鄉(xiāng)村振興審計：關鍵問題與優(yōu)化路徑

王芳 孫以萱

【摘 要】 開展鄉(xiāng)村振興審計是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關政策有效實施、推進社會主義現(xiàn)代化國家全面建設的重要途經(jīng)。文章在厘清鄉(xiāng)村振興審計基本要素的基礎上，通過對審計署重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告和各省級預算執(zhí)行以及其他財政收支的審計工作報告中披露的鄉(xiāng)村振興審計問題，從全國和地方兩個層次總覽鄉(xiāng)村振興審計實踐的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)審計機關介入時點滯后、審計深入程度有限、“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)的問題，由此提出及時介入開展事前審計，強化審計“防未病”功能、加大審計深入程度，實現(xiàn)審計成果共享和加大問責整改力度，降低“屢審屢犯”頻率的優(yōu)化路徑。

【關鍵詞】 鄉(xiāng)村振興審計； 政策落實跟蹤； 審計結果公告； 審計整改； 研究型審計

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）24-0013-07

一、引言

黨的二十大提出“全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”。隨著鄉(xiāng)村振興政策的不斷推進，國家對鄉(xiāng)村振興政策推進落實中公共資金的投入力度也逐步增加。但是由于利益偏好、信息不對稱等各種不確定因素的影響，很可能出現(xiàn)政策制定不符合中央精神、政策落實程度與既定目標之間存在差距以及資金管理使用不合規(guī)等方面的問題。作為國家治理體系的重要組成部分，國家審計有義務保障國家公共資金安全、促進公共資源合理配置和相關政策有效落實。審計機關進行鄉(xiāng)村振興審計是保障國家資金安全、推動政策落實、推進“三農(nóng)”問題解決的重要力量。依法對鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況進行全過程監(jiān)督與評價是審計機關的重要職責?；诖?，在梳理我國鄉(xiāng)村振興審計相關文獻的基礎上，總結鄉(xiāng)村振興審計基本要素，分類整理審計署重大政策落實跟蹤審計公告和省級預算執(zhí)行審計結果公告問題清單，結合對審計人員的訪談，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興審計實踐現(xiàn)狀與存在的問題，進而有針對性地提出優(yōu)化路徑。

二、文獻回顧

鄉(xiāng)村振興是具有中國特色的基本政策。2018年是貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，各級審計機關陸續(xù)推進鄉(xiāng)村振興審計工作，審計署也首次在2019年第一季度重大政策跟蹤審計中提到“鄉(xiāng)村振興”。因此，關于鄉(xiāng)村振興審計的國內(nèi)相關研究成果較為豐富。鄉(xiāng)村振興審計通常融合政策跟蹤審計和資金專項審計。本文梳理鄉(xiāng)村振興審計的代表性文獻，進一步探究鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計狀況。

（一）鄉(xiāng)村振興審計

目前，“鄉(xiāng)村振興審計”這一概念在理論研究和實踐中已被廣泛提及，如“國家審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用研究”課題組[1]、徐英杰[2]，河北省人民政府《關于2021年度省本級預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告》等。通過國內(nèi)文獻檢索，本文發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)學者關于鄉(xiāng)村振興審計的研究主要集中在以下方面：一是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村審計的研究，二是審計助推“脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”的研究，三是鄉(xiāng)村振興審計的創(chuàng)新性研究。“國家審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用研究”課題組[1]以鄉(xiāng)村振興審計的重要意義為切入點，結合政府審計經(jīng)濟監(jiān)督的職責，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等六個方面提出鄉(xiāng)村振興審計應當關注的重點和內(nèi)容，并提出加強政策理論研究等具體實現(xiàn)路徑；徐英杰[2]從審計質(zhì)量的角度探究鄉(xiāng)村振興審計的優(yōu)化路徑；李濤等[3]提出在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，國家審計免疫預警、監(jiān)督問責和糾偏修正的三項功能定位；扶貧審計與鄉(xiāng)村振興審計一脈相承，李兆東等[4]基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略梳理了扶貧審計目標、主體等五個基本要素，構建了扶貧審計的理論研究框架。

