不作為案件中，天津市第一中級人民法院無視“被告是縣級以上人民政府的案件由中院一審”的規(guī)定，徑行將原告的起訴材料全部移交至西青區(qū)人民法院。律師前往一中院進行詢問時，立案庭法官聲稱其將此案移送至西青區(qū)人民法院系根據(jù)《天津市高級人民法院執(zhí)行最高人民法院<關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定>的幾點意見》。該法官稱，該《意見》是法院內(nèi)部規(guī)定，不允許查看摘抄。在律師的請求下，法官宣讀了其中的一條：集團訴訟、征地、拆遷等案件，在基層人民法院一審（大意如此）。律師隨即趕往天津市高級人民法院查詢該條文，高院立案庭一位法官答復：“從未聽過該條文，可能是行政庭發(fā)的。如果一中院指定你們?nèi)ノ髑鄥^(qū)法院立案，它有這個權(quán)力，你們就應(yīng)該去西青立案。”后天津市第一中級人民法院以《裁定書》的形式，使用指定管轄權(quán)，指定西青區(qū)人民法院管轄本案。類似的情況，不勝枚舉。

（三）審判活動與裁判結(jié)果的公正性、合法性不盡如人意的問題

總結(jié)近幾年處理和接觸的拆遷行政糾紛，我們認為很多地方法院在處理拆遷糾紛中不能切實履行行政審判職責，不能做到公開、公正、公平，主要存在以下幾種情況：

1、無視《行政訴訟法》的證據(jù)規(guī)則，主動幫助行政機關(guān)收集證據(jù)

《行政訴訟法》為被告規(guī)定了十日的舉證期限，并且明確規(guī)定被告在被訴行政做出后收集或者制作的證據(jù)不能作為該行政行為的依據(jù)。實踐中，面對行政機關(guān)舉證不能的情況，有些地方法院以“主動調(diào)取證據(jù)”的方式，彌補行政機關(guān)的證據(jù)漏洞。而針對“法院主動調(diào)取的證據(jù)”，行政相對人的質(zhì)證無疑是比較困難的。在此類案件中，人民法院的中立性喪失殆盡，完全成為被告的代理人。

2、判決書完全枉顧事實，任意下判

如行政相對人訴北京市海淀區(qū)房屋管理局的房屋拆遷裁決糾紛中，原告舉出了北京市人民政府的征收批復，證實自己房屋所在土地早已征收為國有土地，舉出近兩年該拆遷區(qū)域的房地產(chǎn)交易公開數(shù)據(jù)，證明同區(qū)域同類房屋實際成交價格是被告裁決金額的五倍，同時對被告的證據(jù)逐一進行了質(zhì)證反駁。然而法院的判決中對原被告證據(jù)的認定僅為一句話：“被告提交的證據(jù)真實合法，與本案具有關(guān)聯(lián)性，本院均予以認定；原告提交的證據(jù)本院均不予認定”。這樣粗率的判決怎能使當事人信服，怎能維護法院審判的公信力？

3、避重就輕，將明確的違法性問題評價為“瑕疵”或者“合理性問題”。

在有些拆遷案件中，行政機關(guān)的行政行為存在重大違法之處，法院卻以瑕疵等問題加以掩飾。譬如某案件中，裁決機關(guān)在《裁決決定書》中只規(guī)定了貨幣補償一種補償方式，嚴重違反《城市房屋拆遷管理條例》賦予被拆遷人對貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換選擇權(quán)的規(guī)定。但人民法院的判決中卻稱“裁決機關(guān)對補償方式的選擇有裁量權(quán)”，“屬于合理性問題，本院不宜評價”。

4、無限期地拖延判決時間。

《行政訴訟法》規(guī)定一審行政案件的審理期限是三個月，但是很多法院都無法在三個月審結(jié)案件，拖到半年甚至一年的比比皆是。由于案件滯留在法院，被拆遷人也無法另行尋求其他救濟渠道，而在審理過程中，“原則上”不停止具體行政行為的執(zhí)行，因此往往當被拆遷人終于熬到開庭時，他的房屋已經(jīng)被強拆多日了。

三、行政強制法下拆遷行政訴訟困難重重

（一）人民法院在極大程度上受到當?shù)厝嗣裾某钢?。法院在機構(gòu)體系中，地位不高，權(quán)力不大。特別是財權(quán)和人事權(quán)實際掌握在當?shù)卣校y免在行政訴訟中有所顧忌。尤其是拆遷糾紛往往涉及到當?shù)卣耐恋刎斦⒄猩桃Y、城市規(guī)劃等核心利益，是否支持拆遷甚至成為考察干部的重要標準。法院和承辦法官更加不敢輕易推翻當?shù)卣牟疬w決策。而在面對補償安置的個案時，法院既不敢否定既定的拆遷補償標準，又往往因“人微言輕”不能真正起到調(diào)解的作用。

（二）有些法院和拆遷活動還有千絲萬縷的利益聯(lián)系。有些地方政府出于某種考慮，不采取由政府決定并實施強拆的方式，而是全部由人民法院以非訴強制執(zhí)行的方式執(zhí)行。天津的某區(qū)法院曾一年執(zhí)行了一百多件強制拆遷案件。在這類案件中，法院成為了拆遷活動的積極參與者。如果被拆遷人對拆遷許可或拆遷裁決的合法性提起訴訟，很難期待一個公正的判決。

綜上所述，我們不難看出，拆遷所引發(fā)的矛盾，以及導致這些矛盾產(chǎn)生的原因有拆遷制度設(shè)計方面的原因（公共利益和非公共利益的拆遷問題）；有具體立法層面的原因（針對拆遷實務(wù)中新出現(xiàn)的拆遷類型應(yīng)該用較高級別的法律文件進行規(guī)范問題）；有執(zhí)法層面的原因（強制執(zhí)行的程序和權(quán)責問題）；還有拆遷一方實務(wù)操作不當?shù)脑颍ó斎唬泊嬖谝恍┍徊疬w人對法律的理解和預期的原因，這個原因是極少比重的）。制度設(shè)計并非一朝一夕所能即刻改變的，但是立法層面和執(zhí)法層面更值得我們立刻重視起來。就《行政強制法》對于“拆遷”的意義來說，它是立法層面的事情，但是它更關(guān)系到執(zhí)行層面。盡量減少行政強制在拆遷中的適用，尤其是減少在商業(yè)拆遷中的適用情形，更加規(guī)范拆遷行政主管機關(guān)在行政強制中的各種行為，加大和明確行政強制的法律責任追究機制均是法律人和廣大被拆遷戶的期望。如果《行政強制法》在上述三個方面有所作為的話，它將會在拆遷領(lǐng)域起到遠超各類“通知”、“緊急通知”的作用，也更能彰顯“有限政府”、“法治政府”的理念。但從現(xiàn)行的行政強制法來看，遠未實現(xiàn)。（作者單位：四川師范大學法學院）

參考文獻：

[1]胡建森，行政強制，法律出版社，2002版.

[2]姜明安，行政法與行政訴訟法，北京大學出版社、高等教育出版社，1999版.