（二）鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計

作為公共政策的鄉(xiāng)村振興政策通過分配社會資源、規(guī)范社會成員行為等方式實現(xiàn)社會有效治理。開展公共政策審計是國家治理的根本要求[5]，公共政策審計要求政府審計機關對公共政策執(zhí)行的全過程進行評估[6]。鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計本質(zhì)上是政策跟蹤審計。2021年《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，要以推動鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興為目標，提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展水平。對鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況進行審計，能夠預防各級地方政府對中央政策文件落實不到位，揭示鄉(xiāng)村振興政策推進落實實踐中存在的問題，促進各級地方政府及時整改，進而推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理能力、完善鄉(xiāng)村治理體系。因此，有必要加強鄉(xiāng)村振興審計。

現(xiàn)有鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計文獻主要研究以下方面：一是國家審計在推動鄉(xiāng)村振興政策落實方面發(fā)揮的作用研究。李曉冬等[7]提出國家審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動中的邏輯機理及構建實現(xiàn)路徑。劉國城等[8]從功能定位和實現(xiàn)路徑的角度探究國家審計該如何促進鄉(xiāng)村振興政策落實。杜靜然等[9]進一步分析了鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的作用機理，即政策制定階段的審計預防治理、政策執(zhí)行階段的審計揭示治理及政策效果階段的審計評價治理。二是相關審計評價標準的研究。淄博市審計局課題組等[10]以公共政策評估標準的視角切入，提出從形式、事實、價值三個維度來構建政策跟蹤審計評價標準。李曉冬[11]在此基礎上增加了受眾這一維度，旨在評價相關受益群體對鄉(xiāng)村振興政策的滿意度和認可度。

近年來，國內(nèi)學者已對鄉(xiāng)村振興審計理論方面做出諸多有益的探索，但總體來看審計實踐及問題研究仍有待補充。政策落實跟蹤審計是鄉(xiāng)村振興審計的重要抓手，現(xiàn)有文獻關于審計實踐的研究也較多集中在對審計署發(fā)布的重大政策落實跟蹤審計結果工作報告的研究。不過鄉(xiāng)村振興審計包括但不限于政策落實跟蹤審計，各級審計機關每年開展的預算執(zhí)行審計中也包含了鄉(xiāng)村振興審計的重要內(nèi)容。因此，本文試圖通過審計機關官網(wǎng)2019—2021年公布的鄉(xiāng)村振興審計結果公告以及預算執(zhí)行審計工作報告，系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興審計實踐中面臨的問題，并針對性提出優(yōu)化國家審計推動鄉(xiāng)村振興政策中發(fā)揮作用的路徑。

三、鄉(xiāng)村振興審計基本要素

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升為國家重大戰(zhàn)略以來，從中央到地方政府審計機關積極開展鄉(xiāng)村振興審計。根據(jù)經(jīng)典審計理論，結合各審計機關官網(wǎng)搜集到的新聞動態(tài)及相關公告，本文將從審計目標、審計對象、審計內(nèi)容和審計類型四個方面透視目前鄉(xiāng)村振興審計開展情況[12]。

（一）審計目標

審計目標是審計機關通過對審計客體開展審計工作意欲達到的效果，分為總體目標和具體目標兩個層次。鄉(xiāng)村振興審計總體目標是推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標，即實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等全面振興，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一鄉(xiāng)村振興的總體目標。鄉(xiāng)村振興審計具體目標是指真實性、合法性、效益性三方面目標的實現(xiàn)。根據(jù)各級審計機關開展的鄉(xiāng)村振興審計工作來看，主要從政策落實、資金管理使用和項目建設三個維度來展開，因此結合審計目標，每一方面的審計內(nèi)容都需滿足這三方面審計目標的要求。

1.真實性目標

鄉(xiāng)村振興真實性目標側重于關注財務信息，即關注相關資金使用情況是否真實可靠，是否存在造假、舞弊的情形。我國每年有大量的資金用作鄉(xiāng)村振興專項資金，如2021年度中央預算執(zhí)行審計工作報告中披露“10省本級2021年共安排幫扶資金522.1億元”。面對如此巨量的資金，審計機關有保障鄉(xiāng)村振興專項資金的安全性職責，應當對各項目建設、政策落實、相關資金發(fā)放中涉及資金的真實性進行審查。

2.合法性目標

合法性目標關注相關項目的推進是否符合相關法律法規(guī)的規(guī)定，這是鄉(xiāng)村振興審計最重點關注的目標。政策落實、資金使用管理和項目建設的實現(xiàn)都應當滿足合法性目標的要求。第一，政策落實方面，重點關注相關政策措施制定、實施過程中涉及的程序是否合法，政策落實是否到位，相關方案編制是否滯后；第二，資金使用管理方面，重點關注資金使用管理辦法是否合法、資金劃撥是否合法、補貼發(fā)放是否合法、結余資金是否及時上繳；第三，項目建設方面，重點關注項目建設、管理過程是否合法合規(guī)。

3.效益性目標

鄉(xiāng)村振興審計效益性目標重點關注相關資金使用、政策落實，項目建設的經(jīng)濟性、效率性和效果性。具體而言，資金使用方面重點關注劃撥資金是否已得到充分利用，是否存在資金滯留、閑置、結余未上繳的情況；政策落實方面重點關注政策落實是否到位，是否達到既定目標，政策最終落實程度與既定目標之間的差距有多大；項目建設方面是否存在建設緩慢、項目建設未完成、相關設施及項目建成后閑置未使用的情形。

（二）審計對象

審計對象涉及的基本問題是“審計誰”。經(jīng)典審計理論認為“在資源類委托代理關系中，委托人將一定的資源交付代理人，并要求代理人使用這些資源來履行特定職責，代理人對委托人承擔了經(jīng)管責任”。國務院及其職能部門制定鄉(xiāng)村振興這一重大政策，各級地方政府及其職能部門需結合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、自然環(huán)境、資源條件等制定本地區(qū)相關配套措施并上報財政預算指標。財政部門根據(jù)預算指標分配、劃撥鄉(xiāng)村振興資金，從而促進鄉(xiāng)村振興這一政策有效落實。在鄉(xiāng)村振興這一政策落實過程中，涉及鄉(xiāng)村振興資金使用的各級政府，對鄉(xiāng)村振興政策落實及資金使用情況負有經(jīng)管責任，成為鄉(xiāng)村振興審計客體。

（三）審計內(nèi)容

根據(jù)經(jīng)典審計理論，審計內(nèi)容的核心問題是“審計什么”[12]。本文通過對審計署重大政策跟蹤審計結果公告及各地方預算執(zhí)行審計結果公告的梳理，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興審計主要圍繞高標準農(nóng)田建設、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、涉農(nóng)資金管理、脫貧攻堅有效銜接審計這五個方面開展。從本質(zhì)上來看，鄉(xiāng)村振興審計是審計機關依法對各級地方政府鄉(xiāng)村振興政策落實情況、資金管理使用和項目建設三方面內(nèi)容的審計。第一，政策落實方面是對鄉(xiāng)村振興政策落實是否到位、政策制定是否科學合法，政策效率效果進行審計。如各省級審計機關積極開展“易地扶貧搬遷政策落實和健康扶貧專項審計調(diào)查”。第二，資金管理使用方面是對相關資金使用情況的真實性和效益性，對資金管理、劃撥等流程的合法性進行審計。例如對涉農(nóng)資金管理合法性和真實性，惠農(nóng)惠民補貼發(fā)放合法性，涉農(nóng)資金使用效益性的審計。第三，項目建設方面是對項目建設進度、項目建設管理是否合法進行審計，如對高標準農(nóng)田建設任務完成進度的審計。各級審計機關積極推進以“鄉(xiāng)村振興政策落實、資金管理使用、項目建設”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興審計。如山東省審計廳鄉(xiāng)村振興審計“以政策、資金、項目為主線，深入揭示影響鄉(xiāng)村振興政策落地見效的體制機制問題與制度漏洞，助力建設美麗宜居鄉(xiāng)村”。

（四）審計類型

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升為國家重大戰(zhàn)略以來，全國各級審計機關積極開展了多種類型的鄉(xiāng)村振興審計，為鄉(xiāng)村振興政策進一步落實和提質(zhì)增效產(chǎn)生積極作用?？傮w上看，各級審計機關通常開展了兩種類型的審計工作，即鄉(xiāng)村振興政策跟蹤落實審計、涉農(nóng)資金專項審計。

1.鄉(xiāng)村振興政策跟蹤落實審計

我國大部分各級審計機關將鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計納入到預算執(zhí)行審計范疇中，并將審計結果反映在“鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況”這一模塊中。審計署和部分審計廳每季度開展的重大政策跟審計中也有涉及鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的部分，如遼寧省2022年第一季度重大政策落實跟蹤審計公告披露了鄉(xiāng)村振興審計重點內(nèi)容是“農(nóng)村人居環(huán)境整治相關政策和資金審計情況”。因此，政策跟蹤落實審計是鄉(xiāng)村振興審計中重要的審計類型。

2.涉農(nóng)資金專項審計

涉農(nóng)資金的使用與管理關乎國家資金的安全問題，因此有必要對涉農(nóng)資金進行審計。由于資金專項審計與政策跟蹤審計有重疊之處，因此各級審計機關開展年度預算執(zhí)行審計往往將鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況和專項資金審計結合，整合審計資源，實現(xiàn)一果多用。如海南省2021年初對該省2018—2020年度鄉(xiāng)村振興相關政策和資金情況進行了審計。2021年度海南省本級預算執(zhí)行和其他財政收支的工作報告中也參考了2018—2020年度鄉(xiāng)村振興相關政策和資金情況的審計相關數(shù)據(jù)，實現(xiàn)審計結果一果多用。

此外，各級審計機關開展鄉(xiāng)村振興審計通常運用多種審計技術方法，進一步提升審計成效。如黑龍江省大慶市審計局將研究型審計貫穿于鄉(xiāng)村振興審計工作全過程。通過學習相關法律法規(guī)和政策文件，同時借鑒以往鄉(xiāng)村審計項目經(jīng)驗，全面了解掌握當前行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域發(fā)展特征。合肥市審計局根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作特點和鄉(xiāng)村審計特點，創(chuàng)新技術方法，運用數(shù)字化審計模式，深入挖掘數(shù)據(jù)，進行跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)關聯(lián)分析，進而促進鄉(xiāng)村振興提質(zhì)增效。

四、鄉(xiāng)村振興審計結果

（一）樣本來源

從中央層面來看，審計署從2019年開始對鄉(xiāng)村振興相關政策措施落實和資金分配管理使用情況進行審計。從扶貧政策審計到脫貧攻堅審計，再到鄉(xiāng)村振興審計一脈相承?！秾徲嬍饘徲嫿Y果公告2019年第6號》是鄉(xiāng)村振興相關政策和資金審計結果公告，自2019年第三季度重大政策落實情況跟蹤審計結果公告（下稱“審計結果公告”）起，扶貧政策審計模塊變更為“脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興審計”，2020年第二季度審計結果公告中該模塊則變更為“鄉(xiāng)村振興政策落實相關審計”。本文搜集審計署披露的公告中“鄉(xiāng)村振興”部分，共搜集到8份相關的審計結果公告。從地方來看，各審計廳（局）已陸續(xù)將鄉(xiāng)村振興這一重大政策落實措施情況納入到年度省級預算執(zhí)行審計工作范圍中。由于2019年及以前年度中涉及到鄉(xiāng)村振興審計的審計報告不多，不便于橫向比較，因此本文搜索了31個審計廳（局）2020年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計結果公告（下稱“預算執(zhí)行審計結果公告”），除不涉及鄉(xiāng)村振興審計的5份報告，共收集到26份相關的預算執(zhí)行審計結果公告。本文以2019—2021年度的8份審計署重大政策審計結果公告和2020年度的26份省級預算執(zhí)行審計結果公告為依據(jù)，從中央和地方兩個層面總結目前鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計實踐開展情況。

經(jīng)過文本篩選、關鍵詞提取等方法，參考鄭小榮等[13]的統(tǒng)計模板，繪制表1和表2。本文根據(jù)審計結果公告列出的問題清單，將鄉(xiāng)村振興審計存在的高頻問題按照審計對象分成政策落實、資金管理使用和項目建設這三類問題，并將每一大類問題根據(jù)審計目標的不同進一步細化分類，共總結為11項小類問題。

（二）鄉(xiāng)村振興審計結果

自2019年起審計署陸續(xù)對鄉(xiāng)村振興開展政策跟蹤審計。目前，全國各級審計機關高度重視并且已經(jīng)將鄉(xiāng)村振興審計作為一項常態(tài)化的工作推進。

1.政策落實方面

審計署的8份公告全部披露了政策落實不到位的問題，具體表現(xiàn)為政策落實與要求之間存在差距、集體產(chǎn)權制度改革任務不到位以及后續(xù)政策扶持乏力等。部分政策執(zhí)行方對中央出臺的相關政策響應度不夠，重點任務措施落實不到位，政策落實的方案規(guī)劃、主體責任劃分不到位。省級預算執(zhí)行審計報告中明確指出政策落實不到位主要體現(xiàn)為項目后續(xù)管護不到位、高標準農(nóng)田建設任務未完成以及質(zhì)量不達標等。

2.資金管理使用方面

資金使用狀況直接反映相關政策的落實情況，審計結果公告中所反映的問題一般以涉及金額大小來判斷其重要性。如何合法合規(guī)利用資金，提高資金使用效益一直是審計機關重點關注的問題。絕大多數(shù)的公告都指出了資金管理使用的問題。如“惠農(nóng)補貼”每年都會出現(xiàn)大量資金不合規(guī)使用的情況，諸如資金閑置、挪用、超范圍發(fā)放等。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)涉及金額呈逐年下降趨勢，說明資金利用方面整體向好。

3.項目建設方面

項目建設緩慢、管理不規(guī)范和績效不佳已成為審計發(fā)現(xiàn)的常見問題。鄉(xiāng)村振興重點項目涉及人居環(huán)境整治、道路改建、農(nóng)業(yè)科技園建設等項目。此類項目關乎農(nóng)村人口生活質(zhì)量、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況，關系到“三農(nóng)”問題能否得到有效解決。項目建設推進緩慢則會延長項目建設周期，易造成爛尾等問題。項目績效不佳則說明項目建設實際狀況與目標有一定差距，相關的公共資源、公用設施、公共資金無法實現(xiàn)效益最大化。

五、鄉(xiāng)村振興審計實踐存在的問題

審計結果公告中反映出的問題一定程度上反映了國家審計在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面的功能還有進一步發(fā)揮的空間。審計機關介入滯后和揭示治理能力不足、審計深入程度有限和評價問責功能受限、“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)這三方面問題比較突出。

（一）審計機關介入時點滯后

呂勁松等[14]認為政策的制定環(huán)節(jié)尤為重要，這關乎政策的合理性和科學性。審計機關在鄉(xiāng)村振興政策制定階段介入，能夠在一定程度上保障相關政策的合理性與科學性。但是已統(tǒng)計的8份審計結果公告并沒有揭示政策可行性、政策制定程序合規(guī)合法性等方面的問題，省級預算執(zhí)行審計結果公告中提及方案編制不科學、高標準農(nóng)田選址不科學的頻次也較低。因此可以合理懷疑審計機關在公共政策制定這一階段參與程度不高，其原因主要是由于審計機關介入時點滯后。審計具有滯后性效應，現(xiàn)實中很多審計機關往往是在項目結束之后實施事后審計，這就使得審計機關更側重于關注項目、政策推進落實所產(chǎn)生的效率效果、既定目標完成度，以及在相關項目、政策推進落實中涉及到的相關資金的管理使用情況，因而忽略了前文提到的政策合理性與科學性兩項事項的關注程度。

此外，審計機關介入時點滯后，審計機關很難在各地方政策制定階段對相關政策內(nèi)容的完整性、可行性提出審計意見，也無法對相關政策制定的程序中不合規(guī)的問題發(fā)揮預先干預功能，導致審計預防治理功能缺失。這一方面無法保障相關政策的科學性和合理性，另一方面也會使得審計機關無法“防未病”，如農(nóng)村廁所建造、農(nóng)村道路建造等關乎農(nóng)村人民生活質(zhì)量的項目，一旦建造過程、原料采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，這將極大程度影響公共資源的利用程度，造成公共資源的浪費。倘若審計機關在政策制定環(huán)節(jié)開始鄉(xiāng)村振興審計，在一定程度上可以發(fā)現(xiàn)并整改項目推進緩慢、方案制定不科學、規(guī)劃編制滯后粗糙等問題，從而保證政策的科學、合理和有效落實。

（二）審計深入程度有限

鄉(xiāng)村振興審計深入程度不足則很可能會出現(xiàn)審計浮于形式和表面的情況，無法揭示鄉(xiāng)村振興政策落實中存在的共性問題。然而通過審計結果公告統(tǒng)計匯總的問題清單來看，審計機關在審計深入程度方面仍有待加強。審計問題主要集中在全覆蓋審計推進不足、項目建設關注不足以及問題原因探索不深入這三方面。

第一，審計覆蓋面有待拓寬。審計署每季度只能抽取部分地區(qū)進行鄉(xiāng)村振興審計，省級預算執(zhí)行審計工作也是對部分資金管理使用情況、部分地區(qū)政策落實情況進行審計，并且以目前日益緊缺的審計人力資源來看，實現(xiàn)全覆蓋審計也困難重重。第二，從審計內(nèi)容來看，鄉(xiāng)村振興審計涉及內(nèi)容范圍雖然廣泛但是深入程度不高，這一點體現(xiàn)在推進項目建設等方面關注不足。劇杰等[15]認為盡管當下審計內(nèi)容已有所擴展，但對資金審核與查驗仍舊是鄉(xiāng)村振興審計中的重點，仍舊未突破傳統(tǒng)審計業(yè)務。資金的管理和使用情況最能直觀反映出各級政府在推進鄉(xiāng)村振興政策中存在的問題，問題的嚴重程度能夠通過涉及資金金額的大小直觀地反映出來，而項目建設等方面的衡量標準復雜或者難以用具體的數(shù)值去衡量，因此難以反映出其中存在的問題。第三，缺乏對問題原因的深入探究。目前審計機關側重于對問題的揭露，而對問題表象之下潛在的深層次原因分析總結力度不夠。只有深入分析審計發(fā)現(xiàn)問題的原因，審計機關才能提出更加合理有效的整改措施，從而避免“屢審屢犯”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)

一方面，“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)，共性問題突出。通過問題匯總，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興審計中發(fā)現(xiàn)共性問題較多，不論是審計署重大政策落實跟蹤審計的縱向比較，還是省級預算執(zhí)行審計工作的橫向比較，都主要集中在政策落實、資金管理使用和項目建設推進這三個方面。具體來說，政策落實不到位、資金違規(guī)使用和項目推進緩慢這三個具體問題出現(xiàn)頻次最高。另一方面，缺少問責整改文字描述。審計結果公告中對于相關問題的整改描述較少，對于相關責任方責任的界定與追責也較為缺乏。如審計署2020年第1號審計結果公告中第八部分“初步整改情況”中說明“追回各類違規(guī)發(fā)放或騙取套取的財政補助等資金3 194.44萬元，盤活閑置資金和下達資金4.32億元，向建檔立卡貧困戶等對象補發(fā)或補繳各類資金495.84萬元”。通過初步整改情況說明，信息使用者只能得知在資金方面的問題得到初步解決，但是無法得知政策落實、項目建設等方面的整改情況。此外，審計結果公告中只有初步整改情況，后續(xù)的跟蹤整改情況也無法了解。

審計機關有義務對政策措施落實情況開展后續(xù)審計，客觀評價政策落實的效率、效果和影響，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行相關主體責任認定并責令整改。如果審計機關問責功能發(fā)揮有限，責令整改不到位，各級地方政府就很可能不重視審計發(fā)現(xiàn)的問題，也很難針對問題采取有效的整改措施。因此，以后年度審計時以往年度審計存在的問題很可能依舊存在，“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)，一方面會造成了審計資源的浪費；另一方面也無法保證鄉(xiāng)村振興政策落實的效率、效果和影響。

六、優(yōu)化鄉(xiāng)村振興審計的路徑

鄉(xiāng)村振興審計工作已在我國取得一定的進展和成效，但審計工作推進過程中還存在一些問題?；诖?，本文提出以下三條優(yōu)化路徑。

（一）及時介入開展事前審計，強化審計“防未病”功能

公共政策凝結了社會公眾的愿望和利益，因而公眾愿望和利益得以實現(xiàn)是公共政策的目標和價值訴求[5]。不管是政策落實跟蹤審計還是資金專項審計兩種審計類型，目前鄉(xiāng)村振興審計仍舊以事后審計為主，預防功能缺失。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村政策及項目的科學與合理性缺乏事先的審核，事前調(diào)研、監(jiān)督、評價和審核工作不到位。審計機關可以從鄉(xiāng)村振興相關政策制定、項目規(guī)劃及資金籌集與安排這三方面提前介入，從而加強鄉(xiāng)村振興審計“防未病”功能建設。在鄉(xiāng)村振興政策制定階段，審計機關介入能及時發(fā)現(xiàn)政策制定的科學性、合理性、可行性問題并督促采取糾正措施，能在源頭上促進政策的科學合理性，彌補制度方面漏洞，促進相關制度進一步完善。在項目規(guī)劃方面，審計機關應當及時對相關項目進行調(diào)研、監(jiān)督與評價，重點對項目開展的可行性、成本效益、預算管理等進行事前審計，合理保證相關項目的可行性與目標的完成度。項目規(guī)劃中存在不科學不合理情況的應當及時與相關單位進行溝通，及時調(diào)整相關內(nèi)容，確保項目的科學合理性。在資金籌集與分配安排方面，審計機關應當進行事前的監(jiān)督與評價，促進資金安排的合理性與幫扶的精準性，以發(fā)揮資金最大的效益。

（二）加大審計深入程度，實現(xiàn)審計成果共享

研究型審計的全面推廣對審計工作提出了更高層次的要求，審計工作也不再局限于項目本身，深入“下潛”審計工作成為必要。第一，繼續(xù)推進審計全覆蓋進程。建議推進村級審計全覆蓋，融合政策落實跟蹤審計、領導干部經(jīng)濟責任審計和公共預算資金審計，實現(xiàn)審計資源成果共享，發(fā)揮人力、物力最大效益，以彌補當前審計人力資源短缺的現(xiàn)狀[4]。第二，拓展審計評價維度，重點開展資金審計的同時提高對項目建設等方面的關注。黨的二十大報告提出要“加快建設農(nóng)業(yè)強國”“扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”，這要求全方位關注農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。建議關注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重點項目，如對高標準農(nóng)田建設、鄉(xiāng)村水資源、水環(huán)境管理治理現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)境保護程度，鄉(xiāng)村人民幸福指數(shù)等，重點關注資金使用情況的基礎上同時從多個維度揭示反映當前政策落實的程度，與既定目標之間的差距等。第三，深入挖掘問題原因。對于審計中已發(fā)現(xiàn)的問題，審計機關不能僅停留在問題表面，而是有必要向下挖掘問題背后的深層次原因，推本溯源，弄清楚問題、原因之間的作用機理。對于普遍存在的問題，審計機關能夠更有針對性地提出整改措施，對未發(fā)生此類問題的單位起到預防作用，從宏觀方面對國家相關公共政策制定的科學性、合理性和可行性提供建議與對策。

（三）強化問責整改力度，降低“屢審屢犯”頻率

審計機關應當堅持發(fā)現(xiàn)問題與整改問責并重的理念，實現(xiàn)審計評價問責功能。一方面，建議審計機關建立問責機制。對相關領導干部不作為的行為進行定責與追責，并將審計結果作為領導干部任免的重要依據(jù)。通過對相關領導干部的履職行為的評價和定責，督促其在職責范圍內(nèi)履職盡責，降低相關領導干部的不履職、不作為的機率，最終提高鄉(xiāng)村振興相關政策的落實效果。另一方面，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議后應當持續(xù)進行后續(xù)監(jiān)督，建議設立專門的小組對后續(xù)整改情況進行持續(xù)跟蹤，并進行評價和再監(jiān)督，若再次發(fā)現(xiàn)問題則責令被審計單位繼續(xù)整改。通過后續(xù)的監(jiān)督整改工作，督促政府機關及時彌補制度上的漏洞，提高管理的有效性，從源頭上減少“屢審屢犯”現(xiàn)象。此外，提高整改信息披露的透明性，提高審計整改結果和問責情況結果公開的程度，進而提高社會公眾的信賴程度，有利于促進相關政策與項目的落實及目標完成。

